党国英：中国农村发展的奇迹与挑战

“土地红利”也在减少。未来土地资源会越来越紧张，征地会越来越困难……

党国英 中国社科院农村发展研究所研究员

编者按 前两天，本报连续刊发了清华大学教授秦晖先生《十字路口的中国土地制度改革》的长文，在读者中引起了强烈反响。为了继续响应十七届三中全会的主题，本报今日刊发中国社科院农村发展研究所研究员党国英先生关于“中国农村下一步发展的思考”的文章，以期帮助读者打开历史纵深，引发对这一问题的更深入思考。

农业进步，农村发展，是中国整体进步的组成部分。改革开放以来，如同中国改革的成绩让世界震惊一样，中国农业和农村的变化也让我们惊叹。但一本经不能念到底，现在我们面临新挑战。

如何认识中国农村发展的奇迹？

30年的改革开放解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了中国人的生活，的确是一个奇迹。发展的奇迹也表现于农业，但如果细致分析，农业发展的奇迹实际上有前后两个阶段。

上世纪80年代初到90年代中期，中国农业获得了很快发展，其中有几年农民收入增长的速度甚至快于城市居民。但这个时期的土地投入、劳动投入和资本投入是增长的，相应地农业产出也在增长。产出增长比要素增长快，就是“奇迹”。

上世纪90年代中期以后，我国农业领域资本投入在增长，但劳动投入和土地投入实际在下降。1996年之后，耕地出现净减少；2000年以后，农村劳动力也在稳定减少，减少的速率大约在1.6%，但这个时期的农业GDP却在稳定增长，1996年之后农业GDP平均增长约8%。这种变化也是一个奇迹，且比第一个奇迹更重要，因为这个奇迹是在两种要素投入减少的情况下发生的。我们还可以估计农民生产性固定资产投资的贡献。我用不充分的资料做了一个估算，1996年以后，资本农业对GDP增长的贡献率是5%左右，低于农业GDP的增长率。这就说，第二个奇迹不能用资本的增长得到完全解释。

为什么会发生第二个奇迹？一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步，因为农业技术和农产品流通服务的市场化提高了效率，促进了分工。中国农业战线上活跃着人数达上千万的农业技术和流通服务大军，这是中国农业保持活力的关键所在。

当然，改革决策者自己并不直接创造财富。财富的直接创造者是科研、生产与服务第一线管理者和劳动者。有袁隆平那样的农业科技人员可能每天工作十几小时，殚精竭虑于自己的事业；有进城务工农民辛苦劳作，他们卑微的愿望不过是要求按时发放工资。还有田间劳动的农民，他们尽管也计较种地的得失，但只要春天下种，他们会不遗余力谋求秋天的收获。一位川西地震灾区的农民，地震发生的第二天不是找政府要救济，也不是收拾自家倒塌的房屋，而是上山给果树整理枝叶。这是灾区干部给我讲的故事。

但是，在社会发展中只看到劳动的作用，是一种朴素的浪漫主义。过去，还是那些劳动者，为什么经济发展总陷于停滞？归根结底还是制度问题。制度就像一架机车的技术平台，通过改革使这个平台能够有效地分配和利用机车动力，使机车保持前冲的活力。

“人口红利”和“土地红利”还能撑多久？

“人口红利”近年已经成为经济学家解释中国经济长期发展趋势的“关键词”。其实，这也是理解中国农业发展的一个“关键词”。

中国经济发展得益于廉价劳动力，而廉价劳动力来自中国农村的巨大的人口存在。中国“农民工”的工资曾经长期保持不变，只是近几年才开始上涨。这种情况导致了中国工商业资本能够以低成本扩张，并向世界大量输出廉价商品。但仔细分析可以发现，农民工的主体是男性青壮年劳动力，而留在农村的妇女和老人更可以不计“工资”从事农业生产，并通过精耕细作来部分替代农业资本投入，节约了资本投入，产生了廉价的农产品。农业的低投入、农产品的低价格压缩了农业的GDP，实际上低估了农业的增长。所以，总体上看，中国经济的高速增长没有伴随高通货膨胀，得益于农业生产的低成本。“人口红利”实际上是农民的“负收益”。

