朱中原：官员财产申报制度20年难产

官员财产申报制度20年难产
朱中原（学者、时政评论家）
本刊记者从中纪委有关人士处获悉，2007年8月底，国家颁布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，该制度对党员干部财产申报进行了明确的规范。相比过去的规定，这次规定申报的财产范围不仅是“收入”，还包括动产和不动产，包括股票、期权等。另外，监察部副部长、国家预防腐败局副局长屈万祥于2007年9月13日在国家预防腐败局成立新闻发布会上表示，中纪委、监察部一直在抓紧研究官员财产公开申报制度，在适当时候将建立官员财产公开申报制度。
而中纪委研究室主任、制度反腐专家李永忠也曾向记者证实，中纪委和监察部准备在2010年以前制定包括廉政法、国家公职人员财产申报法和巡视工作条例等29部法律法规，并修订15部法律法规。“这些制度将制约官员滥用权力，大大增加官员腐败的难度”。
事实上，早在1988年，全国人大便起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。但是，据当初参加过这个规定起草的人回忆，1988年的这个规定仅仅只是作为一种党内监督的形式，而且后来也没有真正付诸实施。更值得关注的是，关于官员财产申报制度的呼声从这时候开始，已初露端倪。1994年，全国人大又将《财产收入申报法》列入立法项目，然而经过十几年的酝酿，《官员财产申报法》的制定仍是障碍重重，官员财产申报制度在历次的立法中都遭遇了难产。一部利国利民的反腐败法案，何以难产20年？
官员财产公开申报制度，起源于230年前的瑞典，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。1883年，英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。
目前，财产公开申报制度已经成为许多国家杜绝和惩治官员腐败行为的一种常用手段。只要发现官员个人财产与其正常收入间存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为是灰色收入而治罪。
1995年“规定”的尴尬
据记者了解，1994年，全国人大常委会即已将《财产收入申报法》列入立法项目，只是“当时由于技术手段无法满足要求等等原因”而没有进行下去；1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称95年《规定》），要求县处级干部每年报告两次收入状况，每半年报告一次，交到组织部门或者指定部门，首次明确要求各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关等副处级（含副处级）领导干部必须申报个人收入。收入申报的项目主要包括工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画作品等劳务所得；事业单位的领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。
但是，10年过后，这一制度并没有得到很好的施行。而且，这个领导干部收入申报规定，从形式到内容均存在着显而易见的弊端——它只是收入申报，而不是财产申报。有反腐专家指出，收入与财产是两个截然不同的概念，前者只是工资、奖金、补贴、福利费等，谁拿了多少，即使不申报，其他人心里也有数；而财产则不然，当一个官员住着别墅、开着奔驰、出入高档消费场所的时候，老百姓就要知道，他的钱是从哪里来的？
另有人指出，收入申报的资料是不公开的，申报了多少,是否隐瞒等等，纳税人都无从知晓。即使不申报或者不如实申报，最严重的后果，也不过是给予党纪政纪处分，威慑力有限。
由著名经济学家茅于轼负责、深圳大学当代中国政治研究所课题组执笔的《我国省部级领导干部家庭财产制度申报研究》一文则认为，这个《规定》是将申报的主体限定在全国所有党政机关的县（处级）以上领导干部，摊子铺得很宽，战线拉得很长，实际操作成本高，核查难度大，再加上没有公开接受公众监督的透明机制，往往造成“上有政策，下有对策”的局面，使制度的推行流于形式。
