浅析非诉行政案件执行难的原因及对策

    一、非诉执行行政案件的基本情况

    2005年7月至2007年12月底，本院共受理非诉执行行政案件716件，其中全案执结418件，占58.4%，终结94件，占13.1%，中止144件，占20.2%。其中：2005年受理非诉执行行政案件92件，执结72件，执结率是78.3%；2006年受理非诉执行行政案件262件，全案执结161件，全案执结率是66.5%，终结35件，占14.5%，中止46件，占19%；2007年受理非诉执行行政案件362件，全案执结185件，全案执结率是54.1%，终结59件，占17.3%，中止98件，占28.7%。从以上数据可以看出，非诉执行行政案件数量逐年大幅增加，同时,全案执结率却在逐年下降，中止率逐年上升。

    二、非诉执行行政案件执行难的原因

    导致非诉执行行政案件执行难的原因是多方面的，既有行政执法方面（申请执行人）的原因，也有被执行人方面的原因，既有法院工作方面的原因也有法律法规不够完善等方面的原因。

    (一)行政执法方面的原因

    1、“重实体、轻程序”，规范执法意识不强

    有的行政机关工作人员在行政执法过程中存在“重实体、轻程序”，忽视案件质量的问题。如邮寄送达时，认为只要有人签收即视为对行政相对人的送达，但有时行政机关的送达地址并非行政相对人的经常居住地，虽有人签收但并非行政相对人本人或其成年家属，实际上行政相对人并未收到行政法律文书；留置送达时，送达回证上的证明人有的仅为行政机关下属部门的工作人员，不符合行政执法留置送达的条件。由于行政法律文书没有送达或送达程序上存在瑕疵，导致行政相对人对送达的真实性、客观性产生异议，最终影响案件的有效执行。有的行政执法机关缺乏源头管理意识，对执法与平时经常性整治缺少通盘考虑，往往等到问题积重难返时，才作出集中处罚，以致一批申请执行案件由法院审查执行时遇到“法难以治众”的局面，势必影响法律的严肃性和权威性。

    2、“盲目”申请， 存在“一推了之”观念

    有的行政机关将所有未履行案件全部申请到法院而不加以甄别，里面有部分案件本来就是“硬骨头”，被执行人不是家徒四壁，就是对立情绪特别大。由于行政机关无法应付这些难啃的“骨头”，便推到法院，一味依赖法院强制执行，一纸申请到法院便袖手旁观。有的则是为了回避责任追究，防止超过申请期限，对能否执行到位采取无所谓的态度，因为执行到位是法院执行有方，执行不到位是法院执行不力。有的则坚持，既然申请你们法院执行，在执行时申请标的就一定要到位，滞纳金也一点不能少......这无形之中都增加了法院执行的难度。

    3、处罚不平衡，忽视合理性

    行政处罚，行政机关既要做到行政处罚结果的合法性，又要考虑到行政处罚结果的合理性。这种情况多发生于违法事实相同的案件中。行政机关对有些违法行为作出处罚，而对另一些违法行为未作处罚，总体上有失公平。如有些违章搭建行为是某一区域的普遍行为，行政机关根据举报或领导交办，仅对部分违法搭建作出处理，相邻的两个违法搭建可能在法院执行时一户被责令拆除，另一户则安然无恙，容易引起被执行人很大的不满，社会反响较大。另有行政机关在作出行政处罚时对同样的违法事实作出的处罚畸轻畸重，对特定的被执行人来说欠合理，也以此为由拒绝履行。案件申请到法院后，由于法院对具体行政行为的合理性问题缺乏变更职权，如果强制执行，有悖于理，如果终结执行，无疑又使违法的被执行人逃避了法律的追究，执行工作出现应当执行却难以执行的两难局面。

    (二)被执行人方面

    1、被执行人思想观念滞后。这主要表现在社会抚养费案件中。这类案件被执行对象绝大多数分布在农村，思想观念相对较为落后，重男轻女、养子防老、多子多福等传统观念在相当一部分人的思想中还根深蒂固，面对法院的执行，容易滋生逆反对抗心理，致使法院执行的工作难度加大。

    2、被执行人文化素质低，法律意识淡薄。这在社会抚养费征收案件中表现为很多贫困偏远地区的被执行人都没有意识到多生小孩已违反了国家法律，甚至认为生多生少是自己家里的事情，不偷不抢，与别人无关，不犯法。

