权责明晰 理顺关系

权责明晰 理顺关系 强化监管
本报记者 刘福仁 张立蕴
推进小城镇的建设和发展，是实现农村现代化和城镇化，解决“三农”问题，加速县域经济发展的必由之路。优先发展小城镇是我国统筹城乡经济社会发展，加快社会主义新农村建设的基本战略。今年初，我省规划将在未来五年及更长一段时间，选择100个小城镇进行重点建设，争取到2020年，将百镇建设成具有较高生活幸福指数和较强吸纳辐射能力的经济社会发展区域中心，其中部分具备条件的小城镇发展成小城市。《吉林省百镇建设工程实施方案》中明确写明将赋予“百镇”县级管理权限，“百镇”要建立一级财政，设独立国库的财政管理体制。“百镇工程”建设的制定实施，意在进一步加快小城镇建设步伐，引领经济社会的健康发展。“百镇工程”建设，需要明晰镇级政府的权责，理顺其与县政府的关系，并且强化对权力的监管。
镇级政府权责分离亟待解决
随着城镇化的推进，原有小城镇政府管理体制的一些问题，如政府管理体制的僵硬性(职能专一、适应性不足等)、政府组织结构的离散性(职能部门条块关系不顺等)、权能不足(社会管理权和执行权不足、事权与财权的不相称等)，以及政府官员责任意识淡薄(城镇规划的盲目性、随意性和滞后性)等，都严重制约了小城镇的发展，成为小城镇社会经济发展的体制瓶颈。农村实施税费改革后，乡镇财政收入和政府职能日益空壳化，计划经济体制沿袭至今的乡镇政府权能已无法满足急剧扩大的公共管理和社会服务需要。
我省目前实行乡（镇）财县（市）管。一位镇党委书记说：“财政被上一级统管，一年转移支付拨给30多万元，主要是办公行政经费，这些资金也是乡财县管。”他举例：招商引资引进项目通常需要一些前期经费，向县里申请这笔经费，常常不能如愿，县里说没有这么多钱下拨，我们自己有钱的话就没有这样的烦恼了。
“大到道路、水利等基础设施，小到路灯、垃圾箱等生产、生活设施，我们都搞不了，小城镇建设最缺的是钱。”某中心镇镇长对记者说。因为没有独立的财权，乡镇公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后，影响了工业化、城镇化进程。“镇一级可支配资金增多后，建设资金压力将得到有效缓解。”这位镇长充满了期待。
我国现行财政分税制中，一方面，镇没有独立财权，其税收大部分被上级政府抽走，镇财政分成比例偏低。另一方面，镇财政支出大。由于缺乏专项资金投入，致使小城镇政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务。此次“百镇工程”建设，我省除安排百亿元开发银行贷款支持百镇基础设施建设，并推进金融网点下延外，还明确“百镇”要建立一级财政，设独立国库的财政管理体制。让其拥有相对独立的财权，以刺激其涵养税源增加税收的积极性，增强其自我发展、自我激励的能力。
与没有独立财权相对应的是行政管理权的脱节。“因为没有独立的行政管理权和执法权，一些小问题也无法解决。比如发现环保问题、安全生产事故、食品卫生问题等，这些镇里都无权查处，只能报上一级主管部门，误时误事，但同时镇里还要承担相应的责任。”这位镇领导抱怨说。
此外，社会保障、集镇规划、审批处罚等与经济同步发展的问题，乡镇也无法统筹解决。我省某“十强镇”领导说：“由县(市)政府直接领导的设在镇上的公安、税务、工商、土地、城建、教育、卫生、广电等站、所实际行使的权力已经将名义上拥有治理乡镇权力的乡镇政府架空，使镇政府不能成为职责清晰完备的一级政府。”
县级行政机关虽然拥有较多的行政执法职权，但由于执法人员力量不足，严重存在着“看得见的管不了，管得了的看不见”的现状，乡镇“权责不一”的矛盾十分突出。在市场化改革不断深化、经济结构基本转型、小城镇经济高速发展、城镇规模迅速壮大的情况下，现行的小城镇行政管理体制和管理模式的弹性越来越低，已经难以适应民营经济发展、特色产业聚集、城市化进程加快的需要，小城镇政府在许多新问题面前显得无所适从。
理顺县镇关系至关重要
赋予“百镇”县级管理权限，将增强百镇政府的权能，加快百镇政府基本制度建设。“强镇放权”是县、镇两级政府权力关系的调整，放权的结果是增强小城镇政府的权能，从而使县、镇两级政府的关系走向合理化。但在具体的实践过程中，小城镇政府的财政权、行政管理权等如何有效地从县政府转移到小城镇政府，哪些权限下放，下放到何种程度，如何下放，是改革的关键所在和中心环节。也就是说，如何通过调整政府间关系(主要是县市、镇关系)，来增强小城镇政府提高其对社会、经济管理的能力，推进小城镇持续健康发展至关重要。
“小城镇行政管理体制是一项系统的工程，涉及面广、综合性强，仅靠省级层面的推动，难以推进，需要省、市、县、镇四级联动，并建立联动机制。”省发改委一位负责同志说。
