董海军:乡镇干部群体的角色实践及其弱势化

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作者:董海军   ( 2007年 01月 17日 ) 一项类型学的观察——以湖南塘镇为例

Abstract:The current understanding of the roles of township cadres is anything but clear . This qualitative research , a case study of Tang Town in Hunan Province , describes and analyzes the role-related behaviors of township cadres in the perspective of role theories. Township carders in different categories occupy different roles , characterized by the existence of both role-overload and role-underload as well both duty called behaviors and broker/ agent-like activities. It is recommended that introducing role typology will probably give us a better understanding of the differences in the role-related behaviors of township cadres. The role dilemma faced by township cadres has led to role gaps and a situation of role weakening. The concept of“role-swamp”is proposed to be analyzed in conjunction with two measures to control it : role weakening and threshold resetting.

Keywords:township cadres , role , typological analysis , role weakening

作者:董海军 南京大学社会学系博士研究生

一、相关研究及问题的提出

一般对农村社区权力结构的研究主要限于考察村落组织,而较少涉及乡镇的权力结构及其运行特点。农村最基层的政府组织设在乡镇,因而考察乡镇正式权力结构能透视出更多的社会结构关系和制度信息(王雅林,1998) 。当前农村改革已经将乡镇推到了前沿,乡镇研究己成为研究农村社会的前沿热点。以往农村研究中对乡镇有一定关注,可是,要么从国家的视野,要么从村落的视野来审视乡镇,而从乡镇自身的角度来观察乡镇、专注乡镇的研究却很少。(注1)当然有一些零星的论文,对乡镇的条块关系、权威(力) 状况、财政状况、政权建设、机构改革以及乡镇历史沿革和出路等作了论述。这些从不同的理论视野及不同的理性关怀所得出的研究成果,或者是纯理论的推论而缺乏实证考察,或者是在进行其他问题的实证研究中简单地论及乡镇问题,而没有将乡镇状况作为一个专门的领域来进行全面而系统的实证研究。

研究乡镇,离不开对其精英乡镇干部的研究。以往的研究主要集中在以下几方面:

1. 乡镇干部的工作状况。调查乡镇干部的难处与要求(王玉涵、李军领,2001 ;彭晋镛,1999 ;小慧、润东,1996 ;陈宁权,1994) ;同情乡镇干部并为其说话(陆学艺、王春光,2001 ;冯贵雨,2000 ;曲泽,2002) ;呼吁给乡镇干部多一份关心和理解(杨全武,2001) ;反映乡镇干部的工作环境(韩志,1994) 。

2. 乡镇干部的行为和心态。分析乡镇干部的行为和进城意愿(田学岭、张亚敏,2001 ;秦兴方、汤学俊,2001) ;乡镇干部的心态(李高山,2001 ;黄建安,2001 ;张忠松,2001) ;也有反映基层干部违规、违法犯罪行为的。

3. 乡镇干部工作技能。如何当好乡镇干部及乡镇干部的工作技巧(程满仓, 2000 ; 权景西, 2002 ; 杨益民, 2000 ; 张平, 1998 ; 王颖淮,2002) ;也有对一些具体职务角色,如党委书记进行的简单分析(李静冬,2002 ;付勤,1996) 。

4. 乡镇干部的管理教育。指出乡镇干部中出现的一些不良现象,如“走读”现象(杨天宗、雷世界,2000) 、“城镇化”现象(蔡秋林,1999)等,乡镇干部聘用制与国家公务员制度接轨对策研究(罗德刚,1997) ;乡镇选拔任用干部过程中存在的问题及其思考(王惠平、曾宪 ,2002) ;对乡镇干部进行教育和管理问题(黄军昌,2001 ;高海燕,2000 ;章志洁,2000) ;乡镇干部分流等(胡凯波,1999 ;宣海,1998) 。

香港和国外研究同样只关注中国的“草根民主”,而相对忽视中国的乡镇干部研究,不过《进入21 世纪的中国农村》一书还是对中国乡镇包括乡镇干部的状况进行了简要的素描。

从上述研究成果来看,对有关乡镇干部的研究是相当不够的,表现为在学理上探讨较少,停留在经验表面上个别现象的描述和解释居多;研究内容零散性、就事论事者居多,尚缺乏系统的经验探讨;研究方法带有很大的随意性。从研究结论来看,一是强调乡镇干部的一些违规或偏差行为,比如走读现象、城镇化倾向等不符合要求的行为、心态,并归因于乡镇干部个人原因,从而对乡镇干部提出规范要求(陆学艺、王春光,2001 ;游训龙,2000 等) 。另一些却相反,是从乡镇干部工作环境出发,给乡镇干部行为与心态以情境化解释,指出其中存在一些违规行为,但归因于社会原因,从而提出对现行基层制度进行改革(吴淼,2003 ;杨戌超,2001) 。

笔者认为,在现实生活中,作为农村基层政权组织的乡镇机关,作为其精英的乡镇干部理应在农村的建设和发展中充当极其重要的角色。可笔者假期回农村家中时,与乡镇干部有了“零距离”的接触,这种接触让笔者感受到了乡镇干部所处的尴尬无助的矛盾境地。一方面,乡镇干部受到许多指责,被诉诸为素质低、粗暴;另一方面,乡镇干部似乎又蒙受了许多委屈,说自己受苦受累却没人能理解。这种矛盾状况促使笔者试图弄明白:乡镇干部的日常角色实践状况如何及其原因是什么? 如何对待乡镇干部这种角色状况所折射出的一些问题?

