陈志武：国家控制银行是问题的关键

【作者：陈志武】
国有银行改革目前所采取的思路，陷入一个无法回避的悖论是—国有银行的股权不管如何设计，国家保持绝对控股地位是一个不会改变的前提，国家信用与国家资本的血脉联系是无法切断的。这种情况下引进资本只能在一个国家预先圈定的范围内发挥作用，最多在内部管理和市场运作上优化既有的体制。在最终的控制权没有彻底变化的格局下，任何试图改变国有银行基本社会形象的设想都注定是臆想。
笔者一直对于其改革的有效性持十分怀疑态度，其中一个基本的观点是内地银行体制内生于整体经济环境及政治社会环境。如果这些前提性的宏观决定因素没有较大的改进，目前局限于银行业内部改革和有关资本层面的改革措施，将注定只能影响国有银行的表层结构；在制约国有银行改革的诸多因素中，一个无法回避的基本命题，就是长期存在“国家信用”问题，也就是对于国有银行的隐性担保及其能否退出，以及如何退出的问题。
毫无疑问，从内地国有银行产生的那一天起，“国家信用”是其赖以存在和发展的最大和最重要的资源，它的作用已经渗透到国有银行的血液中，成为决定国有银行所有基本运行规律的最关键因素。
隐性担保或多或少
事实上，即使在近来所突出强调的市场化改革中，每次国有银行的增资和不良资产处理上，也都是国家财政在买单。由国家信用所衍生的国有银行的整体经营思路、组织设计、绩效考核等各个方面，更是无不闪耀国家意志的光芒。
如果进一步探询国家信用在内地商业活动中的作用空间，可以发现不仅仅在国有银行，实际上在内地所有的国有企业的经营中，国家信用的隐性担保都多多少少地存在。一个基本规律是国家控制力度和国家信用的存在明显的正相关关系，即国家控制愈强的企业类型，国家的支援和担保也愈强。国有银行作为控制整个经济活动的最重要工具之一，不可避免地成为国家控制欲望和控制强度最强的群体之一，国家的资源支持和信用担保也就是最明显的。这种正相关关系也符合更为基本的经济规律—受国家控制愈强，则经营环境愈扭曲，产生的经济效率和社会福利损失愈大，其结果必然是国家提供更优惠的政策倾斜和更丰富的资源支持。
强大的国家信用实际存在也就构成了国有银行市场化改革的最大障碍。在内地一贯采用的渐进式的改革路径下，即使政府下定决心最终退出国家信用，实现市场条件下银行以自身信用为经营根本，其所需的时间也将较长。问题是，在这个信用转换的过渡过程中，市场信用和国家信用之间形成良性互动的难度之大和障碍之多，只要对内地有所了解的话，都是可以想象出来的。一旦国家信用在退出到一个合理的程度前，因各种原因而停滞下来的话，既有的改革措施也将效果尽失，最终只是旧有模式更换为一个更为现代的包装而已。
一个更为致命的障碍是，国家信用在内地银行业中实际的作用决不仅限于国有银行，而是普遍存在于几乎所有类型银行中—包括四大国有银行以外的其他以国有资本为主体的全国性银行、地方区域性银行，以至为数不多的几个以私有资本为主体的银行。这种局面的形成有复杂的历史原因：首先，内地银行业最初只有四大国有银行，给一般民众的理解，银行都是国家的，后来产生的其他全国性银行为抢夺客户和树立信誉，也纷纷强调自己的国有资本本质，也更为强化了银行等同于国有银行的意识；其次，在已经发生的个别银行支付困难以至关闭中，实际上也是由国家承担了所有的损失弥补责任。凡此种种，就造成了现在只有专业人士才对不同银行的股东构成、股权分布有所了解，在社会大众心目中，银行要代表国家的，要接受国家控制的，总之国家信用对所有银行提供了实际担保作用。社会意识具有很强的惯性和惰性，很难在短期内改变。
探究内地国有银行启动自身改革的基本动因，可以发现内地直到近二年才大张旗鼓改革国有银行，一则是因为银行改革是经济改革中最为复杂和重大的一个领域，需要在充分摸索改革经验和积累支持资源的前提下才能进行；二则是因为国有银行在长期落后于其他领域改革的情况下，其内部问题已经累积到了必须正视的时候，不得不进行改革。从这一点来说，国有银行改革如同以前的其他国有企业改革一样，都是国家在不堪重负的情况下的一个无奈的选择，而迫于无奈之下的制度设计，存在整体性欠缺是必然的。
改革思路调整中
回顾内地国有企业改革已经走过的过程，任何一项改革动议和措施在推出之初，基本都是一片叫好之声，至少官方不会就正在推进的改革措施本身明确进行不利分析。一般要到负面作用暴露无遗、难以掩饰的时候，才会出现反思之声。由此，也可以想见国有银行改革的过程决不会像现在官方宣传的那样成效显着，仅靠国家的强力推动，注定是无法顺利实现整个体制变迁的。内地国企改革摸索了20年，从来都是在不断更改思路和调整政策中蹒跚前进，此轮国有银行的改革恐怕也难逃这一规律，这本来就是所有制度变迁的必然路径，简单的思维决不会有积极的效果。
就国有银行改革目前所采取的思路来看，一个无法回避的悖论是—国有银行的股权不管如何设计，国家保持绝对控股地位是一个不会改变的前提，国家信用与国家资本的血脉联系是无法切断的。这种情况下引进的资本只能在一个国家预先圈定的范围内发挥作用，最多在内部管理和市场运作上优化既有的体制。在最终的控制权没有彻底变化的格局下，任何试图改变国有银行基本社会形象的设想都注定是臆想。
存款保险制度作用有限
为解决国家信用的退出问题，建立存款保险制度似乎成为一个可以依赖的选择。内地很多相关专家学者和官员都在竭力推动这一制度的建立，认为建立独立的存款保险制度可以实现国家信用在银行业的推出，并可以唤醒普通民众对于银行经营的关心，以实现一个市场的压力，迫使银行更为稳健经营。内地银行业的格局是四大国有银行占据了整个市场的八成以上，每一家都有超过万亿的总资产，如何破产？任何一个国家都无法承担一个占有本国市场主体的银行倒闭，除非这个国家已经陷入了经济崩溃，国家根本无力救援。所以要充分认识到存款保险制度作用的有限性，不能对其期望过高，也不要被夸大的制度作用所误导而失去对事物本质的判断。从根本上来说，国有银行的改革和国家信用的退出只能是个长期的历史过程，需要在整体智慧下的多维变革思路，需要内地整体经济环境的市场化变迁，需要行业本身的一个充分的发展。