    3、受经济条件的制约，案件执行标的到位率与现实差距大。由于绝大多数案件的被执行人是农民，多数又属年轻夫妇，没有自己的房屋，大多与父母同住，收入又偏低，生活困难，没有财产可供执行，即使用尽了查封财产等执行措施也不能取得效果。

    4、被执行人流动性大，造成执行困难。相当一部分被执行人为逃避义务，长期外出务工经商，这些人居无定所、去向不明，无法查找确切地址。

    （三）法院审查和执行方面

    1、审查中的问题

    法院在审查时一般仅限于申请非诉执行的具体行政行为的合法性，对该具体行政行为作出的背景情况缺乏必要的了解，行政庭针对个案作出的准予执行裁定虽然合法，但实际执行时却存在诸多困难。如有些违法行为是某一区域的普遍行为，但行政机关只根据举报对部分违法行为作出处理，法院作出准予执行裁定后，执行时容易受到被执行人对具体行政行为合理性的质疑，势必影响非诉执行的顺利进行，而且容易造成不良的社会效果。

    2、适用法律上的问题

    现行的《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律及最高人民法院的司法解释对非诉行政执行所作的规定较少，非诉行政执行制度不成系统、不够完善又缺乏可操作性，有些问题虽然最高法院司法解释已有规定，但仍过于宽泛，如《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第95条规定的合法性审查标准中的“明显违法”没有具体的标准，法院在审查具体行政行为合法性时很难统一尺度；有些则没有明确规定，如当事人对法院作出的准予执行或不准予执行裁定提出异议，其是否享有申请复议的权利，法律就没有明确规定。面对立法缺失的情况，司法实践中出现很多法律空白和模糊地带，一定程度上影响了工作效率和法院执行工作的公信力。

    3、强制执行中的困难

    一是送达难。非诉行政执行案件被申请人住所分布比较广泛，居住偏远山区的农村居民又居多，而且因为案件一般都是要求被申请人履行一定义务，为逃避义务，主动来法院的被申请人很少，法律文书基本上都是上门送达。被申请人外出做工，家中无人，也不知其去向；一些案件（如养路费征收案件）被申请人的身份情况不完整，有的只知姓名不知其余情况，有的即使登记有地址但也早已过时，身份都无法确认。现在成倍增长的办案数量不但使得送达的工作量成倍增加，而且当遇到“堆案”现象时使局面变得更为复杂和艰难。二是实施财产保全难。如养路费征收部门比较强烈地要求进行财产保全，但是查封银行存款基本没有收获，受执行标的的限制，又不能采取扣押车辆的措施。三是执行难。(1)执行标的涉及群体纠纷，情况复杂。一些行政非诉执行案件的法律关系复杂，牵涉面广，社会影响大，审查执行难度较大。如某些涉及拆除违章建筑、责令交出土地的行政处理决定的执行，其审查执行结果将关系到被执行人的居住生存问题，处理不慎容易引发社会矛盾，甚至引发群体矛盾，群体上访。(2)被执行人无履行能力，执行不能。这种情况多发生于社会抚养费征收和养路费征收案件中。有时行政执法在不掌握被执行人根本就没有可供执行的财产的情况下申请法院执行，容易加重被执行人与国家机关间的对立情绪，导致矛盾激化，因被执行人无能力履行，行政机关又未撤回执行申请，法院只能中止执行。(3)外部因素导致执行困难。有些案件中存在非诉行政执行关系之外的因素干预和影响执行的情况，有的是被执行人所在地的其他行政机关的干预，有的则是与非诉执行有利害关系的人阻挠执行。如村委会搭建了违法建筑，乡镇政府出于其它考虑，要求暂缓强制执行。又如，被执行人系取得合法经营权的企业，其搭建的违法建筑若被拆除，将影响其员工的基本生活，处理不好容易导致群体上访；同时该违法建筑又对周围居民生活产生影响，若不拆除，周围居民也欲群体上访，不论执行与否都会引起矛盾激化，影响社会稳定，法院处于两难境地。

