神马文学网唐学鹏：三鹿奶粉事件与民主化监督(思想库报告第5卷第37期)
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/05/01 18:45:11
三鹿奶粉事件与民主化监督
唐学鹏
【该文章阅读量：466次】【字号：大中小】
“三鹿奶粉”事件再次把中国的食品安全问题推向风口浪尖。国家卫生部发布消息称，“经相关部门调查，高度怀疑三鹿婴幼儿配方奶粉受到名为三聚氰胺的化工原料污染”。因三鹿奶粉导致的婴儿肾结石案例呈扩大趋势。
近年来，经历了“福寿螺”、“瘦肉精”、“红心鸭蛋”、“大头娃娃”、“毒米毒面毒油”、“三鹿奶粉”等食品安全事件之后，中国的食品安全体制已经需要重新彻底的反思和重估。不久前热议的《食品安全法》可以看作是对中国食品安全体制改革的一个重要步骤，关于对食品安全的监管方式成为核心话题。中国目前的食品安全体制是所谓的“环节管理”，即分解“农田到餐桌”中的供应链环节来进行“分段管理”，就以三鹿奶粉事件为例：提高奶料的奶农及企业是由农业部监管；牛奶生产商的加工过程由卫生部和国家质检总局；奶粉的市场销售中的安全抽查由工商局负责和国家食品药品监督局负责。而对这一分解式管理最重要的非议就是“片段管理、不能联动协作和立即溯源追查”，进而影响整个监管的效率，最终导致只有经过悲剧性的“人体检验”之后，才开始真正的大规模的深究式查处。
中国的环节管理有点类似美国，但美国更偏重于品种监管。美国监管食品安全涉及机构20个之多，但主要是5个：食品药品管理局(即FDA、属于卫生部）、食品安全检验局（即FSIS、属于农业部）、动植物健康检验局（属于农业部）、环境保护局、以及海关与边境保护局。美国的多头管理是为了克服一种可怕的“官僚庇护症”。美国人一直认为，如果设立一个独立的统筹性的机构（将所有环节事务纳入其中，并同地方当局合作）——例如像英国的食品标准局（FSA)，会造成该机构同生产商的长期隐含式关系，很可能让该机构被不良食品生产商所腐蚀，成为其利益代言人（美国人推崇分权和竞争思想）。但这一想法似乎也有其局限，至少中国发生的“郑筱萸药监腐败案”就显示了即使进行权力分割（将审批权和监管权分立），也会产生监管的“周旋地带”，引发大量灰色交易。而美国长期也为FSIS和FDA的“监管重叠和扯皮”头疼，甚至产生了“暴露肉或禽肉馅的三明治由FSIS监管，而非暴露肉或禽肉馅的三明治由FDA监管”这样的“戏剧性瑕疵”。
需要指出的是，无论是多头管理还是单线主导都不是最关键的，美国和日本是多头式，监管效率很高；加拿大和英国都是单线主导管理的，亦是世界上最出色的食品安全体制。最关键的是无论美国体制还是英国体制，都引入社会对政府的问责、监督、质询以及非线性授权。以英国为例，FSA代表的是女王授权，非常独立不受内阁管束，但却不是黑箱机构，要接受英国议员的定期质询并向公众“释疑”。也就是说，对监管机构本身的运作必须要引入社会力量的监督，然后监管机构才能更好地规制社会。食品安全的监管机构并不是仅仅对官僚上司机构负责，不是利用官僚政治来进行卸责和脱身，而是要呈现一种更为透明的机制状态，接受更为民主和广泛的监督和质询。从这个意义上说，一个不尊重民主化思想的社会、一个不善于非线性授权，或者不进行合适而理性地分权、并在分权的基础上进行新的集权的社会、一个仅仅希望利用官僚内部的制约因素来进行统治而不信任大社会力量的国家是无法产生食品安全管理的“良治”。简单地说，如果中国也建立所谓的食品安全委员会之类的机构，它不仅仅是国务院的机构，同时也是接受社会其他力量监督的机构（比如接受政协委员的公开性质询）。中国的食品安全体制不是出台一部《食品安全法》来弥补《食品卫生法》、《产品质量法》等法规的不足，而是要重构一种新的权利分享观念。
体制改进也需要引入更好的“技术良治”进行配合。比如国际通行的是“食品加工号码制度”，即监管机构在接到企业登记申请以后，应该为每一个登记者分配一个专用登记号码，该登记号码由该企业专用，这宛如企业身份证制度，方便追查性问责。但这一制度在中国推进并不如人意，除了中国食品企业不均衡发展（作坊式企业很多）的产业因素以外，更重要的是一些利益集团的阻碍，对技术良治的仇恨并能阻碍长期生效，正是一种不合理的权利构成模式造就的。
（作者为上海金融与法律研究院RenaissanceTeam研究员，《21世纪经济报道》编辑。）
来源：思想库报告第5卷第37期 来源日期：2008-9-15 本站发布时间：2008-9-15
http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=134543