“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组负责人王明高指出，被誉为‘阳光法案’的财产申报制在我国为什么就照不到那些贪官污吏们的阴暗角落？这与《规定》本身存在缺陷、没有有效的配套措施和监督手段等等不无关系。
除此之外，专家学者对这个《规定》诟病的地方还在于，仅仅对不申报或者不如实申报收入的官员，由所在党组织、行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分，处罚较轻。有些专家也指出，金融实名制、遗产税等相关法律的缺位，也使得这一制度孤立存在，效果受限。“由于该项措施在设计上的先天不足，使其对腐败的打击力度十分有限，再加上执行中的敷衍塞责，使得《规定》基本流于形式。成克杰、胡长清、肖作新、赵更效……这些腐败分子数百万乃至数千万的家当在案发之前，根本就没有因为《规定》的实施而有丝毫暴露；在近年来不断增加的腐败案件中，更没有哪一位贪官是因《规定》的实施而翻身落马。”王明高指出。
一位纪检官员在接受本刊记者采访时说，1995年的这个《规定》并没有要求官员进行任职前和离职前的财产审查和申报，所以每年的例行申报也就只能是走个过场，没有人会去调查申报是否准确，除非他们已经被立案调查。
“最根本的还在于官员利益团体不可能自己监督自己，这种损害腐败官员的制度受到轻视也是理所当然的。”一位反腐专家告诉记者。
但是，在王明高看来，这些都可以通过合理的制度设计予以消解。
我们看到，继1995年的《规定》之后，2001年6月15日，中纪委、中组部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》，进一步要求官员申报家庭财产。但据参与制订此法规的相关人士表示，由于这个规定缺乏信息公开的办法，财产申报制度仍然难以真正落实。有关方面也曾明确表示，“官员申报财产，涉及面很广，操作起来比较复杂，不是短期内就能办到的”。
与《公务员法》和《政府信息公开条例》擦肩而过
自2001年的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》之后，涉及官员财产申报制度的有关法规依然在酝酿。
2005年，《公务员法》获得通过，但未能如人所愿明确规定财产申报制度。据《法制早报》一名记者回忆，她曾向当时参与《公务员法》起草者之一的中国政法大学教授薛刚凌求证，该法案是否应规定公务员财产申报制度，得到的答复却是：“我们讨论的关键点目前主要集中在公务员的分类方面，对于具体的官员财产申报还没有涉及。”而在《公务员法》出台之前，曾经参与《公务员法》起草的国家行政学院教授宋世明当时也公开表示，官员财产申报制度写入《公务员法》的可能性很低。
全国人大代表、武汉大学教授洪可柱在接受记者采访时坦言：官员财产申报制度之所以没有进入《公务员法》，主要是受到来自官员阶层的阻挠，有些官员黑色灰色收入太多，工资收入占一成，灰色收入占九成。另据披露：官员财产申报制度最终未能进入《公务员法》，是因为另外一个原因：此项规定侵犯官员隐私权。有政协委员认为，官员财产申报制度入法，涉及官员隐私权与公众知情权的权衡，目前入法确实有很大难处。
当时，“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组曾做过一次调查， 93%的调查对象认为实行财产申报制的阻力主要来自于领导阶层。反腐学者邵道生也指出：中国改革中存在的一个最大问题是，当社会迫切需要的某项改革因为“领导层”(当然不是指所有的领导人)的“想不通”或“积极性不高”时，这项改革就不一定能推行下去，因为它触及到“领导层的利益”。
2007年4月5日，国务院总理温家宝签署了第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例自2008年5月1日起实行。
