中国电子政务建设的经济效益分析

2005-8-2 10:11:34
汪玉凯
必建立电子网络政府，推动电子政务的发展是一种世界性潮流，也是电子信息技术、网络技术应用到政府管理的必 然趋势。电子政务建设决不是只注重投入而不注重产出的。实际上，无论是电子政务的建设还是运行管理，重视电子政务的投入产出，或者考虑它的经济效 益和社会效益，应是各级政府必须认真考虑的问题。
一、要高度重视电子政务建设 中的经济效益问题
中国为了更好地应对加入世贸组织后对政府管理提出的挑战，提高政府管理能力和服务水平，作出了用政府信息化带动社会信息化的战略决策，并以此推动中国信息产业的发展。中国过去若干年来在推进电子政务发展所取得的成就，如“金税”、“金关”、“金卡”、“金 桥”工程等，都已经充分显示出电子政务的独特价值。
在中国，电子政务的建设总体规模很大，涉及到绝大多数党政机构、事业单位等，政府及其有关方面的资金投入也将是十分可观的，这与我国政府的整 体规模较大、政府在社会经济中所扮演的角色有关。可以肯定地讲，在我国这样一个信息化水平整体比较低的国家，要发展电子政务，政府不花钱是不可能的，比如政府信息化基础设施的建设以及办公自动化的基本设备等，都需要相当的硬投入，问题是我们在具体运作方面，如何最大化地发挥这些资金的经济效益和社会效益。为此，我们认为，在我国推进电子政务的过程中，有关经济效益的分析，至少应从以下三个方面加以考虑：
一是建设效益。这个问题实际上要解决如何以最小的投入，发挥投资效益的最大化问题。在这方面，我们应该跳出传统的政府大包大揽的做法，可以采用市场化的运作机制。有人提出中国的电子政务建设应采取“政府主导、技术支持、企业运作”的策略，应该说是不无道理的。因为这样不仅可以减少政府的直接投入，调动企业参与的积极性，而且还可以通过政府制定的标准化带动产业化。在这方面我们可以大有作为， 也存在着许多亟待标准化的领域和产 品。比如信息安全基础设施标准化、网络基础设施标准化（网络可信接入、可信传输、可信管理）、应用或服务标准化（如可信服务）等，通过上述领域或产品的标准化，不仅有助于对自主知识产权的核心技术提供保护作用，而且也有助于整个产业体系在标准的接口规范要求和基本的市场规律的指导下自由发 展。这对推动中国民族软硬件产业的发展会产生深刻的影响。
二是管理效益。这个问题主要是解决电子政务运行中的经济效益问题。从长远来看，发展电子政务，对提高政府的公共管理效率、降低政府内部管理成本、增加政府的产出以及提高民众对政府公共服务的满意度等都将具有重要的意义。但政府的管理效益决不仅仅是体 现在其社会效益方面，通过服务与管理，特别是加强对一些特殊行业、系统的有效监管，对提高经济效益同样会产生直接的影响，发挥重大的作用。比如， 多年来我国在海关、税务方面的税收流失相当严重，这几年通过“金税”、“金关”工程的建设，对强化税收监管、增 加国家财政收入方面发挥了重要的作 用，并在实践中已取得了显著成效。据有关方面提供的数字，我国第一期金税 工程共投入２２个亿，运行的第一年就多收入税款达２５０个亿。可见，电子政务管理中的经济效益也是不可忽视的。
三是服务效益。这个问题主要是通过政府对企业、公众的服务，提高企业的竞争力，可以潜在地发挥经济效益。特别在中国加入世界贸易组织后，政府对企业服务的是否有效，将直接关系到企业在国际和国内两个市场上竞争的能力。从这个意义上说，电子政务为企业公众提供的公共服务，不仅体现着政府的形象和社会效益，也隐含着一定的经济效益。
二、电子政务建设中要避免五种倾向
在充分肯定中国电子政务发展所取得的成就的同时，从经济与社会效益的双重角度分析，我们也应当清醒地看到中国推进电子政务还必须避免某些盲目性，如果这方面不引起我们的高度重视， 就可能带来重大经济损失。概括起来看， 这种盲目性主要集中在五个方面：
误区之一：在缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，有一哄而起的迹象。
