专家：官员财产申报解决之道在国家层面决心

用一年多的时间走访了自己所在县近70名县处级干部之后，担任湖南省嘉禾县纪委研究室主任的李衍华结合本地实际情况，形成了名为《领导干部个人财产和收入申报登记制度执行中存在的问题及对策》的文章，署名“湖南省嘉禾县纪委 嘉禾县监察局”。

当得知这篇文章4月27日被置于国家预防腐败局官方网站重要位置的消息时，接受CBN记者采访的李衍华表示自己还不知道，“当时只是通过内部渠道递交上去了”。

抵触情绪

早在2007年，李衍华就开始了对官员财产申报制度的调研，之后，他开始对相关官员走访，试图了解这一制度在本地的推进和落实情况。

李衍华走访对象的回答各有不同，大多数人都很耐心地反映制度推行中出现的一些问题，“比如制度执行力度不够，缺乏监督，导致申报成了走形式”。还有一些领导干部的回答则“只是应付性的内容”，用草草的几句官话、套话应付了事。

走形式在李衍华的分析来看，其实是申报人抵触情绪的一种反映，因为内心抵制，所以才会以隐瞒实际情况的方式来填报。

从湖南浏阳一位官员所看到的情况来看，在财产申报制度推进过程中，有相当一部分人的认识是，这是上面提出的一个可做可不做的任务，那么就不会主动尽职尽责地做好，对于领到的表格，也是匆匆填了完事儿，有些应当填的也不填。

在这位官员和李衍华来看，这种行为之所以会出现，主要原因在于缺乏监督、执行不到位。

与湖南浏阳推进财产申报制度的情况不同，新疆阿勒泰在具体推进过程中，抵触情绪更为直接和明显，一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员进行的随机调查显示，反对者占七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。

对于阿勒泰相比浏阳力度更大的试验，各界给予了极高的关注，但是也是声音各不相同。有人认为，这一试验值得肯定和期待，希望国家更高层面给予大力支持；也有人认为，这一试验有点“过火”，甚至有较强的人治色彩，最终会由于阻力过大而泡汤。

长期关注该制度的湖南省委组织部处长王明高在其研究中提及，中国社科院规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组曾经的一项调查显示:93%的调查对象认为实行家庭财产申报制度的阻力主要来自于领导阶层；约13%的调查对象认为来自领导阶层的阻力是该制度的最大阻力。

过于“温柔”的规定

现实中，围绕官员财产申报制度的试验，主要来自浏阳、阿勒泰和浙江慈溪等地，这些地方所依据的国家相关规定来自于“两个600字”。

其中之一:1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；之二:2001年6月15日，中纪委、中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。

对于前者，李衍华认为，这部不足600字的规定过于“温柔”。一是申报的收入范围很有限，仅包括工资、奖金、津贴、补贴及福利费，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得；二是申报材料只报送相应的上级组织人事部门备案，知晓者的范围极有限；三是不申报或申报不实，后果只是批评教育或者党纪政纪处分。

后者比前者多了600字。规定家庭成员的范围包括本人、配偶和需要抚养的子女。关于家庭财产的范围已经基本上涵盖了目前我国领导干部的实际财产状况。其中还特别规定，合计价值1万元人民币以上的债权或债务也应该申报。

李衍华认为，就现行规定来看，目前的制度还是存在不少缺陷:申报主体不够明确和全面；申报的内容和范围不够具体；申报程序缺乏严格的可操作执行细则，申报结果缺乏透明度；申报的受理机构缺乏应有的权威性；惩戒措施缺乏刚性与威慑力。

“现行规定所设定的申报主体包括了党政机关、社会团体、事业单位县(处)级以上(含县处级)干部，以及国有大中型企业的负责人，而我国的国家工作人员超过2000万。”李衍华告诉CBN记者，县(处)级以上干部只占其中极少一部分。

他认为，如果只规定一部分国家工作人员作为收入申报和重大事项报告的主体，而另一部分国家工作人员却没有被纳入，这既不符合法制平等原则，也与现行的法律、法规严重脱节，非常容易造成法制的混乱和相关规定执行的困难。

另外，当前的规定只要求申报者申报本人合法、正当收入，“这就给申报对象隐瞒不正当财产和收入留下了巨大的漏洞”。并且，规定中作为受理机构的组织和人事部门“缺乏一定的监督权威性”，应该将纪检、监察部门纳入其中。

阿勒泰的试验相对更加超前一些，其申报主体包含了县处级干部和一些在重要部门、领域掌握实权的科级干部。之后，当地一位负责官员在接受CBN记者采访时表示，其所在纪委还将进一步和当地房管部门、金融机构等合作，建立起一整套制度体系。

“正因为阿勒泰的试验更有突破性，距离大家期待的方向更一致，所以它引发各界关注的程度就更高，但是受到的阻力和压力必然也更大。”北京大学公法研究中心主任姜眀安在接受CBN采访时认为。

在王明高看来，现实中的问题除了李衍华所列举的一些外，无法可依、缺乏有效的配套措施等问题也比较突出。“金融实名制、预防资金外逃、遗产税与赠与税等制度是家庭财产申报制准确、有效实施的保障。”他认为，类似制度都亟待建立和完善。

解决之道

通过细致的走访和为期一年余的调查研究，李衍华提出了完善现有制度的对策和建议。

“对于申报主体的范围，应扩大到所有政府官员。”李衍华告诉CBN记者，因为根据现行《刑法》，巨额财产来源不明罪侵犯的直接客体是国家的财产申报制度，因此该制度的主体应与此罪和贪污贿赂罪的主体相适应。“另外，退休人员也应列入财产监督的范围之内。”

他认为，在此基础上，应扩大申报范围，完善配套法律法规。“收入申报制度实施效果并不理想，一个重要原因是没有将政策措施及时上升为法律，或以法律的形式保障其实施。”因此，制定家庭财产申报法是解决问题的关键之举，并应对违反者进行重罚。

同时，李衍华认为，应加强纪检监察监督和金融监管。大力推行公务员卡制度，政府开支及企业支付可不用现金支付的都必须采取非现金方式，减少现金往来，让资金往来有踪可寻、有迹可觅。此外，还应规定负有收入申报责任的党政领导干部的大额开支要进行申报、登记。

他还建议，建立以身份证号码为目录的银行电脑查询系统，特别要加强和完善银行对汇往境外资金的管理力度，建立特种审计制度，对政府、企业及个人汇往国外的资金，银行系统应当建立审核、验证制度，建立汇出资金经办人身份登记等制度，在必要时也可以要求汇出单位(人)提供经济合同以及其他付款依据并登记，从而有效封堵非法资金外逃渠道。

曾连续在全国“两会”就官员财产申报制度提出建议的重庆索通律师事务所律师韩德云，在今年“两会”上还写了详细的关于该制度的立法草案，他在接受CBN记者采访时认为，要解决当前的各种困难，重要的在于高层要在恰当的时机作出恰当的决策和选择、公民社会的构建和公民对于该制度的充分理解等。

十届全国人大代表、曾经连续“上书”要求推进官员财产申报制度立法和落实的烟台大学教授王全杰认为，当前推进该制度最大的困难在于一些官员的抵触，解困之道在于国家层面的决心。 赵杰