第2章 政策的在场与社会的秩序

第2章  政策的在场与社会的秩序具有高度制度化的统治组织和程序的社会能够更清楚地表达和实现其公共利益。
——[美]塞缪尔•P•亨廷顿：《变动社会的政治秩序》 2.1  人事档案制度的依附性链条中国人事档案制度是中国社会主义实践的伴生物，是基于当时国家公共管理需要的政策工具。从一定程度上来说，人事档案制度是官僚制度、单位制度、身份制度作用于社会场域当中的政策产品，同时它又反作用于社会场域，更加强化和巩固了官僚制度、单位制度和身份制度，成为了中国政治控制、经济配给和社会管理的特有场景。实际上，人事档案成为了官僚制、单位制和身份制的实物性载体和制度性表达。2.1.1  官僚制度
现代公共人事制度发端于官僚制（Bureaucracy）理论。官僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系的总和，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象。官僚及其官僚体制的全部功能都是服务于国家的这种统治和管理的目的的。2官僚制的出现是社会分工的结果，随着国家范围的扩大和公共事务的增多，国家公共管理的职能也不断地增多，为了实现政治权力的有效运作，就必然出现国家管理的职能分化和职位分工，因而就需要一批相对固定地司掌国家某一方面的统治或管理职能及其保障这种职能实现权力的管理者。官僚制体现的正是官僚的职业化，反映的是国家统治者对所依赖的管理者实施人事安排的制度配置。德国著名社会学家马克斯•韦伯（Max Weber）提出并发展了官僚理论，在官僚制的历史发展中抽象出了公共行政的工具理性原则，对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计。在韦伯看来，科学化、工业化和官僚制是人类社会走向合理化的整体进程。科学化是认知行为上的合理化，工业化是经济生产上的合理化，官僚化是社会组织上的合理化，三者共同促进了西方工业文明的形成。
韦伯的理想类型官僚体制及其理论表明，行政人员必须依据以下标准进行工作：
1． 他们由个人自由，只在非个人的官方义务上服从权威。
2． 他们被组织在明确界定的等级单位之中。
3． 每一个单位有在法律意义上明确界定的能力范围。
4． 这种单位有自由合同关系。所以，从原则上讲，有自由选择权。
5． 官员的选择依据的是技术资格。在最理性的情况下，这些资格的检验是通过考试，并依靠技术培训证书来加以保证，或者两者兼有。官员是被任命的，而不是选举产生的。
6． 他们得到固定的货币工资，一般有权领取退休金。用人单位，特别是私营组织，只在某些情况下有权取消任命，但要考虑职务责任和对责任人社会身份的要求。
7． 此工作单位是责任人工作的惟一，或者至少是主要的职业。
8． 工作是终身事业。晋级根据资历、业绩或兼而有之，由上级评判。
9． 官员的工作与行政资料的所有权完全分离，没有职务拨款。
10．在单位的工作中服从严格和系统的纪律与控制。1
由此可见，韦伯官僚制理论建构了公共组织的制度基础和人事技术，官僚制的法理性、权威性、等级性、全职性、非人格化等原则深深地根植于社会之中，成为了公共组织结构设计的制度性信条。但它同样也制造了组织及其人员的僵化、惰性、非民主化和无效率等公共部门病症，不可避免地形成了官僚制悖论而遭受许多学者的无情批判。然而，官僚制作为一种理性的和有效率的政府体制，一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。2韦伯官僚制理论超越了威尔逊、古德诺等人的政治—行政的简单之分，从纯粹技术角度奠定了公共行政的“工具理性”和“理想类型”。3在官僚制理论的指导之下，现代国家基本上建立了以授权—分层、集权—统一、命令—服从等为特征的当代组织形态，也建立了以理性、效率、具体的具有严密科层结构的人事技术和人事制度安排。
当然，公共人事制度以及公共人事管理不仅得益于官僚制理论，而且也从西方资本主义私人企业的厂商管理模式中获得了人事管理的理论、经验和技术。无论是古典管理理论、行为科学管理理论，还是现代科学管理理论，都重视和强调了管理中组织设计与人员配置的必要性和重要性。企业管理理论突出了计划、组织、控制和领导的管理职能，企业的组织工作和领导工作受到了许多企业家和学问家的高度关注。比利时经济学家埃米尔•德•拉维勒耶（Emile de Laveleye）在1882年出版的《政治经济学原理》一书中指出：“通过对一无所有的工人的训练来帮助他们，是劳动力雇主的责任。”“政府首先应关心于建立一些训练良好的工业管理人员的机构。”4因此，企业管理中的合同签订、员工培训、薪酬设计、职务晋升、人事考评等成为人事管理和人事制度的重要内容。随着资本主义工商业的发展和资本主义管理方式的进步，传统人事管理由劳工管理、雇佣管理、工业管理走向了人力资源管理的现代人事管理阶段。5企业人事管理的雇用、开发、维持和使用职能以及计划、组织、控制和领导等手段越来越走向规范化、科学化和现代化，“人事工作的各个方面都在一个经过精心设计的系统中得到妥善的安排”6，这些为公共组织的人事管理及其制度的建构提供了相当有益的借鉴。
无论韦伯的官僚制理论还是西方人事管理理论，他们都重视组织及其成员书面文件——档案的建立及其保存的作用。韦伯在确定官僚制体系的具体原则中明确了“现代公职管理建立在保存书面文件（‘档案’）的基础之上。一批积极从事‘公共’事务的官员与其物质设备和档案构成了一个‘机构’……”7由此可见，在韦伯官僚制的设计中，书面文件的保存似乎是必不可少的事情。公共组织的书面文件保存可以记录机构的成就和发展状况，可以反映一个机构的历史面貌，从而减少因时间过久、记忆不清或其他原因造成的“管理模糊”或“历史疑问”；公职人员的书面文件保存可以记录职业行政人员的技术资格、职务责任、薪酬级别、合同关系、业绩考量和纪律遵守状况等内容，也可以根据某些不良职业人员及其不检点行为的“记录在案”而“警告再犯”，因为“当类似事件发生时，以前的案例则成为先例。只有保存档案，组织在运用各种规定时才能保持一致。”1诚如韦伯所言“精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点”2，因而非人格化的制度取代了人格化的行政，传统官僚制组织的政治控制和管制管理成为可能。
源于官僚制的干部人事档案，作为一种有效的制度技术和管理工具与单位制度结合在一起实现了对“单位人”的科层控制和非人格化管理。人事档案成为了公共机构考察和了解公职人员的重要手段，是做好组织人事工作的不可缺少的依据，是澄清个人有关问题的重要凭证，同时也为开发人力资源提供较为充分的信息和数据。早在建党初期，中国共产党就在组织工作中形成了一些党员和干部的个人材料。抗日战争期间，随着干部队伍的壮大，为了加强对干部的审查和管理工作，党中央统一制发了一种八开油印纸表格，表格内容包括干部的基本情况、简历、家庭成员、社会关系等。这些说明，中华人民共和国成立之前就建立了党员干部的人事档案并有了人事档案工作，逐步积累了一些经验和办法。中华人民共和国建国以后，特别是1956年第一次全国干部档案工作座谈以后，各级组织部门按照中央组织部制定的关于干部档案分类的规定和整理办法，对干部档案进行了系统的整理，人事档案事业获得了更快的发展。1980年第二次全国单干工作座谈会后，按照中央组织部颁发的新的《干部档案工作条例》及其附件《干部档案整理办法》，对干部人事档案的收集、整理、保存、借阅、转递、利用等作出更为具体而又明确的规定，因而人事档案制度建设更加完整和规范。
在干部人事档案正本中，人事档案的内容共分十类，主要包括如下：履历材料；自传材料；鉴定、考核、考察材料；学历和评聘专业技术职务材料（包括学历、学位、学绩、培训结业成绩表和评聘专业技术职务、考绩、审批材料）；政治历史情况的审查材料（包括甄别、复查材料和依据材料，党籍、参加工作时间等审查材料）；参加中国共产党、共青团及民主党派的材料；奖励材料（包括科学技术和业务奖励、英雄模范先进事迹）；处分材料（包括甄别、复查材料，免予处分的处理意见）；录用、任免、聘用、转业、工资、待遇、出国、退（离）休、退职材料及各种代表会代表登记表等材料；其他可供组织上参考的材料。32.1.2 单位制度
“单位”在中国社会中占有非常特殊的地位，从某种意义上来讲，可将中国社会称之为“单位社会”。自1949年中华人民共和国建立以后到1978年开始的改革开放，这个时期的中国社会是一个以国家为本位、以公有制为基础、以单位为基本组织形式的社会。作为当代中国城市社会的基本单元，单位成为了国家与个人的联结点，形成了个人依赖于单位、单位依赖于国家的递进式管理控制结构。单位组织通过将经济控制权力和国家行政权力结合在一起，从而像国家对单位组织的统治那样，实现对个人的统治。单位作为一种制度，也主要是因为，在目前中国社会里，单位作为一种特殊的组织形态，不管它是企业单位、事业单位还是行政单位，都具有一系列在主流意识形态和价值观念基础上建立起来的、被认可和结构化的相对稳定的行为规范。4作为一种制度，一种资源组合形式的符号代表，单位体现了国家公共管理和社会公共秩序的政策逻辑，反映了一定时期内国家公共产品行政性的体制供给功能。从发生学的视角来看，“单位体制的建立和单位现象的出现并不是当代中国政治发展进程中的一个随机性的成果，而是革命后社会中新型政治体系理性化努力的制度化体现”5，是社会资源总量不足与社会调控体系重建的必然产物。当社会资源总量处于明显贫弱的境况下，必须通过权威对资源的强性提取和再分配来满足现代化的要求，单位的形成自然是这一战略设计的一个重要产物。单位作为国家政权的延伸或者本身就是国家政权的一部分，直接承担着汇聚资源和供给公共产品的功能，国家权力就是通过单位作为中介实现对资源的再分配，达到对社会有效调控的目标。1由此可知，单位制度不仅是一种社会治理的方式，同时还是一种资源的配置方式。