唐学鹏
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“三鹿奶粉”事件再次把中国的食品安全问题推向风口浪尖。国家卫生部发布消息称，“经相关部门调查，高度怀疑三鹿婴幼儿配方奶粉受到名为三聚氰胺的化工原料污染”。因三鹿奶粉导致的婴儿肾结石案例呈扩大趋势。
近年来，经历了“福寿螺”、“瘦肉精”、“红心鸭蛋”、“大头娃娃”、“毒米毒面毒油”、“三鹿奶粉”等食品安全事件之后，中国的食品安全体制已经需要重新彻底的反思和重估。不久前热议的《食品安全法》可以看作是对中国食品安全体制改革的一个重要步骤，关于对食品安全的监管方式成为核心话题。中国目前的食品安全体制是所谓的“环节管理”，即分解“农田到餐桌”中的供应链环节来进行“分段管理”，就以三鹿奶粉事件为例：提高奶料的奶农及企业是由农业部监管；牛奶生产商的加工过程由卫生部和国家质检总局；奶粉的市场销售中的安全抽查由工商局负责和国家食品药品监督局负责。而对这一分解式管理最重要的非议就是“片段管理、不能联动协作和立即溯源追查”，进而影响整个监管的效率，最终导致只有经过悲剧性的“人体检验”之后，才开始真正的大规模的深究式查处。
中国的环节管理有点类似美国，但美国更偏重于品种监管。美国监管食品安全涉及机构20个之多，但主要是5个：食品药品管理局(即FDA、属于卫生部）、食品安全检验局（即FSIS、属于农业部）、动植物健康检验局（属于农业部）、环境保护局、以及海关与边境保护局。美国的多头管理是为了克服一种可怕的“官僚庇护症”。美国人一直认为，如果设立一个独立的统筹性的机构（将所有环节事务纳入其中，并同地方当局合作）——例如像英国的食品标准局（FSA)，会造成该机构同生产商的长期隐含式关系，很可能让该机构被不良食品生产商所腐蚀，成为其利益代言人（美国人推崇分权和竞争思想）。但这一想法似乎也有其局限，至少中国发生的“郑筱萸药监腐败案”就显示了即使进行权力分割（将审批权和监管权分立），也会产生监管的“周旋地带”，引发大量灰色交易。而美国长期也为FSIS和FDA的“监管重叠和扯皮”头疼，甚至产生了“暴露肉或禽肉馅的三明治由FSIS监管，而非暴露肉或禽肉馅的三明治由FDA监管”这样的“戏剧性瑕疵”。
需要指出的是，无论是多头管理还是单线主导都不是最关键的，美国和日本是多头式，监管效率很高；加拿大和英国都是单线主导管理的，亦是世界上最出色的食品安全体制。最关键的是无论美国体制还是英国体制，都引入社会对政府的问责、监督、质询以及非线性授权。以英国为例，FSA代表的是女王授权，非常独立不受内阁管束，但却不是黑箱机构，要接受英国议员的定期质询并向公众“释疑”。也就是说，对监管机构本身的运作必须要引入社会力量的监督，然后监管机构才能更好地规制社会。食品安全的监管机构并不是仅仅对官僚上司机构负责，不是利用官僚政治来进行卸责和脱身，而是要呈现一种更为透明的机制状态，接受更为民主和广泛的监督和质询。从这个意义上说，一个不尊重民主化思想的社会、一个不善于非线性授权，或者不进行合适而理性地分权、并在分权的基础上进行新的集权的社会、一个仅仅希望利用官僚内部的制约因素来进行统治而不信任大社会力量的国家是无法产生食品安全管理的“良治”。简单地说，如果中国也建立所谓的食品安全委员会之类的机构，它不仅仅是国务院的机构，同时也是接受社会其他力量监督的机构（比如接受政协委员的公开性质询）。中国的食品安全体制不是出台一部《食品安全法》来弥补《食品卫生法》、《产品质量法》等法规的不足，而是要重构一种新的权利分享观念。
体制改进也需要引入更好的“技术良治”进行配合。比如国际通行的是“食品加工号码制度”，即监管机构在接到企业登记申请以后，应该为每一个登记者分配一个专用登记号码，该登记号码由该企业专用，这宛如企业身份证制度，方便追查性问责。但这一制度在中国推进并不如人意，除了中国食品企业不均衡发展（作坊式企业很多）的产业因素以外，更重要的是一些利益集团的阻碍，对技术良治的仇恨并能阻碍长期生效，正是一种不合理的权利构成模式造就的。
（作者为上海金融与法律研究院RenaissanceTeam研究员，《21世纪经济报道》编辑。）
来源：思想库报告第5卷第37期 来源日期：2008-9-15 本站发布时间：2008-9-15
http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=134543
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