二、方法

定量的方法可以在宏观层面上进行大规模的社会调查和政策预测,但不利于对微观层面进行细致、深入、动态的描述和分析(陈向明,1996) 。而实地研究较适合于分析当事者所处的地位以及在此地位上所表现的行为(艾尔·巴比, 2000 :359 - 360) 。本研究正适合用实地调查方法来完成。本次所调查的塘镇为笔者因学术研究惯例所取的一个学名,系湖南省中西部山区的一个城郊乡镇,总人口5. 8 万,2002 年人均纯收入为1295 元。塘镇所处的县级市在2002 年被确定为18 个省级重点扶持县之一,经济发展水平与全国、全省有一定的差距。乡镇机关工作人员258 人。其中,从身份来源看,干部149 人,合同工人93人,集体干部16 人;从编制看,行政66 人,财政21 人,经管32 人,文化8 人,广播3 人,农技15 人,农机10 人,水利6 人,计划生育72 人,劳动服务所(劳动站) 4 人,其它5 人;从性别看,男性178 人,女性80 人;从年龄看,30 岁以下的117 人,31 - 45 岁的人87 人,46 - 60 岁的人54人,在职干部的平均年龄约为35 岁。

笔者2002 年着手搜集相关信息资料后,于2003 年上半年在塘镇进行了实地调查,在约半年时间的调查中,笔者不仅详细搜集文字材料,还通过访谈、聊天、进餐,共同工作,以保证论文所采用的经验材料真实、全面和深入。

定性研究中可供选择的抽样方法很多,一般常用的是“目的性抽样”,即抽取能够为研究问题提供最大信息量的人、地点和事件(陈向明,1996) 。本研究在选取访谈对象时即考虑到能提供最大信息量的人,同时兼顾访谈对象的代表性。那么拥有最大信息量的无疑为乡镇领导、办公室的工作人员以及较活跃的驻村干部。笔者所访谈的人员分布为:党政办公室3 人,书记镇长办公室1 人,人事组织办公室2 人,财政所4 人,武装部(卫生) 2 人,经委、经管站、林业站等各为1 人。同时还特地访谈了塘镇原党委书记W 书记,一般工作人员9 人,驻村或要经常面对民众服务的工作人员9 人,访谈对象基本包括了所有乡镇行政部门。同时,也随乡镇干部进村,访问过七八位村民及村干部。笔者选择党政办公室作为常规观察点,这是由于党政办公室代表着镇党委、镇政府,其职能及功能使党政办成为一个综合性的部门,也是镇里的一个窗口。

虽然对塘镇的调查其真实性只限于一个乡镇,可是通过对塘镇乡镇干部的情况的深入剖析可以使很多处于类似情形的乡镇干部得到一种认同。人们往往对实地研究结果的可靠性、可重复性和适用性表示怀疑,但是笔者在调查及写作中使用了以下对效度进行检验的手段:

第一,反馈法——笔者将得出的初步结论广泛听取同学、老师、朋友和家人的意见,从更多的角度理解和分析研究结果,并从多方面检验研究结果的可靠性;第二,参与人员检验法——将研究报告交给被研究者,了解他们对研究结果的反应,对笔者误解他们言行的地方进行必要的修改;第三,除详细搜集丰富的原始资料外,还进行相关检验法,即将同一初步结论用不同的方法,在不同的情境和时间,对样本中不同的人进行检验。目的是通过尽可能多的渠道对已建立的结论进行检验,以求获得结论的最大真实度。

三、乡镇干部角色情境分析

中国社会是一种单位社会。任何实践都是在一定情境下发生的,乡镇干部的角色实践与乡镇这一单位组织同样也是息息相关的。笔者试图从乡镇的经济、政治、社会三个方面来分析乡镇干部的角色实践情境因素。

(一) 经济情境:乡镇作为具有独立利益的单位组织及其财政困境

对乡镇干部角色行为产生重要影响的因素之一是乡镇的财政状况。布坎南说,财政制度是经济制度,也是政治制度。乡镇作为我国最基层的政权组织,国家关于农业和农村的许多政策和规定,最终需要乡镇政府去落实,这些施政行为需要有一定的财政支持(于建嵘,2000 :349) 。在实行分税制前,乡镇财政“旱涝保收”,可现在,由于乡镇企业倒闭破产、违规担保借贷、财政支出失控及分税制的实行,乡镇大额负债、寅吃卯粮演变成为常态(项继权,2002) ,在不太发达的地区,情况更糟。与此同时,中国的乡村社会正发生着从“整体社会”向“利益社会”的转变(唐晓腾,2002) 。在改革开放前的总体性社会结构中,乡镇政府基本上没有自己独立的经济利益,它依附于强大的集权政治系统,是一种“代理型政权经营者”。改革使政府间的利益分化,特别是分税制的实行,使乡镇政府与社区的利益分化,乡镇政府成为具有独立利益的集团,它集多重角色于一身,它既是国家利益的代理人,又是谋求自身利益的行动者,成为“谋利型政权经营者”(杨善华、苏红,2002) 。这就使乡镇政府有可能以一种实用主义的态度来对待国家和上级政府的政令,从而使乡镇干部产生角色知觉的偏差,并成为一个独立的利益群体。从他们的政治、经济和保障安全来说,随着“核定基数,定额上缴、超收分成”的乡镇财政包干体制的推行,作为国家公务员,他们的工资、福利却是与乡镇财税任务的完成状况直接挂钩,同时这也是考核他们工作实绩的一个主要方面。