众所周知，在高度集中的计划经济体制下，单位成为了中国社会的管理终端，它以行政关系为纽带，构成了我国政治、经济和社会体制的组织基础。从政治层面来看，单位制度成为了社会有效控制的政治工具，国家依靠单位实现对个人或集体的政治动员与行政控制；从经济层面来看，单位不仅控制着国家经济命脉，还成为了个人与集体生产和消费的唯一场所，单位制度也成为了“推广的俱乐部产权制度”2；从精神层面来看，单位不仅成为国家“上情下达”的意识形态和精神文化的占领阵地，而且也成为了个人和集体的精神依归与文化娱乐场所；从社会层面来看，“从摇篮到坟墓”式的单位保障制度使单位不仅成为单位人的工作场所，而且也成了重要的生存依托，从一定程度上来讲单位也成为了一个人社会地位和个人身份的名片。由此可知，单位制度具有以下特点：第一，全能性。一般来说，一个大型单位如工厂、学校和机关等“除了没有殡仪馆什么都有”，包括生产、收入、住房、劳保、医疗、入托、入学等等，人们的政治生活、经济生活、文化生活以及衣、食、住、行等都纳入到单位的范围之内，凡涉及到单位成员切身利益的问题一般通过单位来解决。现实中普遍存在的“企业办社会”、“学校办社会”现象所反映的就是第三产业的单位化经营、社会福利的单位化配置以及私人物品的公共提供状况，实际上也是单位全能性的写照。由于“公共职能向单位中的压缩”，单位制度功能可以有效地分解为生产功能、吸纳功能、安抚功能、联结功能、供给功能、动员功能、保护功能、落实功能、证明功能和塑造功能等。3由此可见，单位作为一个系统，它是一个融生产系统、消费系统、调节系统为一体的三位复合系统。第二，行政性。从一定程度上来说，单位制度是一种权利和福利的再分配制度，它是国家赋予一些精英人物以特殊国家权力的形式。4实际上，在市场经济发育充分的国度里，作为劳动组织的单位，仅仅是作为一个经济意义上的概念代表着工作场所。可在计划体制条件下的中国，单位的功能不断地放大，单位也成了官僚政治赖以生存的行政基础。单位制度的行政性具体地表现为组织形式中的科层同构、资源配置的非契约化、社会活动中的固定身份等方面的特点。单位组织被分解为企业单位、事业单位和机关单位，从而建构了非常明显的“条块分割”的分权机制，充分显现了单位的科层逻辑；单位与单位成员之间存在着一种相对弱化的不平等，因而在资源配置和劳动方式上按照非契约化或者不完全契约化的轨迹展开；单位成员在单位中稳定的、永久性的身份等级以及单位对个人的高度控制，使得单位身份成为了一种可靠的信用。第三，类别性。单位制度在广义上指构成单位社会所有的规章制度和非正式制度。而单位规章制度的分类，主要有两种：一种是以单位的分工性质和功能作用划分的，如党政机关制度、事业单位制度、国营企业制度或生产分类管理制度、人事制度、财务制度等；另一种是以体制内与体制外差异划分的，如户籍制度、福利制度、社会保障制度、身份成分制度等。前者属于功能分类，后者属于结构分类，而这两种分类方法从纵向和横向上规定了单位制度的内容、属性和功能。单位的各类制度是在主流意识形态和价值观念基础上建立起来的被结构化的、相对稳定的具体行为规范，它定义并规范着人们的行为。第四，整合性。单位制度是一种高度整合和低度分化的基本组织制度，单位成为了能够保证国家工业化所必须的强制积累和有效社会运作的管理组织模式，单位作为个人与个人、个人与国家发生联系的中介也成为了整合单位系统内外关系和矛盾的有效组织系统。单位作为行政组织的延伸，能按统一的行政准则处理好单位间的相互关系；不同单位职工间的矛盾通过各自单位间的协调也易于得到解决；单位的社会功能也使得个人与社会的利益关系直接内化为个人与单位的关系，这些关系因个人对单位的依附性，解决起来也相对顺利。1
单位制度从一定程度上决定和影响着单位人的衣食住行和生老病死，单位成为了中国城市人的就业场所、社会救济场所和政治表演的主要社区。而单位人的一些生存生态和所作所为又都会反映到一个更为凝固的制度上来，同时这种制度也更加规约着每一个单位人，这种制度就是单位档案制度。在中国单位社会中，每一个中国的单位人都有一个属于自己的、但永远见不着的档案材料。这些档案材料比较全面系统而又具体地记录和反映每一个单位人的在场状况，却又像一扇厚实的铁门死死地钳制住着中国的每一个单位人，也像一张无法挣脱的网对单位人构成了单位压力和社会压力。在单位里，单位档案有两类，每一个单位都有一份单位的档案——公共档案，而单位里的每一个人有都有一份自己的档案——人事档案。单位的公共档案指的是过去和现在的机关、团体、企事业单位和其他组织以及个人从事政治、经济、文化等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。以普通高等学校为例，其文件材料的归档范围主要涉及党政管理类、教学类、科研类、基本建设类、仪器设备类、产品生产类、出版物类、外事类、财会类等若干内容2，而这些内容基本上反映了单位的历史与现状。单位的公共档案都保存在每一个单位的档案馆（室），而单位的人事档案则保存于单位人事部门的档案室，由单位人事部门进行管理。按照国家制定的档案工作条例，人事档案材料主要包括履历、自传与自我小结、各级组织的鉴定、专业考评考核、政治历史审查、入党入团、奖励表彰、处分检查、任免任职、晋升与工资等十种材料。对于一般单位人来说，在通常情况下，个人的档案里主要放着学生登记表、干部履历表、转正定级表、工资表、职称职务评定材料以及党团材料这几种。除此之外，档案还可以塞入一些先进事迹式的反映材料或检举揭发材料。正是由于档案在单位中所形成的这种寓有形于无形之中的压迫感和威胁力，迫使人们不得不屈从于单位所形成的规范，谨小慎微地制约着自己的行为。1每个单位人都知道自己有一份档案，但同时又都不清楚自己的档案里究竟有什么内容，到底放了些什么东西？档案里的具体内容构成了单位组织的团体压力，人事档案也成为了单位控制的路径依赖，这样更加强化了单位控制的垂直性和垄断性（见图2－1）。城市社区政府
                                         
法律控制 伦理控制 政治控制 资源控制
                                                      
                单位组织
                                         
单位组织成员
                         图2－1   单位控制垂直结构图2
在那个时代乃至于现在，我们很难设想一个没有档案的人在一个单位里的如何生存？如果一个人没有档案，他就会在结婚、生子、求职、出国深造、办企业等方面遇到麻烦。更谈不上晋级、升职和调动了。因为在单位中，人事档案是个人历史的真实记录，是一个人本来面目的客观反映，是经过单位组织审查认可了的真实可靠材料。无怪乎有学者言，一份微不足道的档案，不仅沉重地负载着个人的历史，同时也负载着社会的历史，并把这些历史带到了现在，还要带向未来。32.1.3  身份制度
“身份”（Status）是社会学研究社会分层的一个重要概念。最早和最系统阐述“身份”概念的是德国社会学家马克斯•韦伯。他认为所谓“身份”是在社会声望方面可以有效地得到的肯定和否定的特权。它建立在如下一种或数种因素之上：⑴生活方式；⑵正式的教育过程；⑶因出身或因职业而获得的声望。身份制就是建立在上述基础上的一套由法律、法规、规范认可的制度体系。4身份是人类社会最初形成的基本要素，身份及其相应的行为规则能够促成社会的井然有序和形成有机的社会结构体系。在现代意义上，身份一词本身是指个体社会成员在社会生活中的标识、位置及其社会属性。比如，人种、民族、国籍、性别、年龄以及身份证、护照等生活标识，长幼、职业、职务、资历、资格、等级等社会属性或社会位置。而身份制则指的是组织或社会按成员的身份，规约成员的行为方式和配置组织或社会的资源，并形成等级阶序的规范体系。5身份制是社会成员相关身份的思维方式和行为方式的制度化，是社会时空场域中日常生活所积淀的具有深层特性的规则。英国社会学家吉登斯认为，“所谓具有深层特性的规则，是那些日常活动过程中不断地被运用的公式（程序化的），是那些介于日常生活大部分构架的结构化过程的公式。语言规则就属于其中的一种……不过我想指出，日常生活中遵循的许多的似乎很琐碎的程序，却对社会行为总体上有着较为深刻的影响。行为者只是以默契的方式来把握社会实践的生产与再生产中包含的大多数规则，他们知道怎样去‘进行’。”6身份制就是这样一种“具有深层特性”的规则体系，人们依据他行事却察觉不到它的明显存在，而这种“深层的规则”在相当大的程度上却决定着社会“表层的秩序”。
传统中国是一个讲究身份的国度，中国古代社会可以说就是一个典型的身份制社会。由身份制的持续形成意识形态，表现中国人较强的身份意识（意识层面）及身份情结（潜意识层面），从而泛化到社会生活的各个领域、形成层级化的社会结构。在中国社会里，无论是正式制度还是非正式制度都无不体现浓重的身份制思想。同时，身份制作为潜存于社会场域中的一个重要分层机制，社会成员意识结构中相关身份的价值观念也渗透着社会所有的正式制度，从而结构化或制度化着中国社会。从原初意义上讲，身份制的存在有助于正常的社会分化和建构合理有序的社会秩序，可以规约社会成员的行为方式和配置组织资源，可以激励社会成员沿着不同的序列“向上”攀爬，从而促进人类的进化和社会的进步。由此，身份体系的形成是社会分化的一种表征，身份规则的结构化和制度化是社会整合的一种功能。另一方面，社会分化和整合过程中，人与人之间身份等级和标识得到了过多重视，而忽略了成员个体的专门技能和职业能力分化，容易限制了成员个体和社会共同体的发展。1这就是说，身份制度的存在是一柄“双刃剑”——既可以激励人，也可以固束人；既可以生成和谐，也可以制造冲突；既可以分享资源，也可以垄断利益——“身份制悖论”已经成为了历史的与逻辑的不可置否的事实，特别是身份制的反功能更具明显的阻滞力和破坏力。由于历史的积淀和王权的世袭，围绕身份的协调成本和排他成本不断地增加，因而从一定程度上可以说历史上任何一次革命其实都是“追求身份”的革命。
身份的形成过程既是一个系统内部的自然生成过程，也是一个系统外部强加的或嫁接的过程，比如某人在“文化大革命”时期的身份既是父亲又是“黑五类分子”。在高度集权的计划经济时期，国家赋予每个社会成员以各种各样的“身份”。这种“身份”具有很强的先赋性，因而与现代社会很不协调，但它却实实在在限制着每个成员获取社会资源的数量和机会。在新中国建立以来，这种限制性的身份主要包括以下三种：第一种是阶级身份，每个成员一出生就根据其家庭血统获得了一定的阶级身份，比如将个人的阶级身份区分为贫农、中农、富农和地主以及工人和资产阶级；第二种是户籍身份，每个人一出生就根据其出生地获得了一定的户籍身份，比如将居民分为农业户口和非农业户口两类；第三种是职级身份，国家将所有劳动者从高到低依次划分为三个等级即干部、工人和农民，后来在工人身份的分类中又根据就业单位的所有制性质分为国营、集体和个体分类。
