人大制度与法律监督50年休戚与共

人大制度与法律监督从１９５４年９月１５日第一届全国人民代表大会第一次会议召开至今，已经整整５０年了。 ５０年，人大制度的发展经历了一个曲折的过程，人大制度下的法律监督制度同样是有起有落。从这些历史发展的轨迹中我们能得到哪些启示？９月８日，本报举办了“纪念全国人民代表大会成立５０周年”座谈会，人大代表、专家学者与检察官共聚一堂，围绕“从人大制度的发展看法律监督的完善”畅所欲言。为此，我们推出了本期专刊，谨向全国人民代表大会成立５０周年献礼。 风雨５０年，人民代表大会制度在发展中完善 人民代表大会制度是我国根本的政治制度，这个制度体现了一切权力属于人民的原则，是人民行使国家权力的根本途径和形式，是中国共产党人在长期的革命斗争和实践中形成和发展的适合我国国情的政治制度。５０年中，人大制度经历了曲折的发展历程，取得了巨大的成就。 在北京市人大工作了２０多年的北京市人大常委会代表联络室原主任谢步新认为，５０年中，人大在履行宪法赋予的四大职权：立法权、对政府两院的监督权、人事选举任命权以及重大事项的决定权问题上，有了较大的发展，取得了不少经验，推动了我国社会法制的进程。 北京大学法学院教授、博士生导师姜明安从加强人大监督的经常性、专业性和公开性的角度，阐述了如何完善人大制度。他认为，要使现行人大监督职能的行使更有力，必须加强人大监督的经常性、专业性和公开性。所谓“经常性”，就是要做到人大监督不停止、不间断。所谓“专业性”，就是要分门别类地对监督对象和监督事项进行监督，每一种监督都要有专门监督机构、专门监督制度、专门监督程序。所谓“公开性”，就是要增加人大监督的透明度，使人大监督与舆论监督和人民群众监督结合起来。 国家检察官学院副院长张志铭教授认为，人民代表大会制度目前面临的挑战就是如何合理定位并有效发挥其作用的问题。这涉及到两个方面：第一，人民代表大会是立法机关，同时又是权力机关，人民代表大会作为立法机关，其原理和发挥作用的机制相对来讲是比较明确的，但其作为权力机关如何运作、如何定位，还存在很多的问题。第二，从人民代表大会职能设置和实现意义上，要解决好人民代表大会制度在职能上的虚置和空转的问题。宪法和法律规定了人民代表大会的职能，但是在现实中有很多职能没有得到充分的实现，有一些职能是虚置的，还有一些职能在空转。 北京市人大代表、中国政法大学民商经济法学院的王玉梅副教授对现在的人大运作情况有自己的看法。她认为，代表工作的专业性在不断增强，不论是在全国的人大代表中，还是在地方各级人大代表中，具有法律专业知识的人数在不断增多，原来不懂法的人，也在不断地学习，人大工作的公开性、专业性、经常性正在不断增强。 当了七年代表、来自北京新城基业投资发展有限公司的总经济师韩克非说，随着人大制度的进步，对代表的要求越来越高，代表自身的素质也在不断提高，这也从侧面反映出我们社会的进步。北京市人大代表、北京市金诚同达律师事务所的高级合伙人刘红宇律师感慨道，当代表短短的一年中，发现人大的作用是越来越重要了，民众的法律意识也越来越强了。但她也提出，人大现在也有需要深化和完善的地方。同时，她还认为我国法律监督制度的发展体现了两种基本的倾向，即法律监督的民主化与法律监督的专业化，这两个倾向的同时发展，共同构筑了我国的法律监督走向完善的基石。 ５０年来，随着人大制度的不断发展和完善，与此相伴的我国法律监督制度也在坎坷中不断完善。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，因此，检察制度的发展和完善与人大制度的发展和完善是一脉相承的。 中国人大制度新闻协会会长沈掌荣满怀深情地回忆起人大制度和检察机关的发展历史，他说，人民检察机关的发展和完善是与人民代表大会制度的发展和完善相辅相成的，可以分为两个阶段。第一阶段是１９５４年到１９７９年。１９５４年９月第一届全国人民代表大会第一次会议召开，并通过了新中国第一部宪法和五部组织法，对人大制度进行了比较系统的规定，也包括对人民检察制度的规定。第二个阶段是１９７９年到现在。