乡镇干部的所思所想

　　内容提要：本文通过对湖北省4个县（市）乡镇干部的问卷调查和分析，以乡镇干部的视角来看待乡镇改革。本文认为，几乎每次乡镇改革，都是把乡镇干部视为被动的改革对象，将他们当作“包袱”抛弃，而极少从乡镇干部的视角来设计改革方案，认真听取他们的意见，将他们合理的利益、要求考虑进来。这种改革思路本身就值得商榷。这也是笔者企图建立以乡镇干部为“主位”的研究范式的一个重要原因，希望籍此引起上层政府和社会对乡镇干部意见的重视。简单地将乡镇干部当作“包袱”来改革，迟早会造成社会不稳定，不利于建设和谐的乡村社会，促进乡村社会的善治。

　　乡镇政府是强化还是弱化，是撤销还是保留？农村管理体制何去何从？对此，一时间众说纷纭。有的主张“加强乡政，完善村治”；有的主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换；也有极少数人主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内；另有不少人主张从乡镇长直接选举开始，实行“乡镇自治式民主”改革；或者改造现有的乡镇政府，彻底转变职能，实行“乡政自治”；甚至有人主张实行“乡政自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级（吴理财，2003）。至今，这些争论仍在持续，难以形成比较统一的意见，必然影响政府的正确决策。之所以有如此纷纭的意见，主要是由于这些研究要么根据历史经验，要么基于某种价值理念，要么借鉴他国乡村治理模式，相关的实证研究则显著不足。

　　除此以外，乡镇研究的另一个特点是以个案研究、定性研究为主。目前，许多研究都是以某个（或某些）乡镇为案例展开的，由于中国地域辽阔，各地社会、经济、文化各不相同，这种个案研究的结论只能代表某一地区或者某一类型乡镇，对于全国乡镇全貌的说明、解释甚或因此提出的改革设想难免有其局限性。

　　而且，这些研究基本上是从学者的视角看乡镇问题，更主要的体现了学者自己的意见，而不是乡镇干部的想法。尤其值得注意的是，一些学者在研究之前就带有某种价值偏好，甚至仅凭自己的臆想来评判乡镇干部、设计乡镇改革方案。这种“先入为主”、以学者为“中心”（本位）的研究方式，很值得商榷。

　　本文是在湖北省乡镇干部问卷调查的基础上写成的，试图藉此摆脱上述研究“路径”，从“先入为主”式的研究转向实证研究，从个案研究、定性研究转向定量分析，建立一种以研究对象——乡镇干部为“主位”的研究范式。

　　一、调查的基本情况及背景

　　这次对湖北省乡镇干部的问卷调查，主要是为了了解乡镇干部自己对乡镇问题和乡镇改革的看法。调查内容主要涉及以下9个方面内容：当前乡镇存在的问题及改革办法、乡镇领导人的选举方式、对乡镇领导班子交叉任职的态度、乡镇政府的职能、乡镇人大的职权及其改革、乡镇站（所）改革、农村基层财政体制现状及其改革、人员的分流和再就业、乡镇干部的生存状态和自我评价，以及被调查者对乡镇改革的建议。2004年11月～2005年3月，笔者先后在监利、老河口、谷城、南漳等县（市）调查。共发放问卷500份，收回有效问卷408份。在每个县（市），笔者均选择不同类型的3个乡镇开展问卷调查，同时，还与当地县乡干部进行了比较深入的座谈，以弥补问卷调查的不足。

　　早在2003年初，即湖北省农村税费改革的第2年伊始，湖北省咸宁市咸安区和襄樊市谷城县几乎同时都进行了乡镇改革的试点。由于是各自进行改革试点、探索，所以，这两个县（区）的改革模式不尽一致。虽然二者的改革都较为系统，既对乡镇机关进行了改革，又对乡镇站（所）进行了所谓的“企业化、市场化和社会化转制”的探索，但是，前者的改革更加深入，涉及乡镇治理体制的根本性变革，其中最突出的特点是：实行乡镇党政班子交叉任职、民主推选，由乡镇党委书记兼任乡镇长，副书记兼任乡镇人大主席、纪委书记，党委委员兼任副乡镇长、人民武装部长等职；将乡镇直属站（所）全面转制，人员全部“置换”身份，这些站（所）成为社会性或企业性组织，按照市场化机制生产乡村公共产品，由原来的“养人”转变为“养事”。然而，后者的改革并未突破“以减人、减事、减支为主线”的窠臼，其改革的任务也仅仅停留在破解减人、减事、减支这一难题，形成一套规范化、防止农民负担反弹的长效机制上。究其实质，前者是一种“乡派式”的改革，即将乡镇政府变为县级政府事实上的派出机构，后者是一种“精简式”的机构改革。

