马光远：住房公积金建经适房没法律依据

马光远：住房公积金建经适房没法律依据

经济学博士，执业律师。学历很杂，经历简单，旨趣主要在资本市场、中国转型和制度变迁，特别关注民生和法治，但力所能及的，只是在媒体的一隅，位卑而不忘呐喊，不问回音，不计毁誉。

提要：住房公积金的产权完全属于“个人”所有，作为信托管理者的“住房公积金管理中心”凭什么利用其建设经济适用房。按照住房公积金管理条例第5条的规定：住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。经济适用房和廉租房的对象都是城市低收入家庭。而住房公积金的缴存者却是城镇的全体在岗员工。

3月23日，建设部通报的2008年全国住房公积金的最新统计数据显示：截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，同比增长27.54%；缴存余额首次破万，为12116.24亿元。与住房公积金规模递增的同时，有两个数据却不容乐观：一是住房公积金的收益，2008年增值收益只有170.10亿元，收益率只有可怜的1.4%，远远低于同期银行的存款利率和国债的收益率，但业务支出却高达283.46亿元，同比增加了78.48亿元，增幅为38.29%；二是资金使用效率低，资金沉淀严重，截至2008年末，全国住房公积金沉淀资金为3193.02亿元，较2007年2186.55亿元大幅增加了46%。这样，我国住房建设资金就出现了一个不能自圆其说的扭曲状态：一方面是住房建设资金的严重匮乏，廉租房等保障性住房面临很大的资金缺口，另一方面是住房公积金收益的畸低和大量资金沉淀并存的怪相。

自去年以来，如何解决这个沉淀问题，起码有三套方案：第一，将住房公积金用于买车，刺激车市，当然，住建部肯定反对；第二、将住房公积金用于廉租房建设；第三、将住房公积金用于经济适用房建设。其中第三个方案是住建部官员3月23日最新披露的动态。新京报援引住房公积金监管司司长张其光在该司2009年工作计划中的讲话称，2009年将抓紧制订住房公积金支持经济适用住房等建设试点方案。在征求财政部等部门意见后，报请国务院批准下发。

因为没有具体的试点方案的细节，我们尚不知道建设部将住房公积金用于经济适用房建设将基于何种方式，但不管是直接拨付，还是变通的信贷的方式，恐怕都难以绕开法律障碍的追问：

第一、关于住房公积金的产权问题。众所周知，我国的住房公积金制度的学习样本是新加坡的中央公积金制度。按照《住房公积金管理条例》的规定，我国的住房公积金作为住房保障制度的重要组成部分，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。而这个储备金在产权上的性质很明确，条例第3条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”既然产权完全属于“个人”所有，作为信托管理者或者说保姆的“住房公积金管理中心”凭什么利用其建设经济适用房，显然难逃侵犯个人产权之嫌疑。

第二、关于住房公积金的法定用途。按照住房公积金管理条例第5条的规定：住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。说的非常明白，住房公积金是用于缴存者个人补充自己买房资金不足问题而设计的保障制度。这和经济适用房、廉租房同属于国家的保障性住房制度体系，但又是完全没有交集的制度。无论是经济适用房，还是廉租房，都是政府应该提供的公共产品或者准公共产品，是政府应该通过优惠政策或者直接出资建设的，说白了，应该由政府买单，如果把住房公积金用于建设保障性住房，事实上就违反了住房公积金条例规定的法定用途，构成了法律上的挪用行为。

第三、住房公积金的对象和保障性住房的对象不同。经济适用房和廉租房的对象都是城市低收入家庭。而住房公积金的缴存者却是城镇的全体在岗员工。如果把住房公积金用于搞保障性住房试点，意味着把本来属于全体缴存者享有的产权却归了少数一部分人。这种做法并非不无不可，但对于缴存者而言，似乎并没有这样的义务，如上点所言，保障性住房是一个公共产品，是政府的职责，而不是住房公积金缴纳者的道德义务。而且，如果将住房公积金用于廉租房建设，廉租房产权上属于政府，而住房公积金属于个人的产权，这从法律上完全可以解读为政府侵占个人产权的行为。

第四、试点方案为什么不公开。用公积金做经济适用房建设试点，完全是政府在保障性住房建设方面资金匮乏和历史欠账过重所致，但是，一个再浅显不过的道理是，住房公积金本来是员工个人的财产，但从去年国务院常务会议提出试点的动议以来，住建部拿出了试点方案，到处征求意见，比如财政部门啊，等等的。可是，作为产权人的职工，自己的产权要被政府试点了，却对方案一无所知，没有任何一个部门想过征求缴存者的意见。该方案会不会侵犯缴存者公积金的安全，缴存者似乎没有任何知情的渠道，遑论参与、甚至话语权了，这反应了我们的相关部门对公民知情权根深蒂固的漠视。

无论是之前的宪法修正案，还是2007年通过的《物权法》确立的对私人权利的尊重，昭示了我们在私权的保障方面的确有了实实在在的进步。然而，在很多的执行领域，要把法律规定的精神和原则落实到位，需要走的路的确很远。住房公积金用于保障性住房试点，就是一个最新的案例。

作为全国最大的公共基金和公民住房保障制度的重要组成部分，目前的住房公积金管理制度无论在安全性和收益性上都难以适应对职工个人财产保障的需要，管理制度落后，投资决策流于形式，导致大案要案频发，资金沉淀。笔者建议对现有的住房公积金的现有管理制度彻底的扬弃，推倒重来，厘清住房公积金管理中心、建设部和缴存者之间的产权关系，构建一个既能确保资金安全，又能提高资金利用效率和收益的运作模式和管理体系。

首先，应尽快制定《住房公积金投资管理法》，目前的住房公积金管理条例立法层次太低，权威性不足以确保资金的安全；第二，将住房公积金从财政部门的隶属机构的地位独立出来，将其转型成住房银行，按照政策性银行的模式将其纳入金融机构的主流监管体系，不再受财政部门和建设部的行政领导，而是成为独立的资金运作机构，具体投资模式无需另行设计，只需要按照基金的模式进行即可；第三，在投资管理上，给住房公积金和全国社保基金同样的待遇，拓宽其投资渠道，允许其投资资本市场。全国社保基金成立8年来，年收益率达9%，基本是住房公积金的8倍，完全得益于其专业化的投资队伍和机制。

最后，特别希望有关部门尽快将公积金用于经济适用房试点的方案公开征求意见，是直接“挪用”，还是通过信贷的模式，乃至是否可行，应该由缴存者说了算，而不是财政等相关部门。更不能在缴存者不知情的情况下断然通过试点方案，这不仅不尊重私人合法的产权，更有悖于我们所努力倡导的政治文明。

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