没有城管，城市就会乱套？

         编辑 吴金 《南都周刊》记者 吴娟 嘉宾：蔡定剑 毛寿龙 马怀德

2007年12月24日上午10时50分许，在北京丰台太平桥城管分队执法过程中，六里桥南一处地摊十余只待售猫狗遭故意摔踩毙命。 京华时报/东方IC

         作为城管，执法的粗野，动不动就没收工具、砸摊子，侵犯的是别人的生存权，最基本的权利。老百姓当然要跟你抗法。

         在今天的条件下，公民的生存都没有保障，去奢谈城市的美好是不现实的。

蔡定剑：设立的初衷是好的。出于综合管理的需要，不能让多个行政执法单位，今天去查一下，明天去查一下，老百姓不堪其扰，为了防止多头管理，“七八个大盖帽管一个戴草帽的”，就把各个职权都交到一个部门，使其具有多种管理职能。

南都周刊：城管都管些什么？

毛寿龙：城管的工作范围是很不确定的。街面都归他们管也并不为过，他们有时管违章停车，有时管无照商贩，也时还管理一些破坏卫生环境，随地吐痰、乱丢烟头这样的事，有时甚至还管“扫黄打非”，有时还管买卖盗版等等。但是并不是很确定。这也是城管职能上模糊的地方。从法律来说，他们工作职责范围到底是什么？只要是政府管不过来的事都可以交他们去做，有关城市管理的执法很可能都是交给他们去做。

马怀德：城管获得的权力、人员编制和经费是有限的，但管理职责和义务又是无限的。比如，北京城市管理综合执法局不是独立的政府职能部门，只是市政管委下属的二级局，虽然有5000名执法人员，但负责13个领域285项管理职能，面临的问题极其琐碎而复杂，常常站在风口浪尖的一线执法。

城管权力VS市民权利

南都周刊：城管获得这么泛的执法权，有合法依据吗？

蔡定剑：城管经常面对的个体经营、个体摊贩，他们的经营权是个人经济自由权，它应当是一种宪法性权利。如果它属于宪法性权利，那么它是基本权利，要对公民的基本权利进行限制或剥夺，就必须有法律的根据，有国家立法的依据。我是从国际人权公约的角度，把小摊小贩的权利当做谋生、生存的基本权利来阐述的。当然，城市管理者需要有维护公共安全、公共卫生的职能，需要对城市进行管理，这个管理手段应该有限度。

城管与城市个体商贩的关系是政府管理与个人生存、自由权利之间的矛盾关系。这个权利排序问题政府必须搞清楚：公民基本生存权利要优先于市容管理权。从宪法角度，政府应当保障公民权利的实现。为了保障公民基本权利的实现，也为了公共秩序的目的，政府应当进行管理。但前提和核心价值是——管理的目的是为了实现公民的权利，而不是没有法律根据地限制和取消。因此政府只能要求小商贩在适当的时间、适当的场所进行经营活动，为此政府应提供方便的、低廉的、快捷的、有效的服务来促进公民权利的实现。所以，我认为城管没有权力取缔小摊小贩，城管只有权力让小摊小贩更加有秩序。

毛寿龙：目前还没有一部专门的法律来规范城管执法，但是每一个领域都有一些法律，这些法律构成城管执法的法律基础。在未来有没有可能专门制定一部有关城管执法的法律，从现实角度来讲是有必要的。但从立法角度来讲，可能存在一些困难。因为，相关的法律已经有不少，如果再制定一个法律有可能是重复建设。

每一个城市变化很大，城管执法的概念却是综合执法的概念，现实差别很大，不同的时期，不同的地点职能差别也很大，面对如此复杂的现实，要制定一部抽象的法律，能够普遍适用的法律，在立法基础上来讲，存在很大的困难。当然，有困难并不意味着不能去努力，如果城管问题很大，那么制定一部法律，大家多花点时间和努力还是有可能的。

城管执法为什么常伴暴力？

南都周刊：城管形象不佳，常有暴力冲突发生的深层次原因是什么？

蔡定剑：作为城管，执法的粗野，动不动就没收工具、砸摊子，侵犯的是别人的生存权，最基本的权利。老百姓当然要跟你抗法。

城市管理者必须转变观念，你没有权力取消或不当地限制公民从事经济活动的自由和生存权利，更没有权力制定“法律”，采取强制暴力手段去清除街道、社区和一些场所的经营者。在一个现代文明国家，暴力的强制手段，限制公民基本权利的法律，剥夺公民财产的行为(城管动不动就没收工具)，应该得到最严格的限制。

毛寿龙：城管与小贩的矛盾肯定是存在的。也不是说所有的城管与所有的小贩都有如此激化的矛盾。而是他们的冲突比较普遍。我们平常看到，只要有制服模样的人出现，小商小贩会拔腿就跑。躲在一旁看看，没有发生“情况”才敢慢慢回来。

这说明，城管和小商小贩已经形成令人恐惧的关系。这种关系是不容忽视的。如果小商小贩只是逃跑还好办，如果不逃跑等着城管去处理，这种冲突会更严重。再加上如果小商小贩的量很大，城管执法的力度又很大，这种冲突的激烈就不言而喻了。所以，城管与小商小贩的矛盾是带有根本性的。如果这种矛盾只是个别的，那么很容易通过针对性的措施得到解决，如果这种矛盾是普遍的，经常发生的，且有内在的激化倾向，我们就需要重新思考城市管理的目标，也要充分思考对于低收入者的相关政策，同时还要考虑城管执法是否存在负担过重的问题。