　　在这两种地方改革模式的竞争中，湖北省委、省政府最终选择了“咸安政改”模式，作为全省乡镇改革方案的统一“蓝本”，并于2004年在全省选择了咸安、老河口、安陆、麻城、监利、洪湖、天门7个县（市、区）进行改革试点。虽然谷城、南漳等县并未选为试点县，襄樊市在同一年仍然要求所辖县（市）全面推行省委的改革方案，谷城县由于在这一轮地方改革竞争中败北而不得不“翻烧饼”（吴理财，2005a），与省委的改革方案“对接”。连续3年先后进行了3次乡镇改革，使得乡镇干部“怨声载道”——“说不准哪一次改革就把自己给‘革’了下去，根本无心工作”。因此，这次调查的几个县（市），全都进行了类似于咸安那样的乡镇改革。这次调查的对象基本上都是乡镇党政机关和乡镇站（所）的工作人员。在这些被调查者中，男性为绝大多数（占82.9%），3/4为在岗乡镇干部，年龄集中在30～50岁，绝大多数（占92.3%）工龄不足10年，85%为中共党员。应该说，他们是当前乡镇干部队伍的主干力量。被调查者大部分是科员或办事员，因而他们更能代表普通乡镇干部的意见和想法。被调查者中有近一半人直接来自乡村社会，他们通过招干、转干而成为乡镇干部，他们对乡村社会有深切的生活体验。在这些被调查者中，文化程度达到大专以上的占64.5%，达到高中以上的占93.6%，说明他们对一些问题具有自己独到的见解和深刻的认识，以他们的“主位”视角对当前的乡镇问题及其改革进行分析应该说是可行的，他们的意见理应引起足够的重视。

　　二、调查的主要内容：乡镇干部的所思所想

　　（一）当前乡镇存在的问题及改革办法

　　从这项调查来看，有超过一半的乡镇干部认为，“乡镇财政困难”（占67.2%）、“乡镇政府权小事多”（占54.4%）是当前乡镇最突出的问题（本问题答项可以多选，故其百分数相加超过100%，下文如果有多选项目，不再说明）。此外，也有不少乡镇干部认为，乡镇“站所人员太多”（占42.9%）、“条块关系不顺”（占39.7%）、“公共服务能力差”（占39.2%）、“乡镇领导人缺乏民意基础”（占36.3%）也是当前较为严重的问题。

　　乡镇财政困难，固然有多方面的原因，但是，由于县乡政府之间维持了一贯的支配式关系，偏重的分税制（或包干体制）是导致乡镇财政收支缺口的一个主要原因。乡镇政府“权小事多”也从另一方面反映了这一体制性问题。在这种体制下，74.3%的乡镇干部将解决问题寄希望于“上级加大对乡镇的转移支付”；有54.2%的乡镇干部要求“国家加大对农村基础教育的投入”，以此减轻乡镇政府的财政压力。此外，也有不少乡镇干部认为应进一步完善既有的分税制，“加大对乡镇的财税倾斜，尽量把多些收入留给乡镇”（占49.3%）；41.9%的人同时期望“重新划分各级政府事权”（本问题可以多选），形成权、责、利相统一的政府间体制，避免事权过多下沉而利益过份上收（李芝兰、吴理财，2005）。

