袁剑:官企的狂欢

袁剑:官企的狂欢　　　　2006年05月08日 13:16 《董事会》
　　　　文/袁剑
　　　　
　　很多年以来,无论是在正式的研究中,还是在新闻媒体的公共话语中,我们都已经习惯了民企和国企的两分。然而,这种两极思维可能正在遮蔽我们的视野,扭曲我们对当下中国真实问题的理解。
　　通常的理解,所谓民企,即所有权在私人手上的企业,而国企则是所有权属于全民共有的企业。但比照中国的经济现实,我们就会发现,企业的真实属性可能远比作为“理想型”的民企和国企两分要晦涩得多。可以查知的历史事实是,在长达30年的中国改革中,一些传统的国企倒闭了,消失了,而另外一些则不断扩张壮大。同样可以确证的是,在今天,一些国企要风得风,要雨得雨,甚至风光到了国外,而另外一些则惨淡经营,衣食难周。同为国企,命运为何有如此霄壤之别？实际上,这些国企不同命运的背后原因,既不是其经营者的努力不同,也不是它们的行业性质不同,更不是它们的运气不同,而主要是它们离权力的远近不同,它们在政治体系中的权重不同。如果将中石化、中国建设银行这样的国企与一个嗷嗷待哺的地方性国企相提并论,将它们归类为同一种属性的企业,并在这样的基础上信口开河说“国企如何如何”,我们恐怕就会雾失楼台,犯“错置具体性的谬误”。因为他们的企业性质实际上大相径庭。如果我们将后者称之为国企的话,那么中石化之流的企业更加准确的称谓应该是:官企。其典型代表,就是近几年在中国经济中呼风唤雨,并作为中国国企改革标志性成果的央企。
　　所谓官企,其第一位的属性就是其政治属性,就是其在政治差序格局中所享有的优势和支配性地位。可以观察到的事实是,官企的企业领导大多是有某种政治级别的。在央企,企业领导大都有部级、副部级、司局级的政治身份;而在地方,则可能带有厅级、副厅级之类的头衔。这些带有明显政治任命色彩的企业领导,其行为动机究竟是服从他们的经济理性,还是服从他们的政治理性,殊为可议。一位曾在某国银行主持过股改的朋友,被问及为何要转到一家小型股份制银行服务时候,告诉我:那边都是“中(中组部)管干部”,而这里的人事就要单纯多了。在成熟市场经济国家,国有企业的领导是通过职业经理人市场来寻找的。这虽然是老生常谈,却也透露出中国官企与标准意义上的国企的关键差别。回溯历史,1990年代“抓大放小”的国企改革战略,本身就是出于一种政治控制的考量,而不是一种经济和利润计算。在这种战略下成长起来的央企以及其他类似企业集团,在基因上开始就被烙上了某种政治印记。2005年,中国三家在海外上市电信巨头的企业负责人,像当年八大军区“司令对调”一样突然被换防,这种荒谬的人事决定在政治上或许是理性的,而在资本市场上则一定会让人匪夷所思。果然,它引起市场的一片哗然。但愿,央企正在推广的以董事会为核心的制度改革,多少能够消解一点他们的官企色彩。
　　不过,政治属性并非中国官企的惟一特点。在中国,官企的另外一个重要特点是,产权名曰国有,实际上属于特殊利益集团。正如我们在本期封面文章中所指出的那样,像央视这样依托于垄断权力的企业,其所获得的巨额垄断利润竟然成了国家广电总局的“自留地”;这种坐地分肥的情况又何止于央视？资料显示:多年以来,这些靠垄断、权力甚至国家财政和金融救助积累起巨大利润的央企,竟然从来没有向它的所有者——人民,分过红。而这些本来应该属于全体国民的红利通过各种方式被名正言顺地划归为这些特殊利益集团的禁脔。官企这种属于特殊利益集团的产权性质,从电力、石化、银行等部门员工奇高的收入水平上清晰可见。利之所在,难怪许多人要削尖脑袋,成为这些特殊利益集团的一员。如此企业,哪里还有半点国有企业的公共性可言。
　　作为硬币的另外一面,官企在追求小集团利益最大化的同时,是它们将成本最大限度的外部化或者公共化的特性。容易看到,诸多官企的巨额利润多半都是通过将成本转嫁给公众而实现的。更加通俗的说法则是:利润归(利益)集团,成本公众摊。石油、石化、医疗、教育等公共事业自不必说,而饕餮如国有银行者,则更是以金融风险为要挟,一举掏空公众福利数万亿之巨。加上官企们每年轻松核销的巨额资产损失,官企最近几年看上去宛如奇迹的利润增长就显得异常苍白了。官企,很可能是公共福利的帕雷托倒退。有鉴于官企的这些与时俱进的属性,我们非常有必要将官企从传统国企中鉴别出来。