政府信息向全民公开是一个法治型、服务型政府的题中之义。从去年年初《中国政府网》的开通到各地相继出台一些地方性《信息公开条例》，再到今年国家《政府信息公开条例》的全文公布，表明中央政府坚决贯彻公开、透明的行政理念，打造阳光政府的举措在逐步务实地推进。
然而，《政府信息公开条例》规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”但是，官员财产与个人隐私之间如何界定，并不明晰。事实上，在去年底出台的《广州市依法申请公开政府信息办法》中，甚至明确“领导成员廉洁信息”不应公开。
“从现实来看，中国现在的政府信息公开还存在诸多的障碍，主要体现在管理体制和执行层面，所以也就有了一年的准备期，到明年的5月1日才正式施行。”一位曾参与此项法规制定的相关人士表示。其中关于官员个人财产的申报问题尤为敏感，正如有的制度专家所言，“在官员任职阶段，家庭财产信息不再只是简单的个人隐私，在其权力行使的范围内必须向公众公开，社会公众对此有知情权，才能进行有力的监督。”而这恰恰是一些官员所不愿意接受的，所以广州的地方性《信息公开条例》里面才有“官员廉洁信息不公开”的“专文保护”。
有学者认为，《政府信息公开条例》的立法初衷是致力于建设一个阳光、透明的政府，致力于维护公民行政知情权利，不能把公务消费和官员财产申报列为“国家秘密”。
官员隐私具有公共意义
据了解，国外的财产申报制在实行中的阻力，首先来自于政府官员的隐私权和财产权的保护问题。私人财产神圣不可侵犯，这是世界上绝大多数国家遵循的基本宪法原则。个人拥有隐私权，这也是世界人权的基本内容之一。在财产申报制实行的过程中，政府官员财产的隐私权与社会公众就官员财产申报的知情权间的冲突经常成为争论焦点。
北京大学法学院教授、北大公法研究中心主任姜明安说，对于隐私权和公众知情权的矛盾，是任何已经实施这项制度的国家所遇到的共同阻力。就我国来说，可以考虑从掌握公共权力的官员开始，通过3～5年的实践，再逐步扩大申报的范围，那些担任一定职务，例如镇长、乡长、科长等等，或者是“主任”、“书记”等，必须申报，而对于办事员、调研员这些一般的公务员，可以适当保护他们的隐私权。
其实，恩格斯早就说过，个人隐私应受到法律保护，但当个人隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分。它不再受隐私权的保护，而应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。
一位不愿意透露姓名的知情权研究者对记者表示，“对官员隐私的限制，恰恰是因为官员隐私具有公共意义。也正是在这个层面上，我们才把官员和普通公民的隐私权区别开来。‘官员无隐私’正在逐步成为公众接受的理念，并且法律赋予公民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权正在成为趋势。对领导干部实行重大事项报告制度和财产申报制度，如果仅仅向组织报告，而不是向整个社会公开，这就严重削弱了官员隐私的公共意义。因为国家官员隐私权的复杂性就在于，他们的隐私既存在于其公权力的行使过程中，又存在于自身权力的行使当中。在不损害官员人格尊严的前提下，基于社会公共利益或公众知情权的需要，应该让公众了解官员的隐私，而不仅仅是由组织掌握官员的隐私。也只有如此，在官员个人以官员的身份行事过程中所发生的任何事情，包括合法的与非法的，正面的与反面的，不管官员本人是否愿意将其披露出去，都能被公众所知悉。”
据有关立法人士透露，实行财产申报制度是基于“官员没有隐私”、“官员权利须受限”等理念。官员作为公民固然也享有法律规定的隐私权，但其隐私权相对一般公民而言应当受到限制却也必要，因为官员“不是一般的公民”，其手中握有公权，因而人民有权通过了解他们的财产状况来洞悉、审查其是否存在滥用权力行为。另外，因为权力天然具有易被滥用的倾向，因而对官员应当实行“有罪推定”，即先假定其可能滥用权力，而对其行为及权利进行必要限制。限制、牺牲官员的部分“一般人权利”，对于实现社会正义而言是必要的。
正因为如此，现在各国都采取了公法优先和公共利益优先的原则，即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权要求予以了解时，政府官员不能以自己拥有隐私权相对抗。
