关于规范收费公路经营权转让行为的调研

关于规范收费公路经营权转让行为的调研 [ 2009-05-20 ] 驻交通运输部纪检组监察局   　　近年来，各级交通部门利用市场机制通过转让公路收费经营权，吸收社会资金和外资参与公路建设，盘活了一批公路存量资产，加快了公路建设资金的循环，开辟了筹融资渠道，放大了财政资金和优质资产的效用，较好发挥了“杠杆效应”，优化了公路建设投资结构，降低了交通运输部门的债务风险，引进了新的经营理念和方法，为开放交通建设市场，推进交通投融资体制改革，提升公路建设管理水平，发挥了积极的作用，但也存在一些亟待解决的问题。２００８年，我们围绕规范收费公路经营权转让行为进行了调研，对存在的问题进行了总结分析，提出了一些对策和建议，协助驻在部门出台了《收费公路权益转让办法》和《关于加强收费公路权益转让廉政建设的意见》。
　　收费公路经营权转让情况
　　从１９９４年１月广东省中山市岐江二级公路收费经营权转让开始，至２００５年底，转让项目２０个，占转让项目总数的９％。到２００５年底，全国公路收费权转让项目总数已达２２２个，实现转让收入８６１亿元。概括起来，转让项目主要呈现出“三集中、两为主、两过半”的特点：即在时间上，转让项目集中在１９９６年交通部９号令出台后至《收费公路管理条例》实施前；区域上，转让项目集中在东部地区，东部地区的转让里程和转让收入均超过了６０％；方式上，集中表现为协议转让。等级上，转让项目以高等级公路和国道为主；年限上，转让期限以２０年以上为主。另外，政府还贷公路全额转让的项目超过半数，部分转让项目的转让份额大多超过了一半。
　　收费公路经营权转让中存在的主要问题
　　２００６年，审计署对１８个省（市、区）收费公路建设、运营、管理情况进行了审计，反映有些地方违规转让公路收费经营权，造成国有资产大量流失。２００６年６月至２００８年１０月，监察部会同交通部、审计署、国家发展改革委等有关部门，分别对湖北武汉至黄石高速公路、安徽合肥至巢湖至芜湖高速公路、深圳松岗至白芒一级公路等３个收费经营权转让问题进行了调研。从调研了解到的情况看，当前，收费公路经营权转让中存在的主要问题有：
　　转让立项不报批。根据１９９６年交通部９号令，对含有中央车辆购置附加费或中央财政性资金投资建成的公路及国道公路经营权的转让，须经交通部审批，但有一些转让项目未经交通部审批。一是越权审批。一些项目转让均未按规定报交通部审批，分别由省政府及相关部门、项目所在地政府等单位审批。二是规避审批。一些地方或企业采取股权转让的方式进入或退出公路经营管理领域，规避公路收费权转让的审批管理。
　　资信考察不充分。收费公路经营权转让标的大，涉及的资金多，对受让方经济实力要求高。但由于转让方对受让方的资信考察不慎重，造成转让协议不能按期执行，给国家造成重大损失，同时，受让方为达到目的，到处拉关系，甚至行贿，转让项目的廉政风险极高。
　　资产评估不规范。由于原公路经营权转让办法规定：转让公路经营权的资产评估采用收益现值法与重置成本法相结合的方法进行，对评估方法没有作明确规定。同时，有些项目未经评估就转让了，个别评估机构和评估人员违规操作，评估行为不规范，一些项目评估方法不科学，评估指标参数不合理，致使评估结果失实，评估价值背离实际市场价值。
　　转让操作不透明。现有的转让项目基本上都是协议转让，采用公开招标方式转让的只有８个项目。有的项目未履行资产评估手续，就以协议方式予以转让；有的项目在执行过程中，有关部门“暗箱操作”，给国家造成重大经济损失。
　　合同履行不严格。有的转让项目外方没有按合同约定如期足额支付受让金，转让方不但不按合同约定追究外方责任，反而丧失原则，迎合对方的不合理要求，屡屡退让，造成国有资产大量流失。
　　收益管理不规范。一些地方和个别单位有法不依，执法不严，违规操作，存在较大的国有资产流失的隐患。有的转让项目向受让方承诺高回报率；有的转让项目收益包括中央与省应得的部分收益被地市一级截留占用；有的地方将转让收益挪用，未用于公路建设。
　　后续管理不到位。一些项目转让合同中对公路养护维修规定得比较原则，操作性不强，公路经营企业追求经济效益最大化，养护维修资金，特别是大修资金投入不到位，公路及其附属设施技术状态较差，绿化及公路用地范围内水土保持工作不到位，联网收费推行困难，服务质量和水平不高，公路用户意见很大，给收费公路政策造成一定的负面影响。
　　进一步规范收费公路经营权转让行为的对策思考
　　收费公路经营权价值评估技术要求高、估值弹性大，涉及资金流量大，转让程序复杂，工作环节多，法律要求高，政策性强，必须审慎决策，强化监督。为进一步规范收费公路经营权转让行为，促进防止国有资产流失，维护投资人的合法权益和社会公共利益，目前《收费公路权益转让办法》已出台，据此建议：
　　全面清理转让项目。公路经营权转让中的问题复杂，资产流失隐患大，廉政风险高，目前底数还不完全清楚，建议本着尊重历史、区别对待的原则，依法清理整顿和规范公路收费权转让项目。对于《收费公路管理条例》实施后出现的问题，要严肃追究相关人员的责任；造成国有资产严重流失、涉嫌违法犯罪的，移送司法机关处理。由于公路收费权转让项目大多是省委、省政府决定的，建议抓紧制定《关于收费公路权益转让清理整顿工作方案》，组成清理整顿公路收费权转让工作专项督查组，组织实施。
　　抓紧完善配套制度。转让公路经营权涉及法律关系复杂，政策性、技术性强，实践中有大量无法通过法律手段解决的问题，可采取合同形式加以补充规范。为规范转让行为，防止国有资产流失，建议根据《收费公路权益转让办法》，重点抓好《收费公路权益转让合同范本》、《收费公路权益价值评估操作指导意见》、《收费公路权益质押贷款管理办法》等配套制度建设，积极探索建立收费公路养护维修保证金制度，防止因公路转让后失修、失养在社会上造成不良影响。抓紧研究通过股权转让规避审批再转让的问题。
　　制定专项廉政制度。各级交通运输部门的领导干部是转让决策、合同谈判和协议履行的关键，必须进一步明确其工作责任，强化科学民主决策，规范权力运行。建议根据《收费公路权益转让办法》，抓紧出台《关于加强收费公路权益转让廉政建设的意见》，进一步细化监督制度，明确廉政要求，完善监督程序，强化监督检查，切实建立收费公路权益转让的廉政建设长效机制。
　　强化关键环节的监督检查。紧紧围绕转让立项审批、资产评估、招标投标、合同履行、资金管理和后续管理等关键环节，加强监督检查，严格责任追究。坚决纠正越权审批和规避审批的行为，重点查处授意、指使、干涉或与评估机构串通作弊，影响评估机构独立公正评估等行为，重点查处虚假招标、围标串标以及插手干预招投标等行为，严肃查处官商勾结、侵害国家利益的行为，严肃查处利用职务之便干预合同履行、为受让方协调贷款等行为，严肃查处在权益转让中失职渎职和后续管理中损害国家利益的行为，严格追究挪用转让收入相关责任人的责任。
　　（中国廉政网——中国纪检监察报）