　　大致可以确认,当今中国官企最核心的竞争优势在于官权,在于其超越经济优势之上的政治优势。让人担心的是,这些官企在中国的经济舞台上越来越活跃,其实力也越来越令人侧目。最近一系列的“市场化”并购中,中国官企跑马圈地几乎无役不与,而那些地方政府的“小央企”以及“小小央企”们,也是有样学样,在地方上的“重组并购”中干得同样顺手、出色。真可谓一路狂欢。然而,在这狂欢的背后,公众将付出怎样的代价？
　　　　
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二十年目睹之官企怪现象
　　2006年05月08日 13:18 《董事会》
　　文/陈锐
　　　　
　　改革历经二十几年,国人目睹的现实却是无处不在的官企怪现象,国企的真正所有者们越来越成为被“忽悠”的对象,迷迷糊糊地从先前的“主人”变成了时下的“仆人”
　　改革开放以前,人们对国有企业的认识也许不会有什么不同,对于国企的全民所有制属性,好像也从未有人提出过疑问。而且,这种国企的全民所有属性,在当时似乎也不是仅仅体现在抽象法理上,更是存在于具体的现实当中——国企所有者们对于自己的“主人翁”地位就深有感触。可是,改革历经二十几年,国人目睹的现实却是,国企所有者们越来越成为被“忽悠”的对象,迷迷糊糊地从先前的“主人”变成了时下的“仆人”。不仅如此,所谓的“专家”也在告诉国人,国有企业说是全民的,其实谁的也不是,因为谁也无法对其伸张所有权。
　　事实可能也的确如此,国民并不拥有国企的股票,当然也就无法在法律上证明自己是国企的所有者。不过,用脑子细细想想,再用眼睛结合现实看看,您就会发现,其实国有企业并不是如“专家”所说的不属于任何人,换句话说,国有企业虽然不属于“民”,但它一定是属于“官”的,尽管它一直都披着所谓国企的外衣。对于二十年目睹之官企怪现象,作为真正所有者的国民似乎并没有得到一个让人满意的答案。
　　官企的国企外衣
　　何谓国企？何谓官企？国企到底是“民”的还是“官”的？国企与官企所追求的目标到底有何区别？对于这一连串的疑问,至今好像都没有人能给出明确的答案。国企,顾名思义,就是国家所有或者说全民所有的企业,所有者的一切权利理应在“民”而不在“官”,权利在“官”则成了官企。南开大学经济学教授韩强认为:“真正的全民所有制应该是政企分开的,行政干部当家,一定程度上就成了官企。国有企业是全体人民的民企！而不是官企！”
　　更为重要的是,国企的全民所有制属性,也决定了其所追求的目标是公共利益的最大化。目标的巨大差异,也许是官企与国企的真正不同之处。官企借助于政府公权力获取市场的垄断,通过破坏市场竞争的公平性攫取高额垄断利润,而这一切都是为了满足某些特殊集团的最大化利益。
　　其实,从国企的本来意义上理解,国企与其他所有制企业没有什么区别。如果说有差别,那也仅仅体现在所有权的不同主体而已。在市场经济中,不同的所有者都具有完全平等的经济主体地位,国家法律也对所有的产权主体提供平等的权利保护。中国以市场化为导向的经济改革,轰轰烈烈地进行了二十几年,可是眼前的结果却是,左右市场竞争格局的依然是那些披着国企外衣的部级或副部级官企。中石油、中石化、中海油是副部级;各大国有电力公司是副部级;三大航空集团是副部级;中国电信运营商的掌舵人物也无一例外地是副部长或副部级干部;宝钢集团的董事长谢企华是副部级;曾任东风汽车公司总裁的苗圩,现在是武汉市市委书记……在中国,这样名副其实的官企名单可以开出长长的一串。
　　官企名单的确令人震撼,但另一份名单同样令人震撼。2004年,中石油、中石化、中国电信、中海油、宝钢、中远集团等7家高度垄断性官企所获利润就占到国企总利润的66%。而在2005年的9047亿的国企利润中,这些官企所获盈利更是占到了七成以上,仅中石油一家就占到全部国企利润总额的近20%,如果把中石化、中海油算进来,三大石油公司的利润占全部国企利润总额的比例至少高达40%。除三大石油公司外,电信、航空、电力、煤矿等垄断性官企同样也是盈利大户。数字比一切语言的辩解都更具说服力,因为国民能够依据此做出清醒的判断,到底是全体国民为官企贡献了巨额利润,还是官企为全体国民做出了牺牲？