塘镇的财政状况同不发达的农业型乡镇一样,连基本的正常运转都非常艰难。2002 年塘镇财政总负债已达1761 万,2002 年预算收入794. 76 万,实收590. 93 万,短收203. 83 万元。扣除上级工资拨款额后,镇财政每年还要为乡镇干部发工资负担约170 万元。2002 年就有几次债主讨债而诉诸法院,最后导致将镇财政账户封冻的事件。农业税费改革后,财政压力将更大。为了今后财政体制的运转,2003 年镇党委、镇政府研究决定在镇机关工作人员(包括干部、职工) 中集资,规定新分配的大中专毕业生、城镇退伍兵,招工和录用的公务员以及2003 年及其以后开始上班的,每人集资1. 5 万元;在职上岗和退休的工作人员每人集资6000 元。而集资款就用于补发机关工作人员的工资和偿还机关工作人员在基金会兑付的集资款。凡在规定的时间内未办理集资手续者,则视主动下岗。

因此,在塘镇,工资发放成为乡镇干部最关心的事情,及时足额发放对于他们来说现在已成奢望。塘镇机关工作人员在2002 年有半年工资未领,于是2003 年以集资的方式抵掉。就是已发的月份,绝大部分政策性工资都没有兑现。近几年国家连续几次为公务员加薪,但在塘镇乡镇干部身上涨工资涨的是“空调”,即只涨档案工资,年底也没得双薪,有的甚至连个准数都不知道,发到手的仅仅是“排骨工资”。一些刚参加工作的年轻干部为了维持基本生活,只好到处借钱度日,或者在镇机关食堂挂账吃饭。

(二) 政治情境:压力型体制及村民权利意识的觉醒

一方面,压力型体制使乡镇干部成为上级的压力承受与转移者。县实乡虚是我国基层体制设置的状况,乡镇作为体制序列中最低一层,受条块分割的影响,分税制下的财政制度又使得乡镇财权与事权的不平衡,使其权威性受到影响。“压力型体制”是当今我国基层政治体制的一个显著特征,它的直接表现就是形形色色的“目标责任制”乃至“一票否决制”(荣敬本,1998 :28 - 57) 。在这种体制下,塘镇也不例外。乡镇干部基本上没有自主权和主动性,也没有与上级政府讨价还价的能力。原塘镇党委书记W 书记用顺口溜说是“一级压一级,一直压到支部书记”。

另一方面是村民权利意识、政策法规水平的提高,使乡镇干部受到来自下面的顶力。在传统农村社会中,家族是基本的政治单元,普通农民在村庄事务中,只有通过他们的家族或宗族组织进入公共领域,个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期,虽然农民的“国民”身份得到了确认,但在严格的保甲体制中,农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务,而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后,在集体化时代的“集权式农村动员体制”下,农民成为了“社员”,社员对集体经济组织在经济和人身上的依附性也就决定了其公共参与的义务。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”的体制之后,农民成为了“村民”,才获得了经济上和政治上的相对独立,并有了参与社区管理的民主权利。如今,农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,农村新的公共领域和公共权力组织正在形成,村民懂得了要敢于和善于拿起武器来维护自身的合法权益。

从上述历史变迁中可以看出,乡镇干部的工作对象经历了从“子民”→“保丁”→“社员”→“村民”的演变,不再是过去见了干部就端茶递烟,甚至有点怕的老实巴交的农民,而是可以与乡镇干部据理力争的新农民。在乡镇干部的眼里, “刁民”越来越多了,他们可以以一个小理由拖欠税收以及其他合作性事项(吴毅,2002 :233) 。村民相对于乡镇干部来说逐渐强势,这样,乡镇干部也就相对弱势化。

因此,乡镇干部作为中国最基层的“官”,权小且日益被虚置化。“柔性政权”(萧楼,2002) 的出现正好说明了乡镇干部治理资源和权威的丧失,而不得不利用非正式的方式“软硬兼施”来完成工作(孙立平、郭于华,2000) 。在压力型体制中,乡镇干部上面“婆婆”多,其权力无疑处于虚置的境地。

(三) 社会情境:农村边缘化、原子化及乡镇干部的信任危机

一是乡镇干部的工作地——农村的边缘化。乡镇广泛散布在全国农村,而在城乡二元结构中,农村无疑是弱势区域,国家和城市从中汲取财富。同时国家对农村投入相对较少是加剧农村弱势的不可忽视的因素。在二元分治的社会结构下,国家政策存在着明显的城乡差别,对城市的各项投入多(如基础建设、公益事业、教育、社会保障等) ,而对农村投入少。在城乡收入差距拉大的前提下,这种投入差别就形成了“马太效应”,更加剧了农村的边缘化。有学者对当前我国农村和农民问题有二个基本估计:从过去看,农村发展最快,变化最大;从现实和未来看,农村问题最突出,矛盾最深刻(徐勇,1999) 。而在农村工作的乡镇干部,只好不得不常年累月奔跑在乡村之间,直接与广大农民群众打交道,处于农村各种矛盾的“聚焦点”。

二是农村分散式发展,呈现出原子化和碎片化状况。十一届三中全会后,在农村推行家庭联产承包责任制为主要内容的改革,乡村的干部工作对象由原来的“队”变为众多分散的经济联合体和千家万户。由于农业生产活动分散,乡村社会生活又以家庭为中心,农村经济实体变得更小、多、散,农村正处于原子化、碎片化的状况(吴毅,2002 :186 -196) ,这使得相对于乡镇一级来说的征税和社会管理成本大大增加(吴理财,2001) ,同时村民对乡镇干部的依赖也减少了。W 书记用一个顺口溜来说明如今农民对乡镇干部的关系:“责任制到了户,有吃有穿不靠你,有钱有粮不给你,出了问题要找你,处理不好要骂你”。