    三、妥善处理非诉执行行政案件的对策

    (一)强化司法权威和维护社会稳定意识，兼顾个案合理性

    审查和执行非诉行政案件是法律赋予人民法院的职权，是实现监督行政机关依法行政、保障公民合法权益双重目的的重要制度。法院办理案件，依法是前提，所有案件都必须置于在不损害案件合法性的前提之下。另一方面，非诉执行行政案件多为矛盾冲突强烈的群体性案件，冒然处理确实容易造成社会的不稳定，反而使矛盾激化。维护司法权威与维持社会稳定，都是人民法院的职责所在，长远的法律效果与近期的社会效果，都是法院需考虑的问题。在执法意识上，既要处理好兼顾合法性与合理性的辩证关系，又要处理好强调社会稳定与严格执法的辩证关系。在具体办案中，凡能在立案前化解的，穷尽一切手段力求化解，案结事了；凡是符合法律规定条件的案件，依法受理；对法律规定的行政非诉执行的职责，法院不能推诿，对法律规定的应由行政机关履行的职责，法院也不能越俎代庖。

    （二）建立与行政机关沟通协调指导机制，抓好源头管理与防范

    加强与申请非诉执行行政案件较多的行政机关的沟通联系，争取对工作的理解、支持和配合，并有针对性地进行协调指导，对可能出现的问题做到早防范、早工作、早解决，减少行政相对人违法事件的发生，从源头上减少非诉行政执行案件的数量。首先是加强对行政机关办案中的指导。法院在审查具体案件中发现行政机关的具体行政行为存在一定瑕疵时，承办法官应及时与行政机关交换意见，促其及时整改。如针对拆除违章建筑的申请，若发现还有部分违章建筑未予处理，应建议申请机关全面处理。其次是加强对行政机关案外的培训指导。对同一类案件中出现的普遍性问题，通过座谈、提出书面或口头的司法建议、授课等形式加强对行政执法人员的业务培训，增强广大行政执法人员依法行政的自觉性，提高理性执法、有效执法的水平。

    (三)建立非诉执行工作的互动协作良性循环长效机制，发挥综合调处作用

    在依法办理行政非诉执行案件的前提下，整合内部、外部的有效资源，综合发挥作用，对难执行的非诉行政案件进行有效协调，妥善处理。

    内部，非诉执行行政案件涉及立案庭、行政庭、执行局三个部门，应进一步完善非诉执行行政案件的“立案—审查—执行”工作流程，坚持“快立—快审—快执”的方针，各部门之间主动配合，及时交流，共同学习，使案件从收案到结案不因任何一个环节的失误受阻，防止因各庭之间的认识不一影响办案质量和效率。

    外部，要优化社会执行环境，抓住申请机关与被执行人属地政府、申请机关与法院这两个关系。对无理违法抗拒执行、矛盾易激化的案件，如拆除违章建筑拒不执行，可与被执行人所在地政府联系，要求协助执行，或主动与申请机关的上级部门、人大、政协、政法委等部门沟通，争取支持，借助外力协调解决。

    对直接关系到被执行人生存问题的案件，如征收社会抚养费、拆除违章建筑等类型的案件，执行时应作周全考虑，讲究方法和效果，更应注重法制教育和宣传，防止引发新的社会矛盾。

    （四）适时开展专项执行活动，攻克难点，以点带面

    强制执行是执行工作中必不可少的重要手段。对于那些有履行能力而拒绝、拖延履行甚至是阻扰、抗拒执行的，以及那些认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，处罚得当的案件应当依法采取措施，坚决依法强制执行。在执行过程中，选择某些地方能够引起群众注意的“钉子户”，集中各方面力量专项执行，往往能起到以点带面，以面带片，“走好一子，满盘皆活”的作用。如2007年本院对市规划局申请执行的两起违法建筑案件，集中本市公、检、法等10余家力量对其中一违法建筑实施强制拆除，另一户受到积极影响，主动与地方政府签订协议，自行拆除违法建筑，案件执行实现法律效果与社会效果的统一。

    (五)完善行政非诉执行法律规定，统一工作标准

    非诉行政执行案件是直接影响被执行人权利和行政执法效率的案件，也直接影响司法权威的树立，鉴于行政非诉执行制度的立法缺失，建议相关部门尽早制定相应规定或司法解释，规范非诉行政执行案件办理的各个环节，避免目前各地法院处理案件的随意性和不规范性，以更加及时处理非诉行政执行案件，切实维护行政相对人的合法权益，有效地支持行政机关依法行政，为促进依法治国和社会和谐发挥应有的作用。

( 作者单位：山东省章丘市人民法院 )