１９７９年６月１８日到７月１日，五届全国人大二次会议召开，通过了包括检察院组织法在内的７部法律。这次通过的检察院组织法在１９５４年制定的检察院组织法基础上作了较大修改，把“法律监督”作为检察机关的性质和定位。２５年来，人民代表大会制度的发展进入一个新时期，人民检察制度同样得到新发展，现在有５０多部法律与人民检察制度直接相关。检察机关由人民代表大会产生，向人民代表大会负责，受人民代表监督。 既是全国人大代表，又是北京市检察院第一分院检察长的方工对于促进人大制度发展，强化法律监督的体会尤其深刻。他认为，在法制建设中，立法不是目的，使法律成为社会的行为准则，使经济、社会能够全面发展，使人民生活在公平正义的社会环境中，才是我们追求的目标。做好立法、司法和法律监督工作，制定良好的符合人民利益的法律是基础，执行、适用、遵守制定的良好法律是关键，对国家机关的执法和司法活动进行强有力的监督是保证。在我国，法律监督是通过多种途径实现的，但宪法赋予了检察机关法律监督的职权，检察机关的法律监督是极其重要的，这也是中国特色的人大制度的重要内容。 多年来，我国检察机关坚持党的领导，自觉维护人大权威、接受人大监督，坚持公正执法，为我国的民主法制建设作出了积极的贡献。可以说，人大制度巩固发展，法律监督工作就能顺利开展、不断完善，而检察机关的法律监督工作，又保证了宪法和法律得以落实，促进了国家法制建设的健康发展。检察机关履行法律监督职能时，必须受到外部的监督和制约，主要是接受党对检察工作的领导，接受人大及其常委会的监督，接受政协的民主监督，舆论监督和人民群众监督，接受公安机关、人民法院和律师在法律程序上的制约等。没有监督制约的权力必然会发生异化，成为不利于社会和人民利益的力量。 对于社会各界广泛关注的人大的个案监督问题，中国社会科学院政治学所的刘山鹰博士认为，人大有权进行个案监督，不过单个代表不宜就个案进行监督。在个案监督的问题上，应该充分发挥检察机关的法律监督作用，按法定程序对有异议的个案进行审查。 人民监督员：公民监督司法的有益尝试 改革开放以来，随着人民代表大会制度的不断加强和完善，人大的监督也日益加强。检察机关实施的法律监督在我国的民主法治建设进程中也发挥了越来越重要的作用。但是，无论在实践中，还是在理论上，监督体制建设都无法避开“谁来监督监督者”这个难题。如果只是一味地在需要受到监督的机关之上设立专门的监督机构，则永远无法解决这个难题。中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室副主任韩旭副研究员认为，解决这个难题需要考虑以下两个因素。 其一是“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”，这里所强调的是不同部门之间通过分工和权力的相互制约而实现了各部门彼此之间的互相监督，即所谓“以权利制约权力”。其二是要跳出公权力体系内部自我约束、自我监督的圈子，从更加宏观的视角，从民主政治本身来看待监督问题。对权力最终的也是最根本的、最有力的监督和制约，是来自于人民群众，人民才真正是监督的源头活水，才真正是监督最可靠的、终极性的保障。 在现实政治生活中，“以权利制约权力”的思路主要是通过各种形式的公民参与政治来实现的。公民积极的而又广泛的政治参与构成了对公权力的有效的监督和制约。在此方面，已有人民陪审员制度，成为我国实践司法民主之先声，而由最高人民检察院倡导和推进的人民监督员制度，则是在检察领域和监督领域中保障民众直接参与司法过程的崭新探索。韩旭还认为，人民监督员应该保持非职业性、非专业性的特点。这样，不仅可以平衡利益格局，而且在某些问题上还可以稀释专业性带来的弊端。方工也从实践的角度阐述了人民监督员的合理性和可行性，他说：“高检院领导全国各地开展的人民监督员制度的试点工作是非常重要的，这项工作从制度上保证了检察权的正确行使，提高了执法水平和办案质量，是实现执法为民的一种新途径，这项措施对国家、对人民、对我们的法制建设都是非常有利的，我认为，应该很好地加以总结和完善。”（ 李微 肖杰）
《检察日报》 2004年09月13日