三是村民对乡镇干部的刻板印象及信任危机。提起干部,许多村民的第一个反应就是“当官的,都贪得无厌”。有些农民则认为:党中央的政策是好的,一到下面,是“歪嘴和尚”把政策经给念歪了。“为什么中央天天在喊减负,而我们的负担不但没有减,还年年增加?”似乎乡镇干部是罪魁祸首。乡镇干部在他们头脑中逐渐形成了“蛀虫”、“官僚”一类先入为主的刻板印象,而不管是否所有的干部都如此。同时,各级政权机关揭露出来的一大批贪污腐败分子在各种新闻媒体的亮相,也使他们确信“天下乌鸦一般黑”,乡镇干部的同流合污是无需证明的,从而村民对乡镇政府及乡镇干部产生了信任危机。

四、乡镇干部的角色实践

角色实践受到角色实践背景条件的影响。在分析了乡镇干部的角色实践背景的前提下,下面着重描述乡镇干部的角色行为。

(一) 乡镇干部角色类型实践行为差异分析

在角色理论类型学中,有人将组织中的角色大致分为三类:一类是操作型角色,即在组织中处于生产或工作第一线的最基层的角色;第二层是管理型角色,即在组织中处于中间层次的各种管理者角色;第三类是决策型角色,即在组织中处于最高层而有组织决策权的角色(刘祖云,2002 :198) 。乡镇干部同样存在着这样一种明显的角色结构。由于乡镇干部角色类型不同,其地位、职责和实践也各不同。为了精细分析及更好地理解乡镇干部的角色状况,从类型学的角度对乡镇干部行为差异进行比较是必要的。

根据乡镇干部工作内容和方式的不同可将其分为以下三种类型:一是决策型乡镇干部,在职位序列上居于前列,干部身份,行政级别为正科或副科,总管或分管各部门,在党政联席会上享有议事决策权的领导干部;二是中间型乡镇干部,在职位序列上居于中间,公务员身份,主要为科员身份或办事员,起着上传下达的作用,主要是指各办公室主任或部门副职,协助领导干部分管各部门;三是操作型乡镇干部,在职位序列上居于最下层,各种身份的都有,但是公务员身份的大都较年轻,直接面对村民做工作,完成各种任务,而年长者文化素质较低,甚至有人连基本的材料都不会写,处于半文盲状态。

这种身份及职位结构,决定其行为也各不相同,表现在以下几个方面:

第一,工作的对象与待遇不同。决策型领导干部面对的是上级领导和中间型乡镇干部,中间型乡镇干部面对的是决策型领导干部和操作型乡镇干部,而操作型乡镇干部面对的是中间型乡镇干部和村干部、村民。对象不同,待遇也就不同。决策型乡镇干部虽忙于应酬,但能从中获益,有吃有喝或可建立关系网络。而中间型和操作型乡镇干部就不同了,他们吃喝的机会很少。操作型乡镇干部还得直接面临日益紧张的干群关系,他们的工资待遇与任务完成业绩是挂钩的。

第二,工作内容不同。决策型乡镇干部下乡较少,他们的工作不是与农民群众沟通联系,而是通过发展多层科层机构来回避基层群众,把自己高高搁在“官架”上。比如,在塘镇,下设管理区,由管理区接辖各村事务。管理区又将所辖的村分成几片,由片去管,片里又分组,层层叠叠的官僚机构就是这样形成的。在访谈时,做基层工作的D 书记说:有些乡镇长工作一年后对村支书、村长的姓名、住在什么地方都不了解。那么,决策型乡镇领导主要在忙什么呢? 形形色色的应酬、开会,是一个经常性的活动。一方面乡镇干部为应酬和无意义的会议所累,投入工作上的精力越来越少;另一方面,乡镇领导又都十二分小心应酬着,担心捅了漏子,掉了乌纱帽。对于中间型乡镇干部而言,主要是做些传达性的繁杂工作,起到上情下达,下情上传的作用。操作型乡镇干部也就是政策的真正的实践者和基层工作者,他们的工作任务大多量化,并与工资待遇挂钩。如果说决策型乡镇干部追求的是完成任务和出政绩,中间型乡镇干部追求的是不出错,那么操作型乡镇干部追求的则是完成任务,保证工资不被扣发。

第三,工作难度和特点不同。决策型乡镇干部面临的压力较一般干部大,特别是“一票否决”和“领导负责”的任务,工作无规律,责任大,会议多,常在外地跑。正如D 书记所言,乡镇“一把手”担子重,“一票否决”的许多事都找“一把手”。2002 年就因为煤炭安全问题,W 书记、L 镇长被停职。而操作型乡镇干部的工作难度次之,虽然没有决策型乡镇干部那种压力,但工作难度也很大,因为刚性任务大多落到他们头上,需要他们去完成,而这些又与他们的工资待遇挂钩,因此虽然工作时间性不强,但任务性强,无规律,条件艰苦,要深入基层。中间型乡镇干部由于其工作对象是同事,工作内容主要是传达性的日常工作,所以工作难度最低,较有规律,责任压力小,只是工作时间性强,一般要在办公室上班,活动空间小。

(二) 乡镇干部角色实践特点分析

作为国家最基层的政权组织,乡镇既具有国家政权组织的一般特点,又具有明显的基层特点和区域特点。比如,从它所处的层次看,它明显地具有被动性、执行性;从它对一个行政区域所负的责任看,它又具有一定的主动性和独立性。这些基本特点具体表现为以下两点:

1. 角色超负与角色闲散共现

乡镇工作的区域综合性以及基层的具体性,使得乡镇干部行为出现角色超负与角色闲散共现的状况。所谓角色超负指的是角色所要承担的责任和义务,处于超负荷的工作状态;而角色闲散则正好相反,角色承担者无需或无力承担本应承担的责任和义务,负荷很轻,处于闲散状态。