　　然而，在现实中，乡镇政府由于处在“被支配”的地位，很难单方面改变县乡之间的这种偏重上级的财政体制。但是，乡镇财政问题却不能不解决，否则就直接导致乡镇政府运转困难，从而影响国家对农村基层的治理。因此，在农村税费改革之后，许多地方选择了“乡财县管”的改革办法。笔者所调查的老河口、谷城和南漳等县（市）均在2004年进行了“乡财县管”的改革，以缓解乡镇财政困难，确保乡镇政府正常运转。从调查来看，“乡财县管”对于规范乡镇财政行为、控制乡镇机构人员膨胀、巩固农村税费改革的成果，确有一定的成效。但是，它也在一定程度上影响了乡镇政府组织财政收入的积极性。

　　针对上述问题，在乡镇改革思路上，许多乡镇干部赞成在保留目前乡镇政府设置的基础上进行改革，也有30.9%的人主张将乡镇政府改为县级政府的派出机构（见表1(略)）。

　　当问及乡镇政府应当做什么事的时候，高达85%的乡镇干部回答是“发展经济”；有60%以上的乡镇干部认为应该发展各项社会事业、提供基本的公共服务、保障农民的民主权利。此外，也有一半以上的乡镇干部认为社会治安、计划生育也是乡镇政府的重要工作（见表3(略)）。

　　大部分乡镇干部之所以认为“发展经济”是乡镇政府的一项主要工作，一方面是基于乡镇自身财政困难和乡镇干部本身利益的考虑，另一方面也是为了更好地向农民提供公共服务和生产必要的公共产品。不过，笔者认为最好不要将“发展经济”纳入乡镇干部的考核目标，尤其是当前一些地方将招商引资作为乡镇干部目标考核的关键内容，是十分不妥的。

　　总之，无论如何改革，在许多被调查者看来，农业税取消以后，下一步乡镇改革的着力点应该放在“转变政府职能”上来，以提供乡村公共服务、进行社会管理（例如社会治安）和落实国家在农村的基本政策（例如计划生育等）为主要职能。

　　值得注意的是，在乡镇改革这个问题上，也有44.4%的人提出“实行党政领导交叉任职”（见表2(略)）。在问卷中，还有专门一个问题是“您对乡镇领导班子交叉任职的态度”，有70.3%的人明确表示赞成这一做法，说明湖北省的乡镇改革的确有一定的群众基础。

　　对于乡镇撤并，只有略过一半的人表示赞同，有20.3%的人明确表示不赞成。在访谈中，许多县乡干部认为，以原来的1个区公所所辖范围设置1个乡镇政府较为合适。

　　同时，被调查者基本上都认为乡镇改革要县乡联动，“乡改县不改”不但对乡镇干部不公平，也难以保证乡镇改革的成效；而且，大部分被调查者表示希望在改革中多征求他们的意见，不能由上级政府单方面地决定乡镇如何改革。此外，还有不少人认为乡镇改革要因地制宜，不要“一刀切”，对于目前的政治体制改革也有相当多的期许和关切。

　　（二）乡镇领导人的选举方式

　　从调查来看，无论是当地的乡镇党委书记还是乡镇长，基本上都是由上级党委指派、任命或经上级组织提名、选举产生的。这种传统的乡镇领导人产生办法，越来越不适应农村基层民主进步和政府治理方式转型的需要，正如前文所述，“乡镇领导人缺乏民意基础”是当前乡镇较为严重的问题之一。

　　有66.2%的人认为应该改变这种任命方式，由全体党员或党员代表直接选举或“公选”产生乡镇党委书记；有32.1%的人赞成以“公选”或“两票制”的方式产生乡镇长，有27.7%的人同意乡镇长由乡镇人民直接选举，有24.3%的人主张由乡镇人大代表直接选举乡镇长，以此来提升他们的民意基础。

　　不过，对于乡镇长直接选举，有一半的人认为目前条件不够成熟。他们认为，农民的民主意识、素质和家族（或宗族）力量的影响是比较重要的原因，另外也有体制性因素。但是，值得注意的是，也有38%的人认为应尽早推行乡镇长直接选举，只有8.1%的人不赞成乡镇长直接选举。