实际上，个人作为一种独一无二的社会存在主体，其身份是有一组社会事实或社会事件构成，比如何时何地出生、父母是谁、受到何种程度的教育、是否结婚、从事何种职业、居住在何处等。在人与人之间相互熟知的传统“乡土社会”里，个人的这些事实或身份也都是相互熟知的，因此人与人之间的交往和沟通，不需要借助于文本记载的身份事实，彼此之间都已经把对方的身份常识化。但是随着社会事务的不断增多，社会管理的复杂程度大大增加，非文本式记载显然不能应对多变的时代和复杂的社会事实；加之时空变迁和人际交往空间的扩大，越来越多的陌生人渗入到“熟人社会”或与更多的陌生人交往时，原有的社会事实和信任信息不足以应对复杂的人际局面，因而在人们的沟通力和记忆力均极为有限的情形下借助于权威机构认定的文本式记录必然产生了。由此可知，“个人身份之所以被文本化或簿籍化，显然不是因为人们日常生活的需要，而是因为超越于社区的公共权力机构的需要。对于公共权力机构来说，它需要掌握所管辖范围内大批成员的各种情况，就必须通过简洁的方式，簿籍化无疑是有效的方法。”2于是，古代中国社会管理当中就出现了专门的簿籍官员，他们从事着有关人口登记、身份记载诸如此类具体事务的。而在当今中国社会，身份证、户籍簿和人事档案也就理所当然地成为了身份具体记录的凭证。在新中国人事档案的印刷文本里，民族、年龄、婚姻状况、政治面貌、工作单位、现任职务、职位名称、技术职称等方面内容尽览其中，个人的阶级身份、户籍身份、职级身份也就一目了然。由此可见，人事档案制度的实施一方面起到了辨认身份的作用，另一方面也起到了强化身份的功效。个人的出身、职级、户籍状况也就从一定程度上决定着自己的阶级地位、政治待遇和劳保福利，人事档案制度及其所固化的身份状况迫使个人在现实公共政治生活中不得不陷入“霍布森选择”1的事实之中。
在此，如果以身份制为中心考察其与官僚制度、单位制度之间的关系，我们发现，身份制既是官僚制和单位制的发育肇因，也是官僚制和单位制的制度化结果。官僚的层级和体制的结构最初可能由个人身份制所构建（官僚的录用还可以通过考试制度等途径进行选拔），但官僚制必然表现和折射身份制。官僚制的实施和控制必然通过单位组织的形式来开展，单位制的高度凝固也更加彰显官僚制的权威和稳定，同时也更加稳固了身份制。官僚制、单位制、身份制作为一种依附性链条以人事档案为替代工具，从而在人事档案制度中得以体现和表达（见图2－2）。由此可见，实施了五十多年的现行人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份等级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系。
 
官僚制      → 单位制 → 身份制
                                                       
人事档案制度
                  图2—2  人事档案制度的依附性图示
2.2 作为政策工具的人事档案制度许多学者认为人事档案工作古已有之、源远流长，有人即有事，有人事即有记载。历代王朝都有人事工作，对文武官员的任免、品级、爵禄、薪俸、考察、升贬、奖惩乃至休假，各朝各代都有着自己的规定，并有着详略不等的记载及评议总结。从西周的人事档案雏形到隋唐较完备的专门人事档案，经历了漫长的发展阶段。但是，真正的人事档案工作或者说人事档案的制度形成及其管理则是中华人民共和国成立以后。22.2.1  作为公共管理工具的人事档案
人事档案是国家机构、社会组织在认识活动中形成的，并经组织审查或认可的，记述和反映人员经历、德才水平和工作表现的以个人为单位集中保存的文字、表格及其他各种形式的原始记录。简而言之，人事档案即是记录和反映个人德勤能绩等方面情况的，经组织认可归档保存的个人材料。人事档案是一个国家公共管理和社会变迁的微观化文本式反映，是个人作为公民的历史与现实的浓缩性记录。
研究人事档案的学者认为，早期的人事档案或人事档案的前身为西周时期的“谱谍档案”，即王室、官员的世袭家谱，在世袭世禄的人事制度下，世系和家谱实际上也可认为是王室及其官员的人事档案，也就是古代人事档案的雏形。我国最早的专门的人事档案产生于隋唐的科学铨选制度，规定凡是每年参加铨选官员的职名、履历、考绩等情况都要有专门文件记载，这种文件被谓之为“甲历”，由这种甲历转化而来的甲历档案则是较专门的人事档案。到了明清，我国人事档案工作又有了新的发展，现存的明清档案中，有不少是当时制发和填写的官员履历、政绩考察情况表格，颇接近于现代的一些干部表格。1目前使用的人事档案诞生于延安时期，推广于建国以后。
现代中国人事档案是在人事管理活动中产生和形成的，主要是由人事、组织、劳资等部门在培养、教育、考核、选拔和使用员工的工作活动中产生和形成的。比如，在培养和教育人的过程中产生了履历表、自传、入团、入党、入伍、入学材料；在考核、选拔和使用人的过程中产生了鉴定、考察、考核、定级、提职、晋升、任免、调资、调动、奖惩等材料。人事档案是反映个人经历、思想品德、业务实绩、个性特点、学识水平、专长爱好和劳动状况等的原始记录，严格地来说，是历史地、全面地、真实地反映一个人的客观面貌，也成为一定时期内考察、了解、评价和使用人的一个重要依据。人事档案中的自传、履历表、登记表，是个人经历、思想演变、家庭与社会关系的反映；历年的鉴定，记载着个人不同时期的表现和组织的评价；入党、入团、提职、晋升等材料，是个人在党和组织的教育培养下成长的佐证；政治与工作情况的考核、考察、奖惩与科研成果的登记等方面的材料，是个人政治表现、工作能力、技术专长、成绩贡献的展现。因此，人事档案的本质属性是个人情况的如实记载的历史记录。
作为国家公共管理工具的人事档案主要表现为集合性、现实性、真实性、权威性、动态性、机密性等方面特点。人事档案是一个人为单位，按照一定原则和方法组成的专册或专卷，是能集中反映个人历史全貌的集合性的专门材料，因而具有集合性的特点；人事档案虽然更多的是个人的历史记录，但又必须需要反映个人的现实状况，必须及时跟踪和补充个人的现实材料，因而具有现实性的特点；人事档案是由社会实践活动中形成的文件材料转化而来，是原始性的历史沉淀物和客观性的现实记载文本，是从来源、内容、形式等方面完全真实可靠的个人文字记录系统，因而它必须具备真实性的特点；人事档案不是杂乱无章、随意编造的个人材料堆积物，而是经组织和人事部门认可的、具备相当使用价值的依据性文件，因而具备权威性的特点；人事档案必须根据当事人情况的变化而不断增加新的内容、新的材料，比如学历的提升、能力的提高、职务的晋升、岗位的变迁、工作的成就等，直至添入逝世的消息报道、告悼词才告终结，同时人事档案也随人员的流动而不断转递，因而具有动态性的鲜明特点；人事档案涉及有关工作的重大事项，部分涉及国家机密和个人隐私，在相当长时间内是保密的，因而具有机密性特点。
人事档案所具有的特点表明，人事档案具备不可比拟的价值和作用。一个员工的生产实践活动、思想言行、个人素质、政治业务水平都被尽可能记录，因而人事档案有助于组织上根据每一个人的特点提出培训、录用、升迁的建议，是考察和了解员工的重要手段，是做好组织、人事工作不可缺少的依据；由于人事档案形成于不同历史时期和不同社会实践活动，它不仅客观地记录个人以往的情况信息，而且还保留着真切的历史记忆，因而人事档案是澄清个人有关问题的凭证；组织人事部门通过使用人事档案能探索人才成长规律，提高人事管理科学化水平，开发人力资源，因而人事档案为人才开发提供信息和数据；人事档案的许多材料来自于当事人的自述，情节具体、事实真实、时间准确、内容翔实，是印证历史的可靠资料，是研究党史、军史、地方史、思想史、撰写名人传记的珍贵史料，因而具有较高的史料价值。
为了管理的便利化和系统化，人事档案依据所反映的内容和形式特征实行分类，人事档案的正本分为10类，副本分为7类。人事档案的正本由历史地、全面地反映员工情况的材料构成，其材料分为10类：（1）履历材料，即反映员工个人自然情况、经历、家庭和社会关系等基本情况为主要内容的表格材料；（2）自传材料，即反映个人家世、身世和主要社会关系的自述材料；（3）鉴定、考核、考察材料，即组织人事部门通过各种途径，对员工的基本情况、学习、工作、才能、政绩、优缺点等方面，进行调查了解所形成的评价性材料；（4）学历、评聘专业技术职务与评定岗位技能的材料，即记载和反映员工学历、学位、学习成绩、培训结业、评聘专业技术职务、评定岗位技能情况的材料；（5）政治历史审查材料，即对员工的政治历史、经历、出身、社会关系、党籍、参加工作时间等问题进行审查形成的材料；（6）入党入团材料，即参加中国共产党、共青团及民主党派的材料；（7）奖励材料，即在工作或学习中有突出成绩的员工给予奖励或表彰的材料；（8）处分材料，即员工违反党纪、政纪、国法受到纪律检查部门、监察部门或其他审理部门对其所犯错误进行调查处理形成的材料；（9）录用、任免、出国（出境）、工资、待遇及各种代表会议代表的材料；（10）其他可供组织参考的材料，即上述9类未包括的、对组织上有参考和保存价值的材料。人事档案的副本是正本中以下类别主要材料的重复件或复制件构成：第一类的近期履历材料；第三类的主要鉴定，干部考核材料；第四类的学历、学位、评聘专业技术职务的材料；第五类的政治历史问题的审查结论（包括甄别、复查结论）材料；第七类的奖励材料；第八类的处分决定（包括甄别、复查结论）材料；第九类的任免呈报表和工资、待遇的审批材料；其他类别多余的重要材料，也可归入副本。1
人事档案的基本类别主要包括三种，即干部档案、工人档案和学生档案。哪些人是干部呢？原有“干部”概念宽泛，包括从中央到地方各级的党政机构、军队系统、群众组织、企业单位、事业单位和派遣驻外工作的一切国家干部（含各级各类教师、文艺工作者、新闻记者、编译人员等）。在高度计划经济体制的年代里，老百姓通俗的说法就是“干部就是吃国家粮（皇粮）的，吃国家粮的就是干部”。干部档案毫无疑问指的是干部思想品德、业务能力、功过评价、奖励惩罚和工作情况的反映，是干部的个人经历和从事社会实践活动的原始记录。哪些人是工人？这个问题本来并不复杂，即在工厂、工地或其他产业从事以体力劳动为主的基层人员。过去我们分得很清楚，是因为那时只有国有企业和“正式工”，细分一点也就是全民所有制的工人和集体所有制的工人。但在出现了股份制企业、私营企业、外资企业、合资企业及招聘工、临时工之后，工人的概念在人事档案之外就逐渐复杂了。而在今天，工人的概念虽然没有消失，但是凡是用到工人这个概念的时候，往往前面都加上了修饰词，国有企业工人、三资企业的工人、乡镇企业工人、下岗工人和失业工人，笼统的讲工人这个概念的时候已经很少了。以前所谓的工人档案就是反映全民所有制和集体所有制下一个工人的社会经历、思想品德、劳动态度、业务技能、功过评价、奖励惩罚等情况的个人档案。学生档案就是集中保存学生个人的学历、学业成绩、操行评语、奖励处分、毕业鉴定、参加党团组织、出国留学进修和体格检查等方面的个人材料，一般涉及的对象为高中及高中以上学生。