“公众利益与官员利益的博弈，成了官员财产申报制度所面临的核心问题。”一位曾参与过《公务员法》制定的学者如是说。该学者分析道，官员财产申报制度遭遇了多头博弈，首先是显规则与潜规则的博弈。显规则是指官员的权力与财产应接受群众的监督，潜规则则是指官员的权力寻租。两种规则如果在非公平、公开的机制下博弈，显然是潜规则战胜显规则。其次是权力与法律的博弈。权力与生俱来就有不受约束、不受控制和恣意胡为的本性，一旦失去约束，就会表现出放纵、极端、非理性的本来面目。而法律正是这头“野牛”的“栏栅”，把它牢牢控制在一定的范围内。权与法的博弈，应该在法的“笼子“里公开进行，而今却是在权力的台底下交易。无法无天，权字为大，孰胜孰负已非昭然若揭？第三就是前面所说的公众知情权与官员隐私权的博弈。很明显是后者战胜了前者。
先从官员任前公示开始
财政部财政科学研究所副所长白景明认为，官员财产申报制度立法虽有利于加强廉政建设，但现阶段可操作性还不够成熟。因为，现有的银行信息体系、司法制度和方式、社会监督体系直接制约了财产申报制度的实际操作。在他看来，银行信息体系不完备，就无法确知官员的财产动向和相关信息；司法制度和方式不先进，则无法确保对官员财产的调查制度得以落实；社会监督体系的漏洞连连，则财产申报制度再完善，腐败者也完全可以自由规避这些制度。这些都是阻碍官员财产申报制度的现实条件。
全国人大代表王全杰是山东民营科技促进会副会长，在今年人大政协两会上成为明星。2005年王曾提出《建立官员个人资产申报制度》的议案，但遭到夭折，在今年的两会上，他又提出了干部任前公示制度。他认为，《公务员法》没有采纳可能是因为这个制度不适合公务员。《公务员法》不可能把所有的问题都纳入。反腐的制度建设阻力重重，因此，应该循序渐进。王全杰表示，我国在干部收入透明化方面积弊甚深，实行财产公示制度必然触动许多既得利益。为避免阻力，只能循序渐进，先易后难，分步实施。为此，今年他将两年前的议案进行了“改良”：先从官员任前公示开始。
著名反腐专家、清华大学廉政研究室主任任建明也同意以建立干部任前公示制作为一种过渡，“在官员财产申报制度重重阻力的情况下，不妨可以更策略一下，先推行干部任前公示制度作为一种过渡，但如果笼统地提县处以上官员财产任前公示，范围太广，还是有相当难度，不如先从经人大任命的干部开始公示，或先选择1～2个地方试点，再逐步推广。”任建明表示，凡是经人大任命程序的官员，在任职前先向社会公示全部财产，以后就只要公布变更的部分，接受审查和监督，这样做范围就小多了。至于这个制度现在是否成熟可行，任建明表示，在政府内部还是认为时机不成熟。“推行这个制度，目前的关键是决策层的决心。”
也有学者认为，如果从财产申报上有太大阻力的话，可以尝试考虑从事发后的赃款清算做起。
反腐专家王明高早在1999年就提出设立一个全国性的“退赃账号”——让所有主动交出赃款的腐败分子，能够得到“赦免”，以消除长期积累下来的一笔笔腐败“呆账”。
据王明高介绍，按照他的设计，首先要在中央纪委、监察部设立一个全国退赃公开账号，开户银行在中国人民银行总行。全国县以上国有商业银行要设立缴款专柜，启用由中央纪委、监察部和中国人民银行统一印制的编有特定号码的“特种资金缴款单”(一式三联，其中一联作回单交退赃者；二联给同级纪检、监察部门记账保管；三联由银行内部留存、记账)。
退赃者可以在全国任何一个县以上国有商业银行退赃(也可以由亲友代退)。退赃时，退赃者只需分栏按“特种资金缴款单”上时间、金额、来源三项填写，不需要公开本人的任何情况。
另外，王明高设想由全国人大常委会对贪污贿赂犯罪嫌疑人自首作出两条特别政策——中纪委、监察部也作出相应决定：一是对限期内主动退赃的国家机关和国有企事业单位工作人员，据实将不法收入上交到全国退赃公开账号的，不论干部职级，不管问题大小，一律免除党纪、政纪处分，不追究法律责任，原政治、经济、生活待遇不变；二是对规定期限内，拒不退赃或部分退赃的国家机关和国有企事业单位工作人员，从政治上、经济上、法律上依法从重处罚。
（原载《中国改革》杂志2007年12月号）