角色超负主要体现在决策型和操作型乡镇干部身上,角色超负的原因及表现主要有:

第一,突发事故多。农村工作一大特点就是处理农村中发生的各种突发事故,而这种事故使乡镇干部处于暂时的超负中。Y 书记如是说:乡镇工作灵活性大,政策允许,可以不来办公,但有时晚上有突发事件。为了处理事务,要求干部任何时间都保持在职状态,而这些突发事件在乡镇又比较多,工作任务杂乱且难以完成。工作没有规律性,责任较大。

第二,检查多且难应付。乡镇常常要接受上级各部门的检查,应付名目繁多的检查是乡镇干部角色超负的原因之一。比如,在塘镇,由于所在的县市计划生育工作近年挂黄牌,一年接受计划生育检查就将近10 次,上至省、下到县市,四季都有检查评比。应付检查使得乡镇工作不得不突击行动,往往很兴师动众,且比较麻烦。一些相关工作的乡镇干部在检查期间的神经都是紧绷的。

完成任务与应付检查的责任压力主要在决策型和操作型乡镇干部肩上,所以角色超负主要在他们身上体现。在角色超负的同时,大量角色闲散与之并存,主要表现为:

第一,出勤差。塘镇办公大楼的15 个办公室在2002 年11 月5 日- 2002 年11 月11 日(除星期日休息) 一星期中,上午总共有63 次办公室迟到开门,在应然状态下的90 (15 ×6) 次中占到了70 %,早退占到34 % ,旷工占4 %;下午迟到占42 % ,早退占34 % ,旷工居然高达39 %(情况详见表1) 。这还仅仅是以办公室有人开门办公为指标,如果以应到人员出勤为准,情况更糟,因为一个办公室的工作人员可能有2~4 人。

第二,工作任务量少,人浮于事。由于乡镇人员严重超编,角色拥挤,明明可以一个人办的事不得不几个人来干,原来一个人驻一村,现在是二三个人驻一个村。比如,财政所李某去年负责煤炭税费和农业税收税入库,今年的工作任务只是负责煤炭税费开票,而农业税分给另一同事,即她去年一个人的工作今年就分给了两个人来干。是不是她去年工作量很重,忙不过来呢? 李说,由于农业税带有季节性,所以要忙也只是其中的几天时间,村干部都是把钱交上来就可以了。而煤炭税费开票,据其自己结算,平均每天大概不到两个人来买税票,一个人所需的时间为3 分钟就可完成工作。也就是说,平均一天的有效工作时间仅为6 分钟。正因为这样,办公室的她们总是坐在一起嗑瓜子、聊天,或者提前下班。

第三,角色无为。角色无为指的是未履行自己本应承担的义务,或玩忽职守。因为财政亏空,人浮于事,使得乡镇干部们的心态逐渐偏离工作,工作热情降低。另外,在自身素质及知识结构上,由于大多数乡镇干部农业技术也不大懂,没有农村工作经验,不太适合农村工作,因此,村民形容一些乡镇干部是:“听到问题装聋子,看到问题装瞎子,群众上门推担子,碰到矛盾绕弯子”。

不难看出,乡镇干部的角色超负并不是因为理想角色所要求的内容而超负,而是变异的超负,是压力型体制下的虚应性行为。(注2)而角色闲散在很大程度上是因为财政亏空和角色拥挤造成的。

2. 责任任务行为与经营经纪行为并存

责任任务行为是指乡镇干部为了完成规定应承担的任务的行为,这种行为是其应尽的职责的体现,往往带有强制性,是压力型体制所规定的。压力型的目标责任管理体制规定了乡镇干部的责任任务,最后都分解到具体的乡镇干部身上,特别是驻村干部身上。

“一票否决”制或其他关乎政治前途的责任任务确实能使领导十分重视该项工作,但容易导致其他工作被搁置,对于农民的利益这种“软责任任务”却被忽视。据塘镇档案资料统计,在2002 年就有个村组请求镇政府给予财政支持,以便进行农村基础设施建设的报告。这些报告大多声称农民已经咬紧牙关集了大部分资金,需要镇里仍给予一定的扶持,但是镇里根本就没有这个财力,这其中塘镇只是扶持了两项,并且资金非常有限,只有一二千元。

在乡镇干部偏重责任任务、忽视软责任任务的同时,也表现出经营的经纪行为。该行为是指乡镇干部利用乡镇政权的权威性或个人权力而进行的谋利性行为。这种经营经纪行为往往是由于乡镇干部的自身利益所引致的。

杜赞奇曾用“经纪人”来指称那些身处传统官僚体制之外,但却帮助国家实施对乡村社会汲取与治理的一个社会群体。在杜赞奇的笔下,这个群体居于国家与乡村社会之间,他们在帮助国家的同时,也借以实现自身的利益。所以,杜赞奇用“经纪统治”来进行概括。“经纪统治”的经验源泉是晚近以来的华北乡村(杜赞奇,1996) 。吴毅在论述村干部角色时如此评价经纪模式:“经纪模式”强调了地方精英人物作为身处国家和村庄基层社会之间的中间者的独立性和行动者地位,因为任何一个社会群体都不可能仅仅是某种制度和结构的影子,而是有着自身的特殊利益和追求,可以在制度和结构所给定的框架内进行思考、行动,从而对制度和结构施加影响的行为主体。从这一点上看,借用杜赞奇的“经纪模式”来分析动态过程中的村干部,只要不是偏执于某种泛意识形态化的教条成规,的确有助于深化我们对问题的理解。吴还提出以“撞钟者”和“守夜人”角色来理解当前农业空壳村的村干部角色(吴毅, 2001) 。笔者以为,这些观点对于乡镇干部同样适用。一些研究者发现, “经纪模式”理论对于理解当今乡村干部的角色与行为仍然具有启发性。于是, “经纪模式”大兴其道,进而杜赞奇据此进一步分类出的“赢利型经纪”(指借助政府力量以谋利者) 和“保护型经纪”(指在与政府打交道过程中维护社区人民利益者) 在当今的乡政村治研究中也屡屡被提及和使用。只是“赢利型经纪”主要流向“乡政”(杨善华,苏红,2002) ,而“保护型经纪”流向“村治”。