人事档案是人事管理活动的历史记录，是开展人事工作的必要条件，是组织、人事、劳动部门的职责，因此人事档案工作实行集中统一和分级负责的管理体制。干部档案工作的领导与指导，由各级党委的组织部门负责；工人档案工作由在企业的劳动职能机构负责，接受劳动主管部门的领导与指导；学生档案工作由所在学校的有关部门负责，由教育主管部门领导与指导；军人档案工作由各级政治部门负责领导与管理。各级组织人事部门也有着明确的管理权限，分管哪一级干部，就管哪一级干部的人事档案，做到“人档统一”。后来，干部、工人和学生的档案工作均纳入全国档案工作管理体系，由各级档案行政部门按照《中华人民共和国档案法》等有关规定进行宏观管理和协调。人事档案管理部门的职责为：（1）保管人事档案，为国家积累档案史料；（2）收集、鉴定和整理人事档案材料；（3）办理人事档案的查阅、借用和转递；（4）登记员工的职务、工资和工作变动情况；（5）为组织、人事工作提供人才信息，为有关部门提供员工情况；（6）做好人事档案的安全、保密、保护工作；（7）调查研究人事档案工作情况，制定规章制度，搞好人事档案的业务建设和业务指导；（8）推广、应用人事档案现代化管理技术；（9）定期向档案馆（室）移交死亡员工的档案；（10）办理其他有关事项。1由此，人事档案管理部门还建立了具体的内部管理制度，包括人事档案的收集制度、鉴别制度、整理制度、保管制度、查阅制度、转递制度和利用制度等等。2.2.2  作为公共政策的人事档案制度
人事档案制度是一项涉及国家管理的处理公共事务的基本工具，是实现一个国家民主、富强、文明的基本手段，是一个国家致力于稳定、秩序和有效管理所实施的公共人事政策派生物。毫无疑问，它是一项立足于整个社会有序管理和稳定发展的、从占统治地位的多数人的意愿出发制定和实施的公共政策。公共政策质的规定性表明，公共政策是公共权力机构为了一定的目标而进行的社会资源配置和社会价值分配。在中华人民共和国成立之初，整个中国社会面临着“革命后社会”的秩序重建和再生秩序的社会整合（social integration），面对社会资源总量不足的状况和一直被分割的零散化的社会格局，依靠国家力量的权威与强制对社会资源的重新配置和社会价值的重新分配已经成为必然。于是，个人必须被纳入到和维持在团体生活的状态之中，单位以及单位制得以成形，社会组织的整合必然开始；由“旧社会”到“新社会”的意识形态必须更新而且得以统领，舆论的社会整合自然而然；社会制度的重新设计和社会秩序的再生要求生产关系的调节和社会价值的重新分配，社会制度的整合必然出现。在官僚制、单位制、身份制的作用下，人事档案制度也就成为了个人—组织—国家链条上的必不可少的链接工具。在国家有效地公共管理过程中，它充分地展现了公共政策所具有的分配性、限制性以及象征性的功能。
美国政治学家戴维•伊斯顿认为，公共政策就是对全社会价值所作的权威性分配。2在他那儿，一种能作权威性分配的价值主要包括实物、资金、权力、荣誉、服务等内容。那么，这种价值分配给谁呢？拉斯维尔早在1936年就指出：“权势人物是在可以取得的价值中获得最多的那些人们。可望获取的价值可以分为尊重、收入、安全等类，取得价值最多的是精英；其余的人是群众”3。社会价值分配的不均衡是由政策制定者在生产关系、社会关系以及在政治体系中的地位决定的。于是，作为公共权力占有者的政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体作为重点分配的对象。在有限的社会资源配置中，享有单位的干部、工人以及未来享有单位编制的那个时候文化程度较高的高中以上学生都建立了人事档案。在计划经济体制时代里，有档案，就有户口、有单位，就能在具有“俱乐部产权”性质的单位里“吃国家粮”、享有公共品和福利分配。实际上，占共和国绝大多数公民的农民却没有自己的人事档案。这种不均衡甚至非对称的社会资源配置性和社会价值分配性，从一定程度上也反映了一种公共政策的限制性，因为给某一群体带来利益同时也给其他群体造成了损失，一种“零和博弈”式的限制性政策也妨碍了单位之外个人或群体的“利益共享”。同时，人事档案制度的严肃性和惟一性，加上单位控制的强力性或不可挑战性，人事档案制度的政策限制强度显露无遗。从另一个角度审视，在计划经济体制下，人事档案实际上成为了限制人员流动而强制建立的一种极具中国特色的现代人身依附关系。此外，人事档案制度的建立也体现着一项公共政策的象征性功能，它反映了人事管理过程中的国家在场，也维系着人事管理对象的政治忠诚；对于个人来说，一个人有不有档案也不一样，无论如何人事档案在那个年代也是一种身份的标杆和政治地位的符号。
其实，人事档案制度最早开始于延安时期，是为了适应党对干部的考核而设立的。那时候的人事档案不仅是一个人的履历记录，而且还是政治生涯的体现。1949年中华人民共和国成立后，人事档案制度得以全面推广，迟至后来纸质化、文本化的人事档案的功能不断地放大，成为了人们出国、升学、评职称、调动、晋升、结婚、生育等方面的“人生硬件”。人事档案制度作为公共管理的载体与凭证，作为一项常规性的公共政策，在计划经济体制时期对于干部管理、国家安全、社会信用等方面发挥了不可替代的功能与作用：
第一，人事档案制度作为人事制度的附属物，成为了中国干部管理的一个不可或缺的信息载体和考核性工具。建国初期，整个社会面临着资源不足的问题，特别是人才不足的实际状况，加强人才培养以及对人才实行科学管理成为了当时最为紧迫的问题，人事档案也就成为了干部选拔、培养和使用的文本式管理方式。凭借人事档案全面记载干部的德才表现、工作实绩，依据人事档案制度对干部进行人事评价和人事考核，可以衡量干部的德、勤、能、绩，从而作为决定干部的升降和任免、考察干部的进退去离。因此，干部人事档案管理成为了国家人事管理和行政管理的基本工作。为了适应社会主义现代化的发展和人事制度改革的需要，中组部、人事部相继制定和颁布了《干部档案工作条例》、《干部档案整理工作细则》、《关于干部档案材料收集、归档的暂行规定》、《流动人员人事档案管理暂行规定》、《干部人事档案工作目标管理暂行办法》、《干部人事档案工作目标管理考评标准》等，使人事档案管理工作做到有章可循。同时，各级各类人事档案部门依据和遵循这些条例和规定，有些制定了相应的实施细则，并结合各单位的实际情况作了大量的工作。在干部人事档案管理的组织体制方面，人事档案管理系统已经形成规模，全国各级单位组织、人事部门，大都设有人事档案管理机构，中央组织部和全国人事部成为全国人事档案管理的指挥中心，地方各级各系统组织、人事部门是管理人事档案的主要机构，并配备了专职或兼职档案人员。
第二，人事档案制度作为严肃性和规范性制度，有效地保障了组织安全和国家安全。在解放之初，中国共产党虽然建立了“红色”的政权组织，但国内外的“白色恐怖”和“黑色”残余势力仍然威胁着共和国新生的政权。经过多次土地改革运动并充分受益的农村和农民显然已经成为共和国放心的依赖对象和治理对象，而对于新生政权来说，城市的公共管理面临的情况和环境相比于农村要复杂得多。因而，在强大的官僚机器的作用下，单位制度、户籍制度、档案制度成为了城市公共管理不得已的政策选择。随着旧制度的破产和新制度的推行，从人与人之间不平等的身份关系企图走向平等的身份关系过程中，个人身份的内容又重新注入了政治的含义。一种文本式的信息记载区别了人与人之间的身份来源、生命历程及其政治生涯，同时，这种记载设定了更为严密的收集、查阅和转递纪律。直至今日，中央中组部和国家档案局对我国干部人事档案的建立、内容和查看等都有着明确而严格的规定，档案不是任何人都能建和能看的。基于人事档案制度和严格信息盘查的单位管理和以居委会为主导的社区管理，对于由下至上层级式的城市管理起到了相当重要的作用，从而有效地保护了组织的安全乃至于国家的安全。
第三，人事档案制度随着功能的扩大成为了计划中国的信用依据和凭证。人事档案被视为“人生记录本”，个人的成长经历、社会关系、工作成就、思想状况等方方面面均有所记载。这些历史记载，包括“良好记录”和“不良记录”，在很大程度上影响着未来的人生历程。如果档案不在工作所在的地方，最直接的限制就是当地无法提供相应的人事服务。因而人事档案成为了个人在社会生存和福利保障中的重要信用凭证，比如升学、结婚、生育、调动、晋级、入党、评职称、办保险、出国留学等。小小的档案确实在中国人的生活中扮演着举足轻重的角色，不管你想去哪里，档案如影相随，它直接影响着一个人的调动、入党、提干、升迁、晋级、评职称等。比如一个人从外地到南京打工，公司有意派他出国公干，没有档案，出国政审就无法进行，他的护照也就无法办理。想在南京结婚，没有档案，他就必须回到档案所在地办理有关手续。没有档案，办理社会保险也会很成问题。人都有老的时候，都会面临养老金的问题，如果失业了，还要面临失业救济金的问题，如果没有档案，这些都无法办理，一些权益就得不到保障。人事档案制度在中国千千万万的政策和法律当中看起来属于一个“边缘化”和“不显眼”的制度，但它却起着比它自己本身的重量大得多的制度重量，社会信用的媒介角色无处不在。2.2.3 单位制下“档案人”的生存生态
在人事档案制度下，人事档案被人们视为纪录个人成长之路的“人生记录本”。从上所述，我们知道，它有三个基本职能：首先，档案是一个人经历的记载；第二，档案表明一个人的行政隶属关系；第三，档案是为这个人提供相关人事服务的依据。在中国特色的单位制度和人事档案制度之下，个人既是典型的“单位人”，又是典型的“档案人”。
案例2－1  老郭的档案1
人保平顶山分公司
主持人：郭真起是河南省平顶山市一家保险公司的职工。老郭今年已年满65岁，早已过了退休年龄，但是老郭却迟迟办不了正常退休，一拖就是整整5年。这其中究竟是怎么一回事呢？我们的记者前往平顶山进行了了解。
这位老人就是郭真起，当记者来到他家的时候，正赶上他在给孩子们上书法辅导课。练习书法本来只是他的业余爱好，可如今退不了休的老郭却只能以此为生。靠着办书法班的收入维持他和老伴的日常生活。而老郭这辈子拥有的真正技能却是在这个柜子里。
采访：郭真起
这一柜子都是原来关于阀门方面的图纸和技术书，上面书挺多的，像这些书都用了有几年了，有的有一二十年，有的有十多年了，
记者：现在还经常看么？
  郭：不看了我很伤脑筋，为这个退休很伤脑筋，我甚至都想给它们烧了
   夕阳
让老郭这个当年研究节水阀门的专家如此气愤的事情正是他迟迟没有办下来的退休。
采访：郭真起
郭：现在就是练练书法，看看书法方面的书，看看文史方面的书，因为我只有坐在书案上，只有坐在书案上写写字我才能忘掉保险公司这种不公正处理，我才能平静下来。