经济学家对经济增长的分析似乎忘记了还有另一个“红利”，即“土地红利”。上世纪农业合作化以后的很长一段时间里，我们国家的经济建设所需要的土地基本上是无偿取得的。改革开放以后逐步开始对农民实行征地补偿，但补偿费用一直很少，到目前为止也不超过1万亿元人民币，而取走农民土地的总价值远远大于这个数。我用国民收入分配的方法估算，取走农民的土地的总价值应该在20万亿元之上。

“土地红利”同样是中国经济低成本扩张的重要因素。土地要素所有者本应得到的收入转化成了其他经济利益集团的收入或再投资的资本，经济增长的成本就大大降低了。

农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案还是改革开放。只要有市场，哪怕是一个扭曲的市场，也比没有市场强。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。中国农村的进步乃至整个中国经济的成长，其奥秘正在这里。

今后中国的“人口红利”和“土地红利”还能保持下去么？这似乎是一个有争议的问题。但有一点可以肯定，那就是“红利”在递减。

进城务工农民的工资在上升，表明美国经济学家刘易斯所说的劳动力无限供应的机制已经不复存在。按每一家农户保持一个劳动力在家里的要求，许多省已经没有了农村剩余劳动力。如果要把留守农家的劳动力再吸引出来一部分，例如，农业劳动力不是3.1亿，而是1亿，那就要进城务工的一部分农民转变为市民，且他们的工资水平足以让一家人在城市开销。所以，“人口红利”逐渐变小并趋于消失是毫无疑问的。这个期限估计在30年左右。

“土地红利”也在减少。城市扩张要占地，但占的不是滩涂，不是戈壁、沙漠，而主要是城市周边的耕地。村庄整治总共释放出1亿亩地问题不大，按照比较理想城市扩张的容积率，可以满足新增6亿人的居住需要。但是，现在城镇扩张并没有认真去规划，政府喜欢搞大广场、宽马路，要建“水上明珠”、“湖中城”，土地耗费很厉害，所以，1亿亩地实际估计能容纳3亿—4亿人。总之，未来土地资源会越来越紧张，征地会越来越困难，“土地红利”也会越来越小。释放1亿亩地是伴随人口劳动力转移实现的，所以也需要30年左右的时间。

农村发展面临什么挑战？

再过30年，如果一切尽如人意，中国的发展又将上一个新台阶，中国农业和农村会有一个完全崭新的面貌。这个过程中，我们必须解决下面的问题。

第一，农业经营规模水平要提升，种粮农户的平均耕作面积应该在50亩左右。如果这个目标达不到，新农村建设是空谈。达到这个目标，需要种粮农户不到3000万户，其余农户都转移到畜牧业、林业等大农业内部可能性很小，大部分只能转到非农领域。怎么个转法？现在一些地方热衷引入大资本搞“股份制”农场，这种渗入政府行为的方式是不是转移农村人口和劳动力的好路径？什么样的土地制度既有利于保护农民利益、维护农村社会稳定，又能稳妥地实现农业适度规模经营？

第二，农业生产走向规模经营以后，农民的行为也会随之逐步变化，并产生新的粮食生产函数。不用过于担心中国的粮食安全，要考虑的是我们要以多大的代价获得中国人所需要的粮食。中国保持1万亿斤粮食产量，超过了口粮需要，而维持这样一个总产量依靠的是大量的水资源和能源，并对环境产生极大的负面影响。要不要用财政资金来补贴肉类、奶类、油料和糖料的生产？换句话说，要不要用国家财力来维持粮食以外的其他农产品的低价？价格政策如何让粮食价格大体反映粮食生产的完全成本？

第三，伴随大批农户转变为城市居民，一大批村庄将走向衰落，村庄提供公共品的功能将显著降低。在这个背景下，以村庄经济建设为重心的“社会主义新农村建设”是不是要改变思路？农村劳动力在城市务工挣钱，在农村盖房安家，会产生多大的资源浪费？村级社区衰落以后，村民自治和民主选举是否要推进到更高的层次？