谋利型经营经纪行为主要有以下几类:第一,搭便车。墙内损失墙外补。一些乡镇干部由于工资补贴不能发放,就大量搭“公家”的便车。据了解,塘镇由于2002 年财政管理混乱,一些乡镇干部可以随意签单报账,买私人物品公家报销。第二,政权经营行为,政权经营昭示着政治的经济化,谋利性政权经营则更是乡镇干部们利用乡镇政权的权威及权力谋取小群体利益的行为。有些人在下面欺压百姓,发不出工资就到下面捞油水。Z 主任略举了几种情况:一是计划生育按政策罚款2000 元,实罚1500 元,却只开票1200 元,这样农民能少罚当然也同意;二是处理纠纷或赔偿问题时,作为调解者从中收取费用,获益方可能请吃“小意思”一下。三是乡镇企业承包,煤矿为获得合法的审批手续,干部可从中捞油水。经营经纪行为使用的方法有:一是愚弄百姓,“戴笼子”。一些乡镇干部采用欺骗的方式愚弄村民,设圈套戴老百姓的笼子。二是吓唬群众。乡镇干部片面宣传惩罚性政策法规,以此来吓唬老实的村民,以达到谋利目的。三是以暴执政(法) 。乡镇干部的暴力行为,时常可以在媒体上见到,但那只是一些极端的行为才得以新闻化的。而在日常工作中,乡镇干部的暴力行为往往有着堂皇的理由,纪检戴副书记总结了计生干部的一般工作模式是:一窝蜂下乡→捉人→关人→罚款→发工资。不少乡镇干部对此种工作方式表示赞同,其余的乡镇干部对这样的现象也熟视无睹。第三,对策行为。“上有政策,下有对策”在当代中国已经成为一种普遍化的隐性社会问题(孙龙、雷洪,2000) 。团委书记L 就计划生育工作如何对付上面检查时说,上面(指县市) 虽然知道实际情况,但还是容忍我们对上级或更高的检查来造假。比如,在计划生育上可以作些技术处理:一是将第一胎是男孩的改为女孩,这样,生第二胎就好多了。二是将妇女生育年龄改大。

责任任务行为与经营经纪行为的并存,使乡镇干部的行为具有短期性。这种短期性在于责任任务压力与经营经纪引力的博弈。责任任务是“上面”硬性规定的,关系到乡镇干部们的政治仕途;而经营经纪的经济利益的引诱,使乡镇干部采取对策行为,经营性凸显。如果这种对策行为败露或失败,那么责任任务性又反过来占据重要地位。比如,经营性行为(“放水养鱼”) 嵌入责任任务行为(计划生育“一票否决”制)中,有时会发生戏剧性变化。在2003 年5 月的地级市抽样检查中,塘镇的计划生育工作成为了全(县) 市倒数第一。计划生育工作实行的是“一把手负责”、“一票否决”,这关系到领导的名誉及职位升迁。于是塘镇的领导2003 年6 月2 日晚不得不重新对计划生育采取秘密行动,抓了10 多个“大肚子”,但这些都是交了保证金或押金的,为了不挂黄牌,只得决定把以前所有收的罚款、保证金全额退还,已孕的全部引产、流产。对于那些受“放水养鱼”误导而怀孕以及交了罚款怀孕较久的农妇来说,其生理、心理及家庭将受到极大的侵害。这一侵害之所以会发生,是因为乡镇政府的“谋利性政权经营”的破产。

因此,乡镇干部的角色实践并不是一种单纯的超负或者闲散状况,而是两者的矛盾统一,正因为这样,才会出现当前以偏概全的认识,要么以角色超负,要么以角色闲散为重点来讨论乡镇干部的状况,从而得出截然相反的结论。乡镇干部的角色实践也并不是一种单纯的压力型体制下责任任务行为或者经营经纪行为,而是在权宜性、对策性两者之间摇摆,走钢丝。

五、结论与讨论

(一) 角色类型学:细化乡镇干部行为

目前,在有关乡镇干部的研究中,对乡镇干部这一群体未作类型分析,从而出现以其中某一类型来表述整个群体的倾向较多,这也就造成了目前认识上的冲突与矛盾。

乡镇干部的“同情论”者关注角色超负现象,而忽视角色闲散。“批判论”者则相反,除了关注角色偏差、角色失范外就是角色闲散了。分类是一种思路与方法(雷洪,2001 :72) 。因此,引入类型学,有助于理解已有研究的结论,也有助于细化乡镇干部的内部行为。

从角色类型角度来看,各类型乡镇干部的角色行为在工作对象、工作内容、工作待遇、工作难度上存在着差异,他们各自追求的目标也存在着差异。角色超负与角色闲散共现在乡镇干部的行为中,角色超负主要体现在承担责任任务及上级检查的决策型和操作型乡镇干部身上,表现为压力大、责任强,而不是工作量大;角色闲散则完全是出于角色拥挤以及乡镇财力不足所致。