老郭是在1993年正式调入人保财险河南平顶山分公司的。而他在单位的具体工作则是筹建一个阀门厂。1999年10月，已满60岁的老郭向单位提出了退休申请。但是他没有想到，这个在他看来顺理成章的事情竟然成了难题。
采访： 我去见的王宏，王宏说单位不批，01：05：09我是非常恼火。
老郭提到的王宏是人保财险平顶山分公司的综合部主任。也是老郭退休事情的具体经办人。那么保险公司为什么迟迟没有给早已过了退休年龄的老郭办理退休手续呢？我们在人保财险平顶山分公司找到了王宏主任。
一见面，王宏就告诉我们给老郭办不了退休的原因，问题就出在档案上。
采访：王宏
退休这里头有工龄、身份这些，我们都鉴定不了，初次参加工作时间我们没法鉴定，连续工龄我们没法鉴定，还有包括他的学历都没有都不是很全貌的资料，
据王宏讲老郭档案缺少的程度是惊人的。老郭在1993年调入保险公司，截至到1999年10月，老郭可以退休的时候，他不全的档案中有据可查的工作经历也就仅仅是在保险公司工作的6年时间，而之前的几十年却几乎是一片空白。
原告郭真起
但是，老郭却一再强调自己的工作经历绝非这么简单。在过去的几十年里，他凭借着这一柜子的阀门资料曾辗转河南、陕西两省的几个地方工作，并最后落脚到了平顶山保险公司。其实，对自己档案不全的情况，老郭早就心知肚明。
采访：郭真起
我原来怎么参加工作，这一大圈子的整个人事履历过程，这个档案材料全都没有了。
那么，对证明一个人工作经历不可或缺的档案资料，怎么就会丢失了呢？老郭一边向我们回忆自己的工作经历，一边向我们讲述了档案丢失的经过。
老郭是1959年参加工作的。1969年文革初期，他离开河南洛阳市科委，携全家转辗到了陕西省的周至县工作。几年后，就在老郭返回洛阳提取档案办理调动手续的时候，他第一次发现自己原有的人事材料丢失了。
采访：郭真起就是在文化大革命当中占领市委，成立革命委员会，砸档案室这些时候，你这些（档案材料）都已经丢了。这我就知道了
当时陕西周至县的人事部门虽然为他建立了新的人事档案，但他从上学直到在洛阳工作仅10年的档案却没有补充上。
采访：郭真起
他人事部门也没有去问，档案不全、档案丢失这已经是历史形成的问题，不属于我个人负责，他组织自然有处理办法，
这次档案资料的丢失并没有影响到老郭的前途。后来，这个科技人才依然被陕西周至县作为正式干部使用，并委以重任。
采访：郭真起
保险公司综合部主任 王宏
作为县里来说，需要科技方面这样的干部，我工作也是工作不错的。
老郭在陕西周至县工作了整整17年，这期间，他的节水阀门技术日趋成熟，并且申报了4项国家专利。此时，名声在外的老郭，很快就被他的老家河南省的汝州市发现了。随后，50多岁的老郭被请回了家乡。然而就在办理工作调动时，老郭却又一次被告知自己在陕西周至县工作时的档案资料也不翼而飞了。
采访：郭真起
这件事是我很伤脑筋的事，因为重要的丢失，那就不可能再争取了。
这次，老郭档案材料的丢失原因，同样是在文革动乱时期，被疏于管理的陕西周至县人事部门遗失了。但是为了顺利地把老郭调回汝州，当地人事部门立即着手对老郭的人事档案进行了调查补充工作。
采访：郭真起
能捞到什么东西就捞到什么东西，最后补充到什么程度，补充到我开始上学的那个表，
这次补充档案并不理想，汝州人事部门仅仅找到了老郭在洛阳上技工学校时的三张表格。可以说此时老郭的档案袋里几乎已是空空如也，但是他依然顺利地回到了老家汝州，并且作为干部被任命为当地一家阀门厂的总经理。
但是老郭在家乡干的并不顺心，由于资金迟迟没有到位，让他的专利技术始终没有发挥应有的作用。
也恰恰就是在这个时候，财力雄厚的人保财险平顶山分公司相中了他和他手中的专利。于是已经54岁的老郭迎来了他人生第三次的工作调动。那么一个档案不全的人又是怎么被调进保险公司的呢？
采访：王宏
这块不是我经手我说不清楚。
记者：当初调进来的时候是哪个人对他的档案最了解情况？应该是盛总，
解说：王宏所说的盛总就是盛汝川，他曾经担任保险公司经理，现在已经退休了。将老郭调入保险公司他起了关键作用。盛汝川向我们证实，老郭当初调进保险公司的时候档案确实存在问题。
采访：盛汝川
当时我们想到有一个专业技术人员进来，档案不全以后也可以补，因为技术人员难挖，当时市里的政策就是要引进人才，
当年盛汝川在任的时候，保险公司根据政策，正大力搞第三产业发展经济实体，当盛经理偶然听说了老郭和他手中的专利后，很快就萌生了投资创办一个阀门厂的想法。而盛经理首先考虑的就是想尽一切办法挖到老郭这个人才。于是他向老郭许诺，除了将来可以拿到企业的分红外，老郭还可以被聘为保险公司的正式在编人员，享受保险公司正式职工待遇。
采访：盛汝川非得把他弄来，弄个临时工进来吧他又不安心，所以干脆就把他调进来，
就在保险公司为老郭办正式调动手续的时候，老郭档案不全的问题同样摆在了盛汝川的面前，但求贤若渴的盛经理还是果断地做出了决定，他安排了人事部门继续为老郭办理调动手续，至于老郭档案不全的具体处理情况，他也就没有再过多地问及。
采访：盛汝川
那时候人已经调进来了，补档案是另外的事情了，
采访：郭真起
调过来以后，该办的东西他们都应该办。他们去完善人事档案，我自己也认为这是人事部门的事。
1993年年初，郭真起在档案不全的情况下正式受聘于人保财险平顶山分公司。他被任命为平顶山阀门厂副总经理兼总工程师。
采访：郭真起人生最后一站，工作的最后一站，也是作为我经验积累和知识积累最辉煌的时候，
然而，老郭的愿望最终却都落空了。
采访：郭真起
95年，96年以后，保险公司不允许办企业，保险公司也不敢投资了，也不敢办了。
采访：盛汝川
这一不准办，政策性停下来，就赶紧脱钩
此时，空守着专利的老郭只能赋闲在家，已经59岁的他，只想着一年后从保险公司正式办理退休，然后安度晚年。
采访：郭真起
在这个事业上的挫折，在这个事业上的不如意，怎么说呢？在我的思想当中，我到这种年龄，想把这件事干成，结果还是遇到这个情况，很烦恼，
主持人：虽然档案不全，但老郭凭着手里的专业技术，还是一次又一次地成功调动了工作。只是老郭的奋斗热情却遭遇了一系列的挫折，现在不得不耐心地等待退休了。但是他没有想到，就是退休这件似乎顺其自然的事情，对他来说却同样不顺利，而问题又恰恰出在了档案上。
1999年10月，已满60岁的老郭正式向单位提出了退休申请。这时沉积了多年的档案资料不全的问题，终于又重新浮出了水面。
采访：郭真起
为什么到退休的时候我档案都成了问题呢，所以说在这一段时间内人事部门没有按照人事管理去完善我这些档案责任是他们的。
采访：盛汝川
当时说档案丢了没法查也没有再补，老郭当年因为有着专利技术，所以在档案不全的情况下，仍然轻而易举地被调进了保险公司。可如今档案不全却成了问题，老郭认为不应该让自己来承担档案不全的后果。
采访：郭真起这个档案不是我个人成天背着的，我个人也承担不了这个丢或不丢的责任，错虽不在老郭，但两次人事材料的丢失让老郭的人事档案几乎成了一片空白。如今要办理退休，仅凭老郭自己的讲述来证明几十年工作经历，根本不具有可信度，也不符合国家办理退休的政策规定。
采访：王宏
作为老郭来说他渴望每个月领一定的养老金，作为公司如果能办成这个事也想这样办，但是基于国家的政策、劳动政策，咱们也没法去满足这个要求。
盛经理退休后，就再没有人关心老郭档案的事情。直到王宏着手办理老郭退休的事情时，她才几次以人事部门的名义做了调查，试图健全老郭的人事档案，但老郭过于复杂的工作经历，加上时间跨度太大让她一筹莫展。
采访：王宏
实在无能为力去调查清楚，因为老郭工作时间太久远，通过多次询问，沟通不行，
于是王宏想到了一个办法，就是由老郭本人完成他人事材料的补充收集工作。
采访：王宏
我说你能不能通过个人去找找人，看看哪怕是原来老同志什么可以再找点线索，帮助组织上协助把你这个事情做好
采访：郭真起你想这个事关系到我本身利益的，叫我主动去跑一跑，甚至花我个人钱，我也不得不这样跑癌
老郭拿着保险公司开具的介绍信辗转反复地奔波于陕西、郑州、洛阳、汝州几地。在经历了一个多月的时间后，他仅仅拿回了4份工作经历证明。
这4份证明分为两部分，其中两份证明了郭真起档案丢失情况，由河南洛阳科委和陕西周至县人民政府出具的证明，证明了郭真起的档案是在文革时期因管理不善被人事部门丢失的；另外两份证明了他工作调动情况，由河南省科委出具的证明，证明了郭真起由河南省科委调到洛阳市科委的情况，由河南汝州市小屯镇人事办公室出局的证明，证明了他由汝州调到保险公司的情况。在4份证明中，还分别注明了郭真起工作期间的身份和待遇。
在老郭看来将这4份证明放在一起就可以证明自己所说的几十年工作经历。
采访：郭真起
人士部门开出的这个证明，证明就完了，这就是完善。
然而就在老郭兴冲冲地把这4份证明交到保险公司后不久，他却被告知退休的事情仍然不能办理，因为4份证明都没有被认可。
采访：郭真起
我去调查是按照保险公司王宏提出来的要求提的要求，人家写的证明也满足了这个要求，所以说我认为这些证明材料是符合规定的，符合人事上的要求的。
采访：王宏00：10：46办这个退休手续的话，肯定是把档案实事求是所有的资料报到劳动部门，人家不认可咱们一厢情愿也不合适，
原来，人保财险平顶山分公司并没有办理退休的权利。他们需将老郭的退休上报河南省分公司审核，然后再由省劳动厅有关部门最终审批。
为了进一步了解老郭不能退休的原因，记者赶赴河南省郑州市进行了采访。我们首先找到了郭真起档案的现在存放地人保财险河南省分公司。鉴于国家对于人事档案管理的规定，我们不能直接调阅郭真起的档案，更不能具体拍摄。档案管理人员只是向我们简单介绍了郭真起档案不全的情况。
在办理退休的人事档案中，最重要的就是工作履历情况。而郭真起的这一项完全是空白。他的档案中仅有的原始材料，就是当年在技校上学时的三张表格。
记者随后在办理退休的河南省社保中心，见到了具体经办郭真起退休事宜的工作人员胡志军。胡志军向我们强调，仅凭4份工作经历证明不足以为老郭办理正常退休。
采访：胡志军
审批退休的时候，进行待遇核算和工龄认定的时候，主要审核档案是以他档案中的原始材料为准，现在这些证明只是作为一些辅助的材料，
按照胡志军的说法，如果郭真起的人事档案中没有可以印证4份证明的任何原始材料，例如在单位的工资表等，那么老郭拿到的证明就是无效证明，仍然不能办理正常退休手续。
老郭自从向保险公司递交了退休申请后，他就三番五次的到单位询问自己退休的事情，但是他每一次得到的都是同样的答复，档案不全无法办理。
采访：郭真起
这个不全只能是托词，为什么只能是托词，你那时候去挖人的时候，在那种形势下挖人没有档案，不要调动手续，没有户口，没有组织关系，你保险公司就有能力处理了为什么轮到我退休就不能，