　　最终的答案也许令国人失望,但更加令人失望的结果却仍然不断涌现。2006年2月10日,由世界银行驻中国代表处高路易、高伟彦、张春霖执笔的报告——《国有企业的分红:原因、金额以及支付给谁？》——在国内引起了广泛关注。该报告指出,中国国有企业的利润和改制收入属于公共收入,应当向国家分红,上缴财政部,有关红利支出的决定应该纳入统一预算,由全国人大批准。原来,这些依赖于公权力确立市场垄断地位的官企,在不断从国民身上攫取巨额利润的同时,竟然自1994年以来,就从未向财政部或国资委还有其他任何中央政府部门分过红利,而是留在了官企集团内部。匪夷所思！最具典型意义的就是国人无比“景仰”的中国中央电视台。央视依托于权力获取了传媒市场的垄断地位,可是所获得的巨额垄断利润竟然成了国家广电总局的“自留地”。不知道还有什么能比这一结果更让人震惊的了。果如此,联想到2005年央视联合广电总局打压湖南卫视的行径,就比较容易让人“理解”了。追求特殊集团利益最大化的官企本质,在这个最大的传媒官企中表现得淋漓尽致。
　　这些如同巨大怪物的官企“利维坦”,长期披在身上的是国企的华丽外衣,头上顶的是为全民利益服务的花冠。可是,不断涌现出的官企现实,却让国人发现自己被彻底地“忽悠”了。政企分开不是也鼓吹了二十几年了吗,可为什么最后的结果却竟是如此？掌握公权力的政府官员与掌握市场权力的国企管理者,恰恰形成了彻底的制度性互动,经济精英与政治精英可谓是你中有我、我中有你,联手结成了一个牢不可破的利益同盟。而这一切,竟然都是在所谓的全民所有制的国企外衣的遮盖下进行的。为全民谋利的国企华丽外衣,彻底掩盖了官企赤裸裸的利益集团化本质。不过,稍许让人感到欣慰的是,如此敏感且关键的问题,在改革26年之后终于被置于了争论的中心,但其未来的走向却依然迷离。
　　披着国企外衣的官企,不仅在破坏着市场经济的主体平等精神,践踏着不同所有者的平等权利,即所谓“权力捉弄权利”;而且,权力过度介入市场所导致的市场畸形发展,已使官企不仅仅局限于国企,更是在诱导权力与私人企业的结合,形成所谓的“新官企”。时下,私企老板纷纷进京就读中央党校的“时尚”,就已凸现出权力与私人资本结盟的趋势。在中国当前的制度环境下,官企的大量出现,必然极力维护特殊集团的既得利益,损害公众利益,从而构成中国市场经济改革继续推向深入的现实威胁。
　　国企败坏的症结在官企
　　时下坊间流行着这样一种理论,即所谓的“国企冰棍儿论”。其所指无非是,如果不让一部分人把国企痛痛快快地 “吞食”,那么,国企迟早会像“冰棍儿”一样慢慢地融化掉。于是,“官家”以所谓国企改革的名义,与企业的“管家”上下其手就把“主人”多年积累的家产变成了“仆人”的。
　　其实,任何稍具常识的人都明白,“冰棍儿”的化与不化,并不在于“冰棍儿”自身,而在于其所处的外部环境。在一个“私有化”不断升温的舆论环境中,在一个官企不分的制度环境下,“冰棍儿”不融化那才是奇迹。其实,不想“冰棍儿”化掉很简单,要么维持冰天雪地的寒冬天气,要么把“冰棍儿”放到冰箱里去。当然,如今的“大气候”已经不允许中国再回复到27年前的“冰雪寒冬”,但是,在一个温度不断上升的外部环境下,一台功能良好的“冰箱”确是必需的。
　　可是在中国,这台制度“冰箱”至今都未见效能。清华大学社会学教授孙立平就指出,在中国当前的制度环境下,冰箱的功能好像很差,根本就不制冷,或者说冰箱根本就不存在。一些人似乎也缺乏制作一台好冰箱的意愿。他们要么在等待冰棍儿化掉,要么在抢食冰棍儿。这些人太清楚了,有了冰箱,冰棍儿也就没有了化掉的风险,这时候也就没有了抢食冰棍儿的理由。
　　本缘于一些人的蛀虫式败坏行为的国企问题,现如今竟被“顺理成章”地归结为企业的国家所有权属性。其实,企业的国有属性仅是问题的表面,因为掩盖在冠冕堂皇的国企概念表述之下的,是官企的事实本质。南开大学经济学教授韩强指出,所谓“国企”出现的主要问题其实都是“官本位”造成的,“国企”这个概念如果被曲解,就会被利用,全民的企业就变成了少数人的官企。