第四，中国终将转变为一个城市化社会，伴随这种转变，社会治理方式将发生转变。城市社会较乡村社会会产生更高的对民主政治的需求，而深化民主政治改革或大或小会带来社会稳定风险。在这种趋势下，中国“特色”的社会治理方式究竟是什么？如何选择一条比较稳妥的深化民主政治改革的道路？具体说，如何处理城市社会的劳资关系问题？如何处理政府和社会的关系？如何调节中央和地方的关系？

实行积极的城市化政策：期待地方政府的大胆创新

迎接挑战的当然首先是中央政府。本届政府提倡以人为本，主张用科学发展观统领社会经济发展全局。这是一个好的政治观念基础。科学发展观在操作方法上被具体化为“五个统筹”。然而，“统筹”的方法要具体把握好并不容易。近几年的经济发展政策尚有不明朗的地方：是不是想通过社会主义新农村建设把9亿户籍农民中的大部分继续安置在农村，让他们在农村达到和城市居民相近的生活水平？在我看来，这是不可能的。要想解决农村问题，必须采取更积极、更系统的城镇化政策。在这个基本政策目标确立之后，其他次一级政策才能协同发生效力。中央讲“以城带乡”是对的，为此要让城市经济稳步扩张，否则它就带不动乡村。

这几年，我一直在提议实行更明确、更积极的城市化政策。这个政策的要点应该是：第一，要通过发展城市经济、调整劳资关系等措施，扩大城市吸收就业的能力，让农村劳动力不仅在城市务工，还要让他们逐步在城市定居。第二，国家在农村的投入的相当一部分应放在促进农村人口转移方面，有计划有步骤地收缩农村居民点的数量和村庄规模，让农村逐步成为专业农民的定居点。第三，调整区域经济政策和产业政策，促进一批小城市发展，特别是在县以下发展一批县辖小城市。第四，通过深化土地制度改革，进一步强化农民的土地财产权，创造一种节约建设用地、促进耕地自由流转的市场化的机制。

在过去30年里，我国经济发展得益于城市的扩张，其中，地方政府功不可没。地方政府之间实际存在的竞争，是中国经济发展乃至政治发展保持活力的重要因素。今后，地方政府在推动城市发展的过程中的创新仍值得我们期待。在中央的规范性政策不是太有力的情况下，地方政府在促进城市扩张中的确存在一些问题，例如重视圈地、轻视集约利用土地，重视产业扩张、轻视就业质量，重视辖区大城市扩张，轻视小城市发展等。我们希望地方政府通过自律和创新能主动解决这些问题，当然更希望中央政府本着积极的态度创造出解决这些问题的政策环境。

地方政府在推动城市发展中的热情我们不必怀疑，也不必过于指手画脚。但如果按统筹城乡发展的要求，我们还是有话要说。从对以往实践的观察看，以下几点的确应该提请地方政府格外注意。

第一，要真正保护耕地、节约建设用地。东部某省的小城镇建成区总面积2850平方公里，镇区总人口近1200万。这就是说，小城镇每平方公里目前容纳人口不到5000人。能不能走集约利用土地的道路，把容积率提高到每平方公里1万人以上？应该是可以的，但偏偏在许多省份没有做到。

第二，要稳妥地、科学地推动农业规模经营。规模经营当然要继续发展，但我们担心它会成为城市资本到农村搞“圈地运动”，这种苗头在许多地方已经出现。在种植业环节，靠租地也可以搞规模经营，为什么要搞股份制？发展农村经济，不要以为一“股”就灵。

第三，要科学地筹划城乡人口布局，有效利用新农村建设资金。农业规模经营必然导致农村劳动力转移。但过去主要是产业转移，而非居住地转移。未来的农村应该是专业农民的居住地。专业农民人数不会太多，因此没有必要让每一个村庄都有“文化大院”，也没有必要让每一个村庄都有几纵几横的路面硬化街道。有一些村庄在人口大量减少以后甚至没有必要硬化出村道路。