城管野蛮执法也是两者矛盾激化的重要原因。城管执法的对象都是弱势群体，靠小生意来挣点生活费，一旦他们的商品被没收，摩的、三轮车被没收，就可能损失几个月甚至一年的收入。一年没收一次，也许还能承受，如果一年没收几次，可能就会使生活陷入非常困顿的局面，难以为生。人在极端贫困的情况下，行为就会有所失常，对城管就会痛恨，一旦控制不住，就容易爆发。无证摊贩虽然未经政府允许，但也是为老百姓提供服务，依靠劳动所得为生，除了未经法律允许以外，也并没有什么大的过错，却受如此重大的处罚，甚至连生计都可能会有困难，在这种情况下，矛盾爆发是不可避免的。

马怀德：对于城管的问题，人们应该多理解。这也是城市综合治理的一项改革，至今也就几年时间。发展的时间短，在完善的过程中出现一些问题是正常的。加上城市发展快，社会分化剧烈，秩序紊乱，一系列的社会问题需要面对，而且这个面越来越大，但都需要城管去管，而这个队伍的建设又是新事物，行政编制也不够，经费不充分，人员素质差，执法手段简单粗暴。

能不能取缔城管？

南都周刊：城管的问题，应该怎样解决？

蔡定剑：要解决城管和小摊贩的冲突问题，关键还是要改变城市管理的理念，城市管理当然应该服从并服务于公民的生存权。保证公民的生存权是人权的核心价值，也是任何政府一切活动的基本目的。由于生存权摆在优先的位置，从而决定政府的管理目的和手段：政府没有权力取缔公民的个体经营方式，只有在保障个体经营者生存权的前提下，便捷地、低成本地加强管理。

马怀德：现代城市出现的各种问题，有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决，有些问题需要在改革发展中不断探索解决。

现在的城管综合执法机构，其职能都受制于其他部门，缺乏法律保障，显得支离破碎、残缺不全，影响执法效果。如果原有执法机构的有些职能交由综合执法机构去行使更便利、成本更低、效率更高，就应该彻底移交给综合执法机构。同时也要考虑人员编制和经费的转移，还要重视执法部门之间的协调与衔接。

比如城管执法遇到暴力抗法时，因涉及相对人违反《治安管理处罚法》的情形，仅靠城管解决是不现实的，很多城市实行的城管与公安“捆绑式执法”，目的也是为了建立更加便民、高效、有权威的综合执法体制。还有城管执法的手段问题，不能只靠强制手段，要多一些柔性执法。比如，说服教育、指导、奖励、政策引导、合同等方式，依靠社区、街道组织广泛参与。

南都周刊：有人呼吁要取缔城管，能取缔吗？

马怀德：取缔城管肯定是不可行的.从城管设立之初到现在，它所承担的职能在维护城市秩序上起到了不容忽视的作用。发达国家也有城管，比如德国，叫秩序局。行使的职能和我国的城管局一样。现在中国的城市两极分化很严重，容易出现各种问题，但不是说，出了问题就要否认一切，就要把它取缔。城管也是个新生事物，它的出现也是行政管理改革的一部分。如果取缔了，就依然回到以前的那种执法方式，“大盖帽满天飞”，“九龙治水”，今天这个来罚一下，明天那个来罚一下，老百姓更是苦不堪言。

毛寿龙：城管和孙志刚案的收容制度有很大的不同。收容制度的废除，并不会伤害到其他人的利益。但城管制度的废除，是会伤害很大一群人的利益。没有城管了，执法权回到以前分散的政府部门去了，重复管理，结果更坏。而且社会秩序的混乱，是会伤害到很多人的利益。

现在对于城市的管理，如果取消城管，还不可能找到更合适的办法。只是城管确实应该被规范，它的行政执法权，应该被保障，也应该被限制。

城市是每个人的城市

南都周刊：美好的城市应该是什么样的？

蔡定剑：即使世界上最发达、最现代化的城市，也没有消灭城市街头的摊贩和流浪者。无论是纽约伦敦还是巴黎，都有小摊贩、集市、夜市、周末市场、跳蚤市场、庭院销售等为城市个体经营者提供自由经济活动的场所。我们的城市要消灭各种商贩、摊点，管理者没有这样的权力，这样做也是不明智的。

城市是每个人的城市。城市的管理者没有权力依其所好恶，不顾大众利益而强行取缔什么。现代社会，每个地方都必须遵守公共规则，而不能以地方性的好恶，来限制他人的权利。

中国是一个发展中国家，大量人员流入城市谋生，城市人员也会失业，不同的人群也需要城市提供多元化的服务。即使在大城市，很多居民也没有去购物中心的习惯，也并不都达到这种经济能力。很多人更喜欢在街边的小摊贩购物。

在今天的条件下，公民的生存都没有保障，去奢谈城市的美好是不现实的。要首先看到还有大量的人生活无所依靠，需要政府的帮助，不能只顾要城市好看就把他们赶走。

毛寿龙：我曾经写过一篇文章，叫《为了市容就要消灭小摊小贩？》。小商小贩和顾客之间的冲突会逐步减少，城市规划越来越合理的情况下，市容环境和繁荣经济还是可以兼容的。所以我们说，要市容更要繁荣。

还有一些繁荣是跟城市的传统有关，比如，偶然听到小商小贩的吆喝，勾起人们的美好回忆，对城市来讲，是美好城市的组成部分。糖炒栗子，狗不理包子，烤红薯，这些小商小贩的存在，是这个城市历史的组成部分，也是这个多元文化标志性的现象。只要管理得法，在繁荣的城市里，偶然有所点缀，还是亮丽的风景线，不仅不会影响市容，而且可以起到画龙点睛之作。繁荣的城市就像一条龙，这些东西是点缀城市的，这不只是水泥钢筋的城市，而是有文化内涵的城市。

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