解说：老郭为了退休费尽了周折，他对保险公司不能给他办退休的说法难以接受，他觉得无论怎么说档案都是由单位管理的，该如何补办，由谁补办，都不是他个人的责任。
采访：郭真起
哪一个到单位的私人去完善自己的这一个档案材料呢？何况在那个时候我搞技术，我对于档案材料我只知道丢失，我只知道这个，究竟完善到什么程度是个标准，我对这不清楚，只有他们人事部门清楚。
解说：老郭的工作收入一直都是家里惟一的经济来源。自从他没能按时拿到退休金后，他的生活彻底陷入了困境。在阀门厂关闭后，他每月从保险公司拿到的生活费也从300月降到了135元。于是，老郭不得不摆起了小烟摊以贴补家用。
人家说我是拿着金碗要饭吃吗
解说：就是这样的一个小烟摊，老郭也没有摆上多久，烟摊在一次市容整治活动中，被取缔了。万般无奈的老郭只好重新捡起了荒废了多年的业余爱好，办起了儿童书法班。但是学习班也是时断时续，收入并不稳定。老郭怎么也没有想到，自己怀有的一身技术到老也没有找到一个用武之地，如今就连吃饭都成了问题。
采访：郭真起
我也就被保险公司给我白玩了，而且现在落的这个下场是连饭都吃不上了。
在经历了一年多的期待后，老郭最终还是失望了，退休成了一个遥遥无期的梦。于是2001年，老郭走进了法院，将人保财险平顶山分公司告上了法庭。要求法院判令被告人保财险平顶山分公司为原告办理退休手续。
主持人：老郭自认为有了4份工作经历证明，就可以办自己渴望已久的退休手续了；而保险公司坚持不给他办理却也同样有着似乎很充足的理由。一起由不全的人事档案引起的这场退休官司，法院最终又会做出怎样的判决呢？
  2003年4月11日，平顶山市中级人民法院做出终审判决。法院认为：按照《企业职工档案管理工作规定》，收集整理职工档案材料是企业职责，原告自调入被告单位后，被告未收集健全原告档案，致使原告不能按时退休，被告有责任。故判令被告人保财险平顶山分公司收集整理完毕原告郭真起人事档案，申报原告退休事宜。
 法院的判决结果给老郭办理退休带来了新的希望，但是这一结果对于保险公司来说却压力很大。
   采访：王宏
作为公司来说也想给他办，作为我个人来说也想把这个事办好，因为办好了也对他个人有个交代，但是国家政策也有它的严肃性，也有它的方方面面条件，你现在要不符合条件我们硬去办这件事恐怕也做不到。
    主持人：直到现在，老郭退休的事依然处于尴尬的局面。老郭虽然打赢了官司，但一时半会儿还是解决不了他办理退休的实际问题，因为要想收集齐他的档案材料，对保险公司来说也不是件容易的事情。从片子中我们看到，虽然老郭档案的遗失并不是保险公司的责任，但作为老郭最后的工作单位，保险公司当初求贤若渴，在档案不全的情况下就把人家调了进来，而后来又没有按照人事管理制度积极地补充健全，指使保险公司现在不得不被动地去做本该由自己来做的事情。现在看来老郭要享受到退休待遇还得继续付出等待。但愿这份等待能够为那些可能在人事档案制度上出现纰漏的单位敲响警钟。
         
2.3  政策动员、政策认同与信任政治中国人事档案制度在计划经济体制条件下所表现出来的正功能，有效地说明了单位制度、官僚制度、身份制度作为人事档案制度的依附性链条所凸显的强制性政策动员倾向。这种自上而下的通过各种“大运动”形式所形成的政策动员方式与建国初期的国内外复杂环境、民众心理特点等因素共同构造了当代中国的政策认同。于是，人们之间以及人们对制度之间的信任相当普遍，信任政治建立在以人事档案为代表的“信任替代物”上，人们从来不会怀疑自己的“证明信息”会失真。反过来，这种“自上而下”开展的政策动员与“自下而上”形成的政策认同所建构的普遍信任有助于建立大规模的、复杂的和相互依存的社会网络和制度，从而实现了由人际关系凝聚的经验信任走向集体规划化的制度信任，减少了公共政治生活中的信任风险和败德行为。2.3.1  政策动员
动员（mobilization）是“一个社会行动者有意识地在一个总体人群的某个亚群中创造共意的努力”1，“就是一个虔诚的高度投入的积极分子（或一小群积极分子），是如何把一大群具有同样利益但却不如他们虔诚和投入的人们动员起来加入集体行动的”2。也就是说，动员是一个国家的政党或政府为了实现一定的社会发展目标，组织社会力量，发动公众广泛参与的社会活动过程，是把社会发展目标转化成社会行动的过程。所谓政策动员就是政党或政府就某个政策议程或某项政策，通过动用一定的公共资源，发动社会各界、各阶层的广泛参与，从而获得社会其他成员支持的过程。政策动员是公共政策理想转化为公共政策现实的必要途径，是公共政策由制定到执行的必然的路径依赖，是已合法化的公共政策执行由动员阶段到适应阶段再到认同或内化阶段的初始环节。
政策动员的主体一般来说是政党和政府；政策动员的对象是社会公众；政策动员的目标是一定时期内、一定区域内的社会发展目标；政策动员的形式可以多种多样，比如演讲、集会、社论、媒体宣传、思想政治工作等；政策动员的途径主要依靠政党或政府的指令、大众传播媒介和社区等。政策动员的功能主要是整合社会力量、促进公众参与、调适社会心理以及维持政治稳定。政策动员的类型，从宏观层面来讲，可以分为思想动员、组织动员、政治动员和社会动员等四类；从中观层面来说，可以分为诱致性动员和强制性动员等两类；从微观层面来说，可以分为话语动员、象征动员、资源动员、成员动员和媒介动员等类。同时，政策动员需要一定的动员技术，所谓“动员技术是有关如何积累起生产技术所必需的资源（比如时间和金钱）的方法的一整套知识”1。于是，有关如何利用人力、物力、财力、时间、信息、媒介等资源的方法和知识成为了政策动员的政治技术。关于中国社会主义革命与建设几乎所有的政策，包括人事档案制度在内，他们既从社会运动中产生，又在社会运动中推行。
众所周知，一个国家要进行彻底的革命，确立现代化的政治体制，就必须首先制定基于政权生存的维护型政策，并进行广泛的政治动员，从而瓦解传统社会的政治运行机制。有学者认为，一场全面的革命包含三个层面：（1）对现存政治制度的迅速破坏；（2）将社会各利益团体和政治力量动员到政治圈之中；（3）建立新的政治制度。 共产党政权建立之后，首先着力解决的是确定“谁是我们的敌人”，“谁是我们的朋友”3，同时“团结一切可以团结的人”。按照毛泽东的指示，革命胜利以后，新生的共和国政权所要贯彻的阶级路线是“必须全心全意地依靠工人阶级，团结其他劳动群众，争取知识分子，争取尽可能多的能够同我们合作的民族资产阶级分子及其代表人物站在我们方面，或者使他们保持中立”4。在面临复杂的国际国内情况下，为了巩固新生政权， 1950年10月10日以后，以美国为首的联合国军大举越过三八线，进占北朝鲜，中共中央秘密决定出兵援朝对美作战。在进行抗美援朝战争的同时，党又领导全国人民进行了土地改革和镇压反革命运动。“镇反”运动使它第一次得以把中国共产党在农村中得心应手的政策动员经验应用到城市中来。而这一套以激发底层民众“阶级仇恨”和“翻身作主人”为中心的动员经验，同样也促使绝大多数城市贫民在新旧政权之间做出了选择。
建国初期，党和人民政府虽然在新解放区开展了轰轰烈烈的清匪反霸斗争。但是，国民党的反革命的残余势力还相当大。据当时统计，仅西南地区就有土匪百万、潜伏特务８万之众，此外还有一大批坚持反动立场的反动党团骨干、恶霸分子以及反动会道门头子。这些反革命分子不甘心人民革命的胜利，继续与人民为敌，从事各种破坏和捣乱，特别是１９５０年６月，美国侵朝战争爆发后，他们自以为美蒋“反攻大陆”的时机到了，因而气焰更加嚣张。他们公然刺杀干部和进步群众，破坏矿山、铁路，抢劫物资，组织反革命地下军，搞武装暴乱，明目张胆地向人民进攻。在１９５０年春天到秋天的半年多时间里，就有近４万名的干部和群众积极分子被杀害。5加上，由于新旧政权交替所产生的大量统治真空带来的严重社会治安问题。大批散兵游勇和难民涌入城市，与大量城市底层流氓无产者一道混水摸鱼，部分国民党残留势力也乘机兴风作浪，社会治安状况一度极其混乱。以上海为例，据不完全统计，上海解放头七个月里，共发生强盗案737起，盗窃案11430起，抢劫案530起。6事实说明，不开展一次全国性的镇压反革命运动，人民民主专政便不能巩固，抗美援朝、土地改革以及国民经济恢复工作都无法顺利进行，人民的安定生活也没有保障。为了镇压国民党反动派的残余反革命势力，政务院和最高人民法院于１９５０年７月２３日公布了《关于镇压反革命活动的指示》，１０月１０日，中共中央也就此发出了指示。从１９５０年１２月起，在全国范围内大张旗鼓地开展了镇压反革命的运动。运动的重点是打击土匪、特务、恶霸、反动党团骨干和反动会道门头子等五个方面的反革命分子。1951年2月21日，经中共中央提议和批准，政务院和最高人民法院联合公布了《中华人民共和国惩治反革命条例》1，就如何处理反革命问题作了明确的全面的规定，使镇压反革命的斗争有了法律的武器和量刑的标准。由此，“镇反”在全国范围内掀起了一场大规模杀、关、管国内敌对分子，运动要求政府彻底肃清一切“反革命”，即对现行“反革命分子”进行严厉镇压，对历史上有过“反革命”行为者追究惩罚，对有恶行者治裁，对已经坦白登记没有明显劣迹者集中进行思想改造。在长沙，浏阳县反革命派组织“湘东反共救国军”12名首犯，长沙市恶霸把头杨桂林、甘子宪，中统特务柳森严等一批重要案犯被处决。2在青岛，经过三年零三个月的斗争，至1953年底，共逮捕反革命分子6735名，其中打击惩办的占46。8％，宽大处理、教育释放的占9。7％，转外地处理的占39。3％，待作其他处理的占4。2％。对罪恶累累、不杀不足以平民愤的反革命分子，则处以极刑。3这些“反革命分子”被处理以后，革命任务和社会管理也并未完成，因为：
不过，当这些人被逮捕、判刑之后，对于新政权来说，更加危险的显然已经不是他（她）们了，而是另外一些尚未被发现，或尚未暴露出真实面目的隐藏得更深的敌对分子。注意到“杀”“关”“管”的数量有限，还有大批公开的和隐蔽的有政治问题的分子继续生活工作在社会人群当中，新政权不能不创造出一种全新的监管形式。这就是建立细致的政治人事档案，以便于严密监控。还在1951年秋天，有关部门就已经明令各单位要对所属人员从政治上依据危险程度加以分类，并据此建立最初的政治人事档案了。这一作法，无疑是此后日益流行的将人按照“出身”、“成份”、“个人历史”和“社会关系”，划分成“黑五类”或“红五类”的滥觞。4