　　早在1998年，何包钢、郎友兴（2001）对浙江省115名乡镇领导也做过同样问题的问卷调查，77.4%的人认为乡镇长直接选举“为时太早”，仅有20.9%的人表示应该实行乡镇长直接选举。同年，肖唐镖(2003)对江西省7个县（市)29个乡镇536名乡镇干部的问卷调查表明,55.2%的人认为应该实行乡镇长直接选举，但目前条件还不成熟，究其原因，35.1%的人认为是农民的民主意识太低，19.8%的人认为是农民的文化水平太低，17.4%的人认为是乡镇长直接选举会影响社会稳定。此外，也有19.4%的人认为目前可以实行乡镇长直接选举。

　　从前后3次调查对比可知，乡镇干部基本上倾向于应该实行乡镇长直接选举，但又对农民的民主意识、民主能力以及家族势力等因素的影响持怀疑态度。然而，从3次调查结果来看，赞成乡镇长直接选举的人似乎也在缓步增加，说明我国的基层民主政治有所进步。

　　相对于直接选举，在目前条件下，被调查者（至少占92.4%）更倾向于实行乡镇领导人竞争性选举，认为当前实行乡镇领导人竞争性选举很有必要或有必要，至少有65.2%的人认为乡镇领导人竞争性选举应尽早推行。被调查者之所以更倾向于竞争性选举，这可能与被调查者（乡镇干部）的身份有关，但也确实反映了当前条件下实行乡镇领导人竞争性选举的必要性和重要性。

　　（三）乡镇人大的职权及其改革

　　被调查的乡镇干部普遍认为，乡镇人大至少应该具有以下4项职权：①民主监督乡镇行政，②向政府反映人民要求，③审议乡镇财政，④人事选举或任命（见表4(略)）。然而，在现实中，这些职权并未得到很好的运用，甚至在实际的权力运行中，乡镇人大的职权被虚化。

　　在湖北省乡镇改革中，由于实行乡镇人大主席由乡镇党委副书记兼任，乡镇长由党委书记兼任，乡镇人大监督乡镇行政更加困难；从访谈情况来看，乡镇党委书记对此也有不同的看法，他们更多地倾向于过去的那种乡镇权力结构，即乡镇党委书记兼任乡镇人大主席、书记与乡镇长分设，这样不但有利于相互监督，也便于工作的开展，不至于将所有矛盾都聚焦到乡镇党委书记一人身上。有个“一肩挑”的书记向笔者诉苦说：“自从兼任乡镇长以后，我除了应付各种会议和要债的，啥也干不成，还谈什么发展！”

　　不过，如果将湖北省这种乡镇改革看成“乡派式”改革，也就可以理解这一制度设计者的良苦用心了，因为目前的《宪法》和《地方组织法》都规定乡镇政府是一级政权组织，他们只能在这个法律的框架下进行改革。然而，事实上，乡镇政府已经沦为县级政府的派出机构。一方面，乡镇一级财政基础不牢，实际上是依附于县级财政；另一方面，县乡之间的关系是支配式关系，在这种体制下，乡镇政府不可能成为一级相对独立自主的政府。因此，要想彻底改革乡镇治理体制，要么干脆将乡镇政府改为县级的派出机构，要么扭转县乡之间的支配式关系，实行“乡政自治”（吴理财，2003）。

　　从笔者的调查来看，大部分乡镇干部赞同在保留乡镇人大的前提下进行改革。具体而言，一是提升乡镇人大权能（占61.4%），二是实行人大代表竞争性选举（占49%），三是乡镇人大设立常设机构。问题是，在乡镇领导实行交叉任职或者“乡派式”改革的情况下，如何提升乡镇人大的权能，使之真正成为乡镇的最高权力组织？

　　（四）乡镇站（所）改革

　　对于目前的乡镇站（所）体制，42.9%的人认为站（所）人员太多，39.7%的人认为条块关系不顺，30.2%的人认为乡镇站（所）机构太多（本问题可以多选）。由于笔者调查的几个县（市）都进行了乡镇站（所）的改革，这个调查数据难以反映其它未进行乡镇站（所）改革地方的实际情况。根据笔者在其它地区的实地调查来看，乡镇站（所）存在的问题相当突出，亟待改革。