虽然省里决定下放“百镇”县级管理权限和独立的财政权，但各小城镇政府依然担心如何落实这些权力，这也是此次改革的难点所在。“下放权限主要是县镇权力关系的调整，是权力下移的过程，但强镇扩权绝非县级政府所能承担，相当一批县政府缺乏相应财力和物力支持强镇。同时，相对于强镇来说，一般乡镇更需要县政府财力的帮助。”一位县领导对记者说。
赋予“百镇”部分县级经济社会管理权限，是解决“看得见，管不着”难题的好办法，弥补了原来县机关鞭长莫及、管理滞后的不足，也有效地化解了镇政府权小责大、权责不一的矛盾，促进镇政府职能转变，强化公共管理和社会服务。“但放权也会带来一些问题，首先是镇里执法人员业务素质参差不齐，影响执法效率与质量。”省政府发展研究中心的一位专家对放权后的镇政府执行能力提出质疑。“比如近距离执法”，专家说：“授权后很多原本属于县级部门的行政执法权下放到镇，在权力扩大、增强的同时，也会出现因为乡镇平时和企业及个人接触较多、较近，人情相对偏重等因素而影响工作的开展。”
如何理顺历史上形成的各种条块关系，使县政府及其各职能部门在“百镇”被赋予县级管理权限后，对“百镇”的管理、指导既符合扩权后的要求，又不越位及滞后，让县、镇两级政府在法律和制度的框架内更好地履行责任，也是许多人关心的问题。
“坚实‘百镇’政府权力运行的基础，细化完善制度约束，县、镇两级都应该树立一盘棋思想和大局意识。在推进百镇放权改革的同时，小城镇政府必须按照强化公共服务职能、规范建设发展职能、提升行政执法职能的思路，加快地方政府治理转型和职能转变，促使小城镇政府实现从管理型政府向服务型政府转变。”有专家这样建言。
加强权力监管不容忽视
赋予“百镇”县级管理权限，是为了解决这些镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即通过积极的改造措施，使其名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能。但必须引起高度警惕的是，权力必须受到监督。放权于“百镇”，实际上就是赋予这些镇以更大的权力，如何加强对权力的监督，应该在此之前就周密考虑。否则，权力下放，监督却没有及时跟上，势必导致“百镇工程”的目的被扭曲。
省人大的一位官员说：“当前对乡镇一级权力的监督状况堪忧。譬如，一部分乡镇官员不能正确理解和对待监督，存在消极和被动地对待监督的现象；乡镇领导班子内部监督薄弱，‘一言堂’现象时有发生；缺乏保障监督的配套措施，如缺乏纪检机关对乡镇领导干部考察、任用刚性较强的监督制度，缺乏对党风廉政建设领导责任的处理制度，各监督部门相互配合松散，监督整体功能软弱等。”
事实上，目前乡镇一级权力监督制度存在先天不足。以镇人大的监督为例，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的适用范围定位在各级人大常务委员会，然而镇人民代表大会不设常委会，镇人大实施监督职能其实不在《监督法》调整范围。“在‘百镇工程’建设的同时，必须同时强化监督约束机制。”省纪委一位负责同志建议：“一是必须努力完善和加强现有的相关监督约束机制；二是应考虑将强镇扩权与提升基层自治能力结合起来，如在条件成熟的镇将村民自治适时提升到乡镇自治的阶段，进一步保障乡民的民主权利，依靠基层群众自身来加强对权力的监督和约束；三是应考虑在放权的同时，在法律许可的前提下，将一些原本由县级机关行使的监督权力也下放，按照‘依法下放、能放就放’的原则，将相关的权力监督重心也下移。”
适应经济发展，适当变更管理权限是必要的，但权力是一把“双刃剑”，既能为经济保驾护航，也会导致权力膨胀，滋生腐败，“放权百镇”须警惕和有效防范权力膨胀。另外，放权并不意味着所有权力都要大规模“增容”，比如土地审批、环境执法权就不宜扩展到乡镇，应由上级政府统一管理。按照《我省百镇建设工程实施方案》的政策规定，“百镇”享有独立财权，那就意味区域范围内的土地出让净收益全部返还镇并由其支配，这样是否会促使镇政府违规违法侵占、变卖或出让耕地中饱地方私囊？近几年查处的地方政府利用权力违法侵占土地的案件不胜枚举，由此不能不令人担忧。
土地作为我国第一紧缺资源，应实行最严格的集中“垄断”管理，而不是放权。再譬如环境违法已成为一些地方政府的“常态”，“百镇”有了环境支配权，会不会为了暂时的经济利益违规上马污染环境的项目？或成为环保部门眼中的“钉子户”？这些都应该尽早考虑。
省委研究室的一位研究员说：“让镇一级享有县级管理权限，还有可能导致行政编制的无序扩张、公务员队伍扩编以及官员级别的提升，显然与国家正在实施的精简乡镇机构、裁减政府冗员、减轻财政负担的政策背道而驰。放权并非全方位提升和扩张镇级政府的权力，最佳的做法是上级政府精简管理层次和流程。增强服务意识，提高工作效益。减少行政审批，同时下放部分管理权限，让基层拥有更多的自主权。”
责任编辑： 吉林农村报   发布日期： 2009-05-31