1951年依照建立政治人事档案的要求所做的分类，却大多并不是公开的，而是由单位和上级主管部门内部掌握的。但它同样具有建另册的性质。被列入这一类档案的人员，事实上也被以另一种“五类”5的形式归入了需要内部监管的范畴。随着人事档案制度的初步建立，因“镇反”而广泛推行起来的“管制”政策而渐成风气。被管制者是被免除了刑事处分的，但是，他却依旧要被剥夺大部分公民权利。被管制分子还要接受公安机关和周围人的全面监督与看管之下，并随时可以被执行管制机关处以劳动改造或思想教育的惩罚，从而始终处于政治的高压之下。在镇压反革命形成高潮后，１９５１年５月，党中央及时决定立即实行谨慎收缩的方针，集中力量处理积案。在处理中，强调要注重调查研究，重证据而不轻信口供，反对草率从事，反对逼供信，坚持镇压与宽大相结合的方针，即“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”，着重打击那些罪大恶极、为人民群众十分痛恨的反革命分子，对罪行较轻、愿意悔改的反革命分子采取从宽处理的方针。全国规模的镇压反革命运动，到１９５１年１０月基本结束。
与此同时，把体制外的知识分子和文化人改造成体制内文化人的思想改造运动也蓬勃开展起来了。在原有的阶级词典里，只存在一个资产阶级，即经济意义上的资产阶级。在1960年代，政治上层建筑的意识中出现了两个资产阶级，即经济意义上的资产阶级和思想意义上的资产阶级。思想改造运动的目的就是要铲除思想上的资产阶级，明确知识分子在思想意识形态上必须由体制外演变成体制内，必须认罪忏悔、“脱胎换骨”，才能被新社会所接受。在思想改造运动前后的一段时期内，特别是在1951年思想改造运动展开之后，占居中国知识分子当中绝大多数的体制外文化人和知识分子几乎都撰写了以批判和反省为主的自传、感想、汇报、交代、检讨、揭发等各类材料。这类检讨性文字，通常是先批判自己在1949年以前的经历，接着谈论1949年以后本人思想的转变，最后表示思想改造的决心。……这些文章都对作者过去的经历、立场、思想，特别是学术成就与教学活动，几乎采取了全盘否定的态度，特别是批判了自己亲美崇美的思想。至于普通人物写的这类文字，有的送交组织并存入本人档案，有的甚至要在工作单位里宣读甚至张贴。1尽管他们当中的绝大多数仍然在科技、文教、卫生等领域谋生，但这些部门里的每个机构实际上都机关化、行政化了。所有知识分子和文化人的身份也由此而发生了根本性的变化，实际上变成了社会主义制度下的“国家干部”。
除此之外的“文攻武略”，从20世纪50年代到70年代，中国共产党先后又开展了“三反五反”、“大跃进”、“四清”、“文化大革命”等运动。经过多年的政治整肃运动，大至个人的政治生涯和思想言论，小至个人的私情、日记、信件，乃至嗜好，几乎全部都进行过清查，写进政府或党团组织的档案，即使在对外开放以后，政府和党组织仍不时以各种名目（工作升降、作风问题、入党申请或思想汇报、个人主义、自由化等等），掌握控制属于私人空间甚至个人隐私的资料，包括过去的言论、男女私情以及家庭背景和社会关系等。这种政策动员模式充分体现了国家管理的在场和国家社会的一体化特征，个人无论公事私事都有机地纳入到了单位组织之中，从而使人事档案制度成为了公共信息和私人信息共同管理的政治政策。“文献是制度生产出来的。只有当制度复杂到一定程度时，才会有文件。”2 2.3.2  政策认同
作为一个心理学概念，认同（identity）通常指个体在社会生活中与某些人联系而与其他人区分的自我意识，行动者将自身归类到某一群体并与其他群体相区别的主观性意识。认同来自于自我的认知意识，也可来自支配性制度，但只有行动者将之内化，且将其行动意义环绕着这一内化过程而建构时，它才成为认同。认同既可表现为对某种体系价值和精神的信念与信仰，也可表现为对某种体系的忠诚与支持。政策认同即是指公众在社会生活中对某一项公共政策所产生的一种感情和意识上的归属感。
一般来说，影响公众政策认同有如下一些因素：政策合法性、政策质量、政策问题的关注程度、政策动员技术、政策执行能力、政策组织状况、政策对象的顺服程度、政策环境的等。也就是说，政策认同既与政策主体有关，也与政策对象有关，同时还与政策环境紧密相关。但是，一个新政权或新制度的建立要获得大范围内的公众认同，在相当大的层面上与政策组织有关，与政策组织的动员能力有关，也与代表国家凝聚力的各种政治仪式和政治符号相关。法国社会学家迪尔凯姆认为，“深厚的社会凝聚感缘此而生。民族主义精英、知识分子和政治家，利用旗帜、游行、大会一类的仪式和符号，来解决把异己人口整合于社会的问题，培养他们的国民认同感”1。我们知道，国家拥有至高无上的主权，对外代表全体国民与他国进行平等的沟通与交流，对内则为一切法律政令的合法源泉，它可以通过公共政策的强制性输出达成公众的意识形态归属和对政治体系的认同与忠诚。由此，中国共产党利用它的政治资源和群众动员能力建构了一套有效的制度操作规则，阶级斗争理论被有机地融进政策动员的操作框架之中，使得中国共产党能够迅速地取得了阶级斗争的胜利和形成稳定的社会秩序。
共和国成立之初，新政权采取“镇压反革命运动”这种异常严厉的镇压政策不仅没有引起城市居民的恐慌，反而得到了更为广泛的社会认同，从而在全社会形成了一种“共意性运动”2。这种“共意性运动”是以激发城市中社会底层民众的“阶级”仇恨，来实现对敌对分子全面镇压的政策，其所以能够赢得相当广泛的社会认同，一个重要的原因在于运动的发动者成功地把那些在社会上为非作歹的恶霸流氓与致力于复辟旧政权的“反革命分子”联系在一起，从而使“镇反”事实成为维护社会治安和代受欺凌者伸张正义的代名词。3随着镇压反革命运动的胜利，新政权基本上扫除了国民党反动派遗留在大陆上的反革命残余势力，曾经猖獗一时的匪祸，包括旧中国历代政府都未能肃清的湘西、广西土匪，以及许多城市的黑社会势力，也都被基本上肃清。镇压反革命运动使我国社会秩序获得了前所未有的安定，有力地支持配合了抗美援朝和土地改革斗争的顺利进行。同时，“镇反”运动的另一个附带性成果或边际性收益——人事档案制度在全国各个单位组织中也得以顺利推行。
按照新政权管理城市社会的基本思路和在延安时期高度组织化的社会管理经验，基层控制和管理被划分为两大系统：单位人和非单位人，非单位人亦即社会人。在非单位人系统，由于其人群政治面目上的含混性，国家通过创设居民委员会把非单位人这笔巨大的社会资源转化成可以调控的政治力量。同时，通过启动涉及民生大计的计划供应，实现了“从计划经济到社会生活的计划化”4。从1953年实行粮食“统购统销”开始，到消灭私营工商业，再到1958年实现户口登记条例，民众的口粮、就业、居住等基本生存方式都被国家纳入了严密的控制。这种涉及衣食住行之类的计划供应不仅关系到千家万户的切身利益，而且对社会各阶层生活方式也造成了极大影响。官与民、贫与富、身份或职业的不同，单位人和非单位人之间，在计划化的社会生活中逐步接近、靠拢。同时，在“镇反”等各种运动持续开展的情势下，非单位人的管理在居委会的主导下越来越秩序化。而单位则被看成是国民经济的重要生产部门以及与生产密切相关的工作部门，单位人作为“公家人”，他们既是社会管理的主要对象，又是社会管理的依靠力量和大多数团结对象。因此，在思想政治和工作业务方面对基层单位的严格控制和管理比非单位人群显得更为重要和必要，人事档案制度也就成为了单位人思想政治状况和工作业绩状态的主要评判依据。根据这种制度性要求，单位的人事鉴定一般遵循如下次序：首先，个人必须对一年来的思想、工作、学习等方面的情况进行总结，形成“自我鉴定”；其次，由单位所划分的若干不同小组形成“小组鉴定”，或组织部门或主管机构代表单位形成“组织鉴定”；最后，由被鉴定人签定是否认同意见或者由单位签署复核意见。这种一年一度的人事考核获得了绝大多数人的普遍认同并延续至今（参见如下不完全的档案评语案例1），只不过随着时代的变更文本格式和话语表述稍异而已。
案例2－2  1965年某人事鉴定
自我鉴定：（略）
组织鉴定：
经小组鉴定，同意该同志的自我检查，其主要优缺点如下：
优点：（1）参加运动态度明确，对工作认真负责，干劲足，完成任务快，能吃苦耐劳，带病坚持工作；（2）能听党的话，组织性强，来大队调动三次没有怨言；（3）能坚持三同，劳动较好，能与贫下中农打成一片，所到队的群众反应（映）好。
缺点：（1）修养性较差，接受意见不够虚心；（2）考虑问题简单，讲话不够注意容易影（引）起别人的反感。
盖章      1965年7月8日
被鉴定人意见：
对于工作组的小组鉴定，我本人坚决同意。我向组织表示，今后我一定发扬优点，克服缺点，加强主席著作的学习，为做一个红色接班人而奋斗。
                             被鉴定人签名盖章   1965年7月19日
社教工作团（队）鉴定意见：
同意小组鉴定
                                  盖章        1965年7月12日
案例2－3  1979年某人事鉴定
自我鉴定：（略）
小组鉴定：
（1）该同志认真地学习马列主义和毛主席著作，理论联系实际，改造世界观，在揭批“四人帮”斗争中，立场坚定，旗帜鲜明。
（2）工作积极干劲大，经常带病工作，出色完成了党所交给的任务，有时晚上加班加点干。能坚持财经纪律和各项财务规则，节约开支好。
（3）组织纪律好，团结互助精神好。
（4）热爱机关集体，生产劳（动）好。
缺点：性情急躁，个性比较强。
                                组长签名    1979年元月19日
党支部意见：（空白）                  
 （盖章）   年  月  日
党委（党组）意见：（空白）                   
 （盖章）  年  月  日
案例2－4  1988年某学员鉴定
自我鉴定：（略）
小组意见：
该同志学习目的明确，刻苦认真，团结友爱同志，自觉遵守学校一切规章制度，各科成绩优良。
班主任意见：
该同志积极参加组织生活，积极参加十三大文件学习，学习目的明确、态度端正，按时完成作业，勤于思考，学习刻苦，成绩优良，尊敬老师，团结同志，为人忠厚，积极参加各项活动，积极参加义务劳动，自觉地遵守学校各项规章制度，第一学期被评为三好学员。                                    
                                        班主任       88年9月1日
学校意见：
同意班主任意见                       盖章           年  月  日
案例2－5   1996年某人事鉴定
自我鉴定：（略）
主管负责人评语和拟定等次意见：
一年来，在县局的领导下，积极组织和搞好税收稽查工作，工作勤勤恳恳、扎扎实实，一年来共查补税款一百多万元，多次参加上级组织的税收检查工作，受到各级的好评，根据该同志一年来在德、能、勤、绩方面的表现，经县局机关民主评议，同意拟定为称职。