不难看出,无论是角色超负还是角色闲散,对于理想角色来说,都是相背的;对于村民来说,或对更高层次的政治理性要求来说,都是违背理性的。

(二) 角色差距:乡镇干部角色实践的困境

乡镇干部的角色超负与角色闲散说明其角色差距。角色超负并不是因为该完成的工作量超负,而是虚应性行为的结果;角色闲散更说明了他们没有或者是效率低下地做该做的事。责任任务行为与经营经纪行为并存说明了乡镇干部们的权宜性、对策性在“代理人”角色和“经纪人”角色之间走钢丝,摇摆其间,而不是单纯的“代理(代言) 人”角色或者“经纪人”角色。

那种以“双重角色”来理解村干部的论点,自然也就将乡镇干部置于国家代理人的角色。可是从经验调查来看,虽然不能说有多大的错误,但基本上是一个站在农村之外论述农村的制度主义推论,这一推论以静态和结构化的国家与村庄的二元理论为底蕴,它所设定的,实际上只是乡镇干部角色的应然状态,即理应如此,而在实际的乡(镇) 政过程和乡镇场域中,乡镇干部的角色究竟如何体现,他们是否能够扮演好国家代理人这一角色,则在很大程度上既与政治体制和组织结构有关,也与决定和塑造乡镇干部行为的具体情景有关,同时,还与乡镇干部对这些情景的反应有关。因此,具体场境之中的乡镇干部的角色定位与分析,就一定要结合具体情况进行具体分析(吴毅,2001) 。正是由于乡镇角色的应然状态再加上具体情况的情境分析,导致了角色认知与角色实践之间存在着较大的角色差距。对于乡镇干部角色而言,角色行为受到角色行为条件的影响最大,实践角色走在了理想角色的背向路上。

(三) 乡镇干部弱势化及其思考(注3)

德国社会学家M ·韦伯认为,划分社会阶层的依据有三种,即经济、权力和声望。根据这个分层角度来分析,弱势群体显然具有以下特征:一是经济的贫困性,二是权益的无保障性,三是社会声望与地位的低下。

因此,一个群体的弱势化就体现在经济收入缩水、权威受损、社会声望及地位逐渐降低。由此观察,乡镇干部由于经济收入缩水、权威日益受损、社会声望及地位逐渐降低而处于弱势化境地。乡镇干部弱势化的原因是多方面的,主要是因为其工作地——农村的边缘化、工作单位乡镇机关威权的弱化、工作对象——村民权力意识的觉醒及自身素质和行为使其职业声望沦化等原因,这些均已在前述的角色情境的分析中详述。

乡镇干部的弱势化,会引起其相对剥夺感与不公正感的上升,也必然会出现以下一些行为反应。

一是抑制。一个人在社会化的过程中,会逐步懂得哪些事情可以做,哪些事情不可以做,特别是作为一个乡镇干部角色,在社会规范和政治的要求下,他对政治前途、职业生涯尤为敏感和忧虑,在表现冲突行为时就会有所畏惧,从而只能将感受到的不平等与不公正抑制在内心。在调查的过程中,一些乡镇干部对笔者保持一定的敏感,当得知自己随兴所说的话会被记录时,反复询问安全保密性问题。

二是置换转移。乡镇干部将感受到的权益无保障的状况主要归因于上层及当前的体制。在这种情况下,乡镇干部除了抑制外,便是转移置换内心不平的情感。第一种是向下转移,也就是投向比其更软弱、更弱势的农民。第二种是岗外有岗捞外快或者选择辞职。待遇低、环境差、安全无法保障,那就能躲就躲,能避就避,通过角色距离或角色中止来回避或不再承担这种正在弱势化的角色。这对于那些感到失望,并有技术、有门路可谋的人来说,是一种普遍心理。在回答“在个人事业上,最大的希望是什么”时,包括原党委书记在内的许多人的回答都是“跳出乡镇”,有如农村青年“跳农门”般强烈。第三种是苦心经营向上调。这些乡镇干部之所以还呆在乡镇,是以乡镇为跳板,而并非把心思留在乡镇,把扎扎实实工作抛开,苦心经营的是图表现、搞政绩、跑后路。这种人一般较优秀并且有靠山、有关系。之所以还呆在乡镇,就是图个上调。

三是冲突性预演。虽然一些困惑或不满能抑制在心,但久了,还是要释放出来,于是也不免进行“冲突性预演”,虽然不大可能演变成现实的冲突,在一定程度上起到了“安全阀”的作用,释放了乡镇干部心中的烦闷,但长期这样,是危险的。塘镇就发生了一幕向上级打报告说要上访或集体罢工的预演。在2003 年春节前,当工资还只发到六月份,年关安抚性工资都还没有着落,一副镇长向(县) 市主管副书记、信访办等打电话,诈称镇上干部正在蓄意闹事,并准备到市机关去集体示威游行,形势非常紧急,他本人已经不能控制局面,请上级尽快采取措施,拨款下来,安抚人心。旁边的干部们同时心照不宣地配合,大声吵嚷,说些气话,并扬言去上访、游行,结果市里急着采取安抚性措施。在目前的社会形势下,对于乡镇干部而言,发生现实的冲突还不太可能,但这种带有牢骚式的预演却时常发生。