　　著名经济学家萧灼基对于目前官企泛滥的现象也颇为无奈。萧灼基表示,市场经济发展到今天,国有企业与其他所有制企业相比,还存在许多特权。特权思想、等级观念、官本位破坏着市场经济的公平竞争原则,破坏着国有企业的改革和健康发展。国有企业必须被改造成为市场经济中与其他所有制企业一样的经济细胞,处于竞争的平等地位,这样才能够实现真正的平等竞争。萧灼基认为,官企造成的更为重要的后果是,由于官商不分,政企不分,使一些政策无法准确落实到位。例如,面对一些针对行政官员严格要求的政策,一些拥有行政级别的企业家便以企业家的身份出现;而面对一些针对企业家严格要求的政策,这些人又以行政官员的身份出现,从而造成了政策真空。反之,面对两头都有实惠和特权的政策,这些人又两头都占。
　　《上海证券报》时事评论员时寒冰也认为,许多国企干部本身就享有行政级别,其中一些经营出色、管理有方的国企老总,更是直接被提拔到政府部门中担任要职。这种激励机制其实是以行政激励替代了市场激励。而西方的国企管理者,往往就是政府雇员,政府对他们的要求亦是按照政府雇员的标准而非职业经理人的标准来定的。这体现了中外国企的本质区别:西方国企通常以社会指标为衡量工具,而中国的国企却有市场要求。换句话说,中国国企在大多数情况下,既官又商,既商又官,官商合一,而在对国企负责人的衡量上也是社会与市场标准双管齐下。
　　3月26日,国务院国资委主任李荣融在一份报告中指出,企业经营好坏与所有制之间没有直接关系。不管在公有制环境下还是在私有制环境下,不按照企业发展规律办事的企业都要垮台。李荣融说:“通过统计不难发现,干部的腐败绝大多数都和企业有关,说到底就是以前政企不分造成的。”李主任说的也许没有错,的确,企业的好坏也许并不在于所有制,但是对市场与企业来说,政治权力的过度介入一定是一种负面影响,官企一定导致市场的低效和腐败滋生,这已是不争的事实。
　　可是,国资委目前的一些政策却很难说是在试图改变官企现象。2004年的“郎旋风”一吹,国资委似乎有了更多借口来强化中央企业的官企地位。这是一种因噎废食的举动,还是某些人的有意为之,现在很难得出结论。但是,外界对政策的评价似乎更倾向于认为,国资委在强化央企垄断和官企同盟。大量地方国企被中央企业收编,部级、副部级中央企业的市场权力不是在削弱,而是变得更加强大,民营企业的市场空间进一步受到挤压。
　　也许,我们当前亟需澄清一个问题,那就是国企是不是必然导致官企的形成。难道只要存在国家所有制,政府官员对企业的干预就不可避免？所谓的政企分开就只会是一句空话？学者们普遍认为,在中国目前的制度环境下,政府早已成为事实上的国企所有者,作为所有者,政府就不可避免地要介入到企业治理当中。因此,要改变官企现象就只有推进国企的产权多元化,以弱化政府权力的介入。国企的产权改革绝不是改与不改的问题,而是如何改的问题,是在严格产权保护的法治框架下如何推进改革的问题。正如国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁所言,如果国有资产的保护不规范,私有产权也不会得到有力保护。
　　其实,要改变官企,首先也是最为重要的一步就是还原国企的本来意义。南开大学经济学教授韩强认为,有些人把全民所有制变成了官企,不接受人民代表大会监督,以政府行为代替市场行为。我们有必要为“全民所有制”正名,并强烈呼吁人民代表大会建立公有财产(国有资产)监督委员会,保障人民的知情权、发言权、监督权。特别在当前提倡建立和谐社会的形势下,只有通过人民代表大会才能做到公有企业的利益公平分配。
　　最近有媒体报道:按照中央对国企改组、改制的进程和规划,所有国企将在今年转变传统身份,引入股份制,转变计划经济体制下传承的行政模式和行政管理。这意味着传统的国企老总身份将“终结”,将不再具有行政级别,将不再官商一体。其实,这只是改造官企的最形式化的一步,能否掀开国企改革新的一页,我们只能拭目以待。