                                  签名：    96年1月10日
考核组织评审意见：
经考核小组评审，同意定为称职。
                                  签名：    96年1月15日
部门负责人意见：
经研究同意定为称职。
                                  签名：    96年1月18日
被考核人意见：
同意考核小组意见。
签名：    96年1月18日
复核意见：
同意定为称职。
                               签名：    XX年X月X日
通过这些20世纪60－90年代不完全记录文本的话语表述，我们发现人事鉴定在描述现实、制定社会关系和建立社会身份方面的特定功能。因为，“话语不仅反映和描述社会实体与社会关系，话语还建造或‘构成’社会实体与社会关系；不同的话语以不同的方式构建各种至关重要的实体（他们可以是‘精神疾病’、‘市民权’或‘文化水平’），并以不同的方式将人们置于社会主体的地位（例如，成为医生或成为病人），正是话语这些社会作用才是话语分析关注的焦点”1。通过话语实例分析发现，案例2－2中的被鉴定人是一个参加社教工作队的干部成员，案例2－3中的被鉴定人是一个财务工作者，案例2－4中的被鉴定人为学员，案例2－5中的被鉴定人是一个税务稽查工作者。这些人的实践活动构成了话语表述的主要而又简洁的鉴定文本内容，也反映了一定时空场域中的历史境况和社会场景。作为社会实体及其相应社会关系的一个分子，他们都共同受到单位组织的业绩评定和思想考察，个人的思想、工作、学习等方面都被置于组织的观察状态之中。组织的评价和鉴定决定着个人在单位中的地位、荣誉、升迁和利益分配，“作风如何”或“称职与否”成为了悬在单位人头上的达摩克利斯之剑。因而，个人的“优点”和“缺点”都被单位神圣地文本化、格式化，个人的点点滴滴都被纳入到公共的“标准化”之中，甚至连个性都在“共性化”。随着户口管理制度与工作单位档案管理制度的一体化，个人被户口制度限定在其居住地域活动，又因单位里的档案要记录其社会行为而受到严格约束。从20世纪50年代的“镇反”到90年代，人们没有意识到“无档案生存”的可能性，所有的单位人“视档案如生命”（当然也是，因为它至少反映了单位人的生命历程）。这种空前的政策认同度是“自上而下”的政策强制性动员、组织鉴定中的“治疗性话语”、单位设定的利益输入机制和单位人朴素的“共和国主人”心理等因素共同达成的。但是，进入20世纪90年代，随着市场经济体制的确立和改革开放的不断推进，单位人的人事档案政策认同度已经大不如前。1998年某人事厅印制的鉴定表格已经删除了“部门负责人意见”和“被考核人意见”两栏，更多单位已经不再用手誊写考核意见，而是刻章“同意定为称职”用以话语替代。这种话语简洁化和技术化模式一方面节约了时间资源和行政成本，另一方面从一定程度上反映了人们对人事档案制度的政策认同已经表现得“熟视无睹”。2.3.3  信任政治
所谓“信任”（trust），按照心理学家赖兹曼（L. Wrightsman）的观点，“信任是个体特有的对他人的诚意、善意及可信性的普遍可靠性的信念。”1 郑也夫先生在对信任进行溯源研究之后阐明，信任是一种态度，相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。它可以表现为三种期待，对自然与社会的秩序性，对合作伙伴承担的义务，对某角色的技术能力。它不是认识论意义上的理解，它处在全知与无知之间，是不顾不确定性去相信。2信任是降低不确定性和简化复杂性的机制之一，是维系人际和谐的心理基础，是建构社会秩序的重要媒介。信任和社会关系的根本意义在于，人的社会交往有不可避免的不确定性，信任为应对不确定性提供了“经久”、“稳定”而且得到“普遍认可”的制度和个人心理结构。3只有在社会成员间存在稳定的相互信任关系的情况下，社会才可能建立一种长远的共同秩序。
                   表2－1   关于信任的知识简化
信任的对象 信任的资源 信任的类型 信任的层次 信任的效果
    国家    制度资源 委托信任   宏观信任 普遍信任
    组织    契约资源 集体信任   中观信任  特殊信任
    个人    道德资源 情感信任   微观信任  特殊信任通过对信任进行不完全知识研究（见表2－1），我们发现，信任的对象有三种，即对国家的信任、对组织的信任和对个人的信任。人与人之间的信任更多地依赖于道德人格，是一种情感信任和经验信任。个人对组织的信任更多地依赖于契约形式，是一种集体信任。个人对国家的信任更多地依赖于制度资源，表现为个人对制度的认同和忠诚，是一种委托信任，但这种制度信任可以引导和帮助人们走向全社会的普遍信任。个人对国家的信任通过“委托”的制度形式去达成，个人对国家的信任在更多层面上表现为个人对制度的信任。一种具有普遍意义的制度信任是将社会引入有序政治的必要途径。当然，一切群体组织和稳定有序社会都需要信任机制，但是具体是何种信任形式却会因不同社会型态而异。市场体制条件下的信任机制不同于计划体制条件的信任机制，“从信任机制因社会变迁而变化的角度来看，中国目前的信任匮乏可以被看成是信任处在一种正在转化、有待充分形成的时期，因而特别需要积极加以引导”4。实际上，计划体制形态下，通过官方政策表达的政府表现和通过朴素意见表达的群众表现来看，中国几十年来的政治生态基本处于信任政治阶段，尽管其中存在着这样或那样非信任状态的政治问题或政治事件。今天，许多过来人在遇到社会所存在诸如“信任贫困”、“道德滑坡”的某些现象时，常常怀念中国二十世纪五十至七十年代所出现的“夜不闭户”、“路不拾遗”之良好道德风尚，这说明信任政治在当时表现得颇为充分的事实。这种局面的形成，与当时的社会道德环境传统、儒家文化习俗有关，与财富不充足和所有人致力追求的平等理念相关，但由强制性动员所造就的“全权政治”或“全权制”1是其主要因素。
从政策动员的方式来看，中国人事档案制度就是一种典型全权制状态下的政治产品。我们知道，任何革命的发起和推动是以社会存在普遍“非信任政治”为逻辑前提的。中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命的目的就是要推翻封建官僚主义、买办资本主义、国民党反动派压力下的非信任政治格局，但不信任的政治元素不可能一下子完全铲除，因而在革命取得胜利之后仍然需要无产阶级专政条件下进行“继续革命”。建国初期所开展的镇压反革命运动和思想改造运动就是以政治空间存在不信任元素为假设前提和事实前提的，因而从思想上和行动上对若干“不信任者”实施一定的社会排斥是符合这一政治逻辑的。人事档案制度的推行之目的就是希望重构社会新的信任格局，强制性地把个人、组织与国家的非信任状态转化为完全信任状态。从政策认同的效果来看，人们已经通过户籍制度和人事档案制度慢慢建构了对组织和集体的信赖与忠诚。单位组织提供单位人的工作岗位、生活空间和集体福利，人们在单位组织中感受到俱乐部式的“大家庭”般的温暖，因而个人必须簿记式阐述自己的优点和缺点，必须对单位组织和国家社会表示效忠。由此，通过“大运动”形式所形成“自上而下”的政策动员与建国初期的国内外复杂环境、共产党政策的亲民主义路线、民众心理特点等因素所形成“自下而上”的政策认同共同构造了当代中国的信任政治。于是，人们之间以及人们对制度之间的信任相当普遍，信任政治建立在以人事档案为代表的“信任替代物”上，人们从来不会怀疑自己的“证明信息”会失真。至于“政治档案中的信誉即同社会生活不相配套，它本身能说明什么也是令人生疑的”2的观点是断然片面的，它偏面地强调了自愿性组织在信任政治建构中的作用，恰恰忽视了政策变迁前期所处的历史时空感。在那个时候，虽然档案内容中也存在着这样或那样人为的信息失真，但人们对国家及其生产的制度是充满着高度敬意和高度信任的。
众所周知，普遍信任的建立依赖于制度。按照罗素?哈丁的信任理论模式，信任通常是一种三方关系：A信任B去做X（或者跟X相关）。在这里，假设A是一位公民，而B是一位公务员、一位求官者、一个组织或一种制度，那么信任B的最可能理由是，有一种将使B在X方面作为A的代理人好好做事的组织结构或政治动机对B施加影响。3这个模式可能存在四个未能凸现的主要因素：首先，如果A要信任B，那么B不仅必须有做X的动机而且还有要做X的能力；其次，如果A的信任要得以实现，A必须有能力判断B；再次，如果B是个人，A在做X方面不可能信任N个B，那么必然需要居间的制度来进行判断和处理；最后，如果A信任B，B是一种制度，那么制度又能值得信任吗？“制度能否被信任，取决于他们是否被形成结构，以致他们能够通过推理诉诸其构成规则。在那些没有持续地诉诸这些规则的地方，普遍信任的基础受到削弱。”4“信任一项制度”意味着知道其构成规则、价值及准则为其参与者所共有，而且他们认为这些规则、价值、准则是有约束力的。信任制度也意味着信任政府，信任政府当然应该信任特定政府的规范性主张。人事档案制度作为规范个人、组织与国家关系的一项公共政策，理所当然值得所有人的尊重、遵守和信任。在设想“善”的制度前提下，个人A没有必要去怀疑组织或代理组织行使职能的B，因为B是“全心全意为人民服务”的好机构或好领导，在对待X方面也应该是准确的、能够获得信任的。所以，有关X方面个人事务的簿记式记录产品——人事档案成为了信任政治替代物。
随着时间的变迁和环境的变化，特别到了改革开放的年代里，社会要素的流动大大加快，人们开始感觉到更多的私人空间和活动自由对于个人发展的重要，对于单位严密控制模式已经显得有点越来越不习惯。同时，“该不该完全信任自己的组织”、“能不能充分信任撰写单位档案内容的那些人”等一些问题出现了。人们对于人事档案这种信任替代物产生了越来越多的怀疑，对人事档案制度的合理性也产生了越来越多的动摇，于是人事档案制度的信任危机不可避免地产生了。但不论如何，从整个公共政策变迁的过程来看，由政策动员和政策认同构造的信任政治说明，人事档案制度在政策变迁的前期阶段充分体现了政策均衡的特点。它反映了在一个政策系统中，作为政策供给方的政府和作为政策需求方的民众之间的和谐与平衡，体现了社会力量的高度统一和国家—社会的一体化趋势。这种“自上而下”开展的政策动员与“自下而上”形成的政策认同所建构的普遍信任有助于建立大规模的、复杂的和相互依存的社会网络和制度，从而实现了由人际关系凝聚的经验信任走向集体规划化的制度信任，减少了公共政治生活中的信任风险和败德行为。