关注乡镇干部的弱势化趋势,具有重大的社会和现实意义。分析乡镇干部弱势化原因及弱势化下乡镇干部的行为反应,有利于推进社会基层改革,体现社会的公平与公正,维护社会稳定。乡镇干部的弱势化要从两方面来看,辩证评价。乡镇干部的弱势化可能是一件好事,是社会的一种进步,它表明农民权利意识的觉醒,“乡官难当”,有益于农民权益的保护,促使政府的行政行为越来越走向“法治”。乡镇干部的角色弱势化现象也表明,传统的官本位意识正在开始没落,这有利于机构改革,精简人员。乡镇矛盾的积累客观上也会促进基层政治体制改革的进程。但是,正如上文所分析的,乡镇干部的弱势化也昭示着基层工作的松懈,基层政权威望的降低,农村不稳,更为重要的是,弱势化使得许多乡镇社区的精英选择辞职,而庸者苟存。

(四) 理论启示:角色拥挤及其控制

角色拥挤即为承担角色的个体数量严重超过实际所需的一种状况。在乡镇机关中一个很重要的问题是人浮于事,即角色拥挤问题。乡镇机关臃肿、人员严重超编,自不待言。乡镇并不需要如此多的人员,可是人员却一年一年地增多,虽然精简的口号一直没停过,乡镇机关已成为国家官员稳定性的就业安置场所,并逐渐沦为养人的地方。乡镇机关并不是因为需要而进人,而是因为有人必须进来而进人,特别是近几年来厂矿企业效益不好,一些统招统分的大中专毕业生、军转干部以及一些系统内干部子女在市级行政单位人满为患的情况下大量涌入乡镇。这些人员由于政策性原因或者权势的关系必须得到安置,故最近5 年分配到塘镇的就达128 人之多,以至于塘镇不得不实行新报到人员推迟一年安排职位的规定。

角色差距反映的是乡镇干部的功能状况。从乡镇干部与农村的关系来看,每年乡镇所得的正当收入不足以养活所有的乡镇干部,乡镇干部不得不逐渐由“组织管理建设者”的角色沦为“营食者”的角色。“平时不见人,收费就上门”,正好反映了这种状况。随着乡镇财政的恶化,乡镇干部的合法利益难以得到有效保障,他们逐渐从传统的职责型转变到谋利型干部,追求个人利益,成为新型的经营经纪者。

下面试结合上述乡镇干部弱势化对角色拥挤略作思考。一般来讲,引起角色拥挤的原因一是此种角色地位很高,权势大,社会声望高,能吸引很多人为这种角色而努力;二是获得此种角色的门槛设置不规范,存在漏洞或缺陷。门槛设置不在于角色的实际需要,而是被外力控制。角色拥挤导致的后果是角色闲散,角色冲突增多,角色失范等。

那么,相应地防止或根治角色拥挤的措施:一是角色弱势化,使人们不再愿意挤占该角色,从而减少新人入伍,分流已有人员。弱势化的主要方式有:调节角色承担者的经济收入,限制角色权力,贬损角色社会声望等。措施应是通过政治、经济等手段来弱势化角色的社会地位,从而减少其吸引力,改变该角色的重要性及权力等强势因子,从而可能改变该角色的行为能力和行为影响,使该角色不能履行其义务。角色弱势化带有改变原有社会结构,对社会结构带有重构的倾向,具有一定的革命性,对于社会稳定有一定的冲击作用,其深层蕴含着该角色承担的社会功能的消解,从而昭示着该角色在社会舞台上的退出或本质内容上的被替代。若该角色承担的社会功能已在逐渐消解或其合法性遭到质疑,那么角色弱势化不失为明智之举,它适应社会发展的规律;反之,若该角色承担着一定的社会功能,而该社会功能没有其他角色来替代,角色弱势化就会使社会稳定受到极大冲击。因此,角色弱势化措施在社会变革时常被采用。比如,在新中国建设的过程中,对于地主即是采取此种措施,用强制性的力量弱势化并消灭了该角色。如果在社会的改革发展期,实施角色弱势化,应该妥善安置好角色承担者,以利于社会平衡协调发展。在上世纪50 年代,在对民族资产阶级进行社会主义改造的过程中,采用的便是角色弱势化并使之转换安置的方法,从而成功实现了改造。

二是门槛重置。门槛设置是由角色需求决定的,通过确定角色标准的高低来确定人选。当需要控制人数时,则提高标准,使人们难以获得此角色,同时也为该角色提供较优秀的承担者。角色门槛重置的主要方式有:提高门槛进入标准;门槛二度设置,即通过考核、评价等措施分流门槛内冗员。此种措施在和平发展时期具有相当的普遍性, 如今“文凭热”以及各种考试的层出不穷反映的正是此种措施的广泛应用性。

门槛重置是最普遍、最经常使用的一种措施,但此措施有一定的适用范围:即该角色所承担的社会功能必须是良好的,符合社会发展规律。乡镇干部的角色所承担的社会功能正在消解,正因为这样,我们对于乡镇干部角色的门槛重置必须慎之又慎。目前对于乡镇改革的建议大多围绕这两种措施而展开。

 

注释:

* 特别感谢导师风笑天老师对笔者调研写作的支持和指导,也特别感谢审稿人的宝贵意见。

注1:北大社会学人类学所以马戎、刘世定等为首在1995 年左右进行了全国乡镇组织的调查研究,通过五个乡镇调查了乡镇的上一层县级情况、下层村级情况、镇的机构及其职能,不过大多是一些粗略的调查和基本情况的简介。由于那时的乡镇刚刚实行分税制,财政压力不大,不能反映现在乡镇运行状况。

注2:所谓虚应性行为是指通过各种渠道和手段的应付对策行为。参见吴淼,2003 , 《财政困境下的乡镇政府行为选择》, 《调研世界》第2 期。

        注3:这里所说的乡镇干部弱势化并不意味着乡镇干部目前已属于弱势群体之列,只是表达了目前乡镇干部角色地位的一种变化趋势。

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原文出处:《社会》总第244期(2005.6)