　　本项问卷调查显示，大部分乡镇干部赞同乡镇站（所）全部或根据不同情况下放给乡镇政府管理，只有13%的人主张全部由上级政府部门直接管理。但是，无论乡镇站（所）由谁来管理，54%的乡镇干部赞成撤销乡镇站（所），实行市场化或社会化改革，将其推向市场或社会，乡村公共产品实行市场化供给。这说明，乡镇干部大多认同于一些公共服务市场化的改革。但是，也需注意到的这次被调查者大部分是乡镇机关干部，至于乡镇站（所）人员的实际想法有待于进一步调查、分析。

　　（五）乡镇干部的生存状况和自我认知

　　乡镇干部的工资待遇低、工作环境艰苦，是一个普遍现象。从调查来看，被调查者的月工资水平大多分布在600元～900元，平均月薪为654.3元。而且，至少有52.9%的人说工资不能按时发放；其中，有一半以上（55.6%）的人反映，工资拖欠时间长达3～6个月甚至半年以上。乡镇财政状况和乡镇干部工资待遇亟待进一步改善。

　　况且，在这些被调查者中，有一半以上的乡镇干部家属没有工作，家庭的主要经济来源是乡镇干部的工资；而乡镇干部的工资水平不但不高，而且还经常被拖欠。乡镇干部的经济状况实在堪优，切实改变乡镇干部的经济状况应该尽早提到上级政府的议事日程上来。

　　虽然乡镇干部工资待遇较低，工作环境堪优，但是，还是有一半以上（56.6%）的被调查者表示自己对从事乡镇工作感到满意（只有28.7%的人表示不满意）。他们最为苦恼的，除了工资待遇低以外，就是把乡镇干部当作改革的“牺牲品”，社会地位低，群众不理解他们，上级领导不认真听取他们的意见。

　　三、小结

　　乡镇政府如何改革，是当前我国农村综合改革的一个核心议题。虽然目前对于乡镇改革有各种不同的意见，各地也在探索不同的改革模式，但是，乡镇改革无论采取何种方案，笔者认为都必须注意以下3个关键性问题。

　　1.要充分调动和发挥乡镇干部的积极性，使之成为乡镇改革的能动性“主体”。上级政府（特别是省、县两级政府）要认真地听取乡镇干部的意见，在设计具体的乡镇改革方案时，将他们合理的利益、要求考虑进来；在人员分流和再就业上，各级政府都应切实考虑乡镇干部的实际生活状况，实行“有情操作”，多出台些“人性化”的措施。

　　在以往历次乡镇改革中，几乎都是把乡镇干部视为被动的改革对象，将他们当作“包袱”抛弃，这种改革思路本身就值得商榷。上级政府极少从乡镇干部的视角来设计改革方案，甚或根本没有想过将他们当作“改革主体”来看待，没有调动他们必要的积极性，这也许是历次乡镇改革不够成功的一个主要原因。正是基于这个缘由，本项实证研究努力从乡镇干部的视角，重新审视乡镇问题及其改革，企图建立以乡镇干部为“主位”的研究范式，希望藉此引起上级政府和社会对乡镇干部意见的重视，合理设计乡镇改革的方案。如果简单地将乡镇干部当作“包袱”来改革，迟早会造成社会不稳定，不利于建设和谐的乡村社会。

　　2.无论是湖北省这种“乡派式”改革，还是其它方式的改革，下一步乡镇改革的重心应该切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤销。乡镇政府在农业税取消后，其职能必须随之改变，将其工作重心转到执行和落实党在农村的各项方针、政策（例如计划生育等），向辖区农民提供必要的公共服务上来。这些公共服务，主要包括社会秩序、适用技术、公共卫生、社会保障、农村基础设施建设等。当然，这些公共服务不可能再像计划经济时期那样以政府“大包大揽”的方式提供，毕竟国家的财力有限；有条件的地方，可以采取市场化、社会化的方式提供公共服务；同时，要发挥乡村社会的作用，通过乡村社会与国家的合作，发展乡村社会事业。

　　3.在进行乡镇体制改革的同时，要对县级政府进行相应的改革。只有对县、乡、村治理体制进行整体性改革，才能真正推进我国乡村治理结构的良性转型。

　　（作者单位：华中师范大学中国农村问题研究中心）摘自：2005.11（61—67）《中国农村经济》