我们知道，推动政府信息化和电子政务，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国外发展电子政务普遍的一条经验。我国虽然在这方面作出过一些具体规定，但至今还没有制定出全国性的政府信息化的中长期总体规 划，特别是在有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。有的 专家甚至认为，如果继续让这种各自为战、各搞一套的局面发展下去，将来政府间、部门间的互联互通势必难以实现，以至于给国家造成巨大的浪费。与此相联系，由于我国的地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等。如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。
误区之二：把电子政务建设看得过于简单，关注国家的“硬投入”，而忽视行政组织结构的调整和行政业务流程的整合。
电子政务是建设一项巨大的社会系统工程，这是因为政府管理本身的复杂性，决定着电子政务结构、运行的复杂性。从发展趋势看，未来的电子政务， 要实现的是“一站式”的办理和不受时间空间限制的“在线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项；而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同 业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一站式服务”，是一个非常复杂的问题。这就要求，在电子政务的建设中，不仅每一个部门要根据电子政务的要求，首先在单位、系统内部对传统 的行政管理程序、流程以及组织结构进行一些必要的调整，而且还要按照互联互通的要求，在统一标准下与其他政府部门之间进行对接。而目前在一些地方或部门，在推进政府信息化的过程中，有一种重投资、忽视管理的现象，这对电子政务的健康发展无疑是极为不利的，需要引起我们的高度重视。
误区之三：对已经建立的行业或部门的信息化系统在没有进行有效整合的同时，急于再上新的项目，使未来的整合更加困难。
从上个世纪８０年代以来，我国就开始机关办公自动化的建设。这实际上就 是中国政府信息化的开始。经过十多年的努力，应该说我们在这方面已经取得了一定的成效。特别是从９０年代中期以 后，我国围绕“金”字头所进行的一系列重要信息化工程，已经取得了重大成效。这些在一定程度上为我国的信息化工程起到了一种示范效应。但是由于这些工程基本上是在不同的行业或部门内部进行的，因此也为当前的互联互通带来一定困难。这就是说，中国的政府信息化建设不仅面临着新的建设任务，而且首先有一个对以往建设的项目进行整合和互联互通的任务。而目前的情况是，一些行业、部门在没有对以往的系统进行整合和同时，继续上新的信息化项目，使已经积累的问题更加突出，因此，如何把解决原有问题和新的发展目标结合起来就成为一个十分紧迫的问题，搞的不好，有可能使我国的信息化建设陷入新的误区。
误区之四：在政府信息化建设中， 电子政务建设是一项巨大的社会系 重监管、轻服务，重视政府机构内部的信息化，忽视政府对企业、公众服务的信息化。
政府信息化的核心价值之一，就是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。正因为如此，国外在推动电子政务发展的过程中，普遍把政府为社会、公众提供的公共服务作为优先实现信息化的内容，以此来提升政府管理的透明度和公开性，增强公众对政府的信任感。我国在电子政务建设中，虽然在理论上也承认这一点，但在一些地方或部门的实践中，却出现了另外一种情形：过多地重视了政府机构内部的信息化和政府对社会监管的信息化，而有忽视政府对社会、公众服务信息化的倾向。当然，一个国家的政府信息化，实际上不可能只是要解决政府对社会公众的服务问题，或者说，要实现政府对社会、公众服务的信息化，不可能离开政府自身管理的信息化和政府对社会监管的信息化，我们认为这中间确实存在一个孰重孰轻的问题，或者说有一个侧重点问题。从中国的实际情况看，只有从广大民众最为关心的政府公共服务的角度出发，通过政府为社会、民众服务的信息化，来带动政府内部管理以及政府对社会监管的信息化，才是比较正确的选择。这就是说，只有在有选择地把政府对社会、公众服务的最主要业务率先 实现信息化，才能真正体现电子政务的价值，并通过这样的应用，带动政府对社会监管以及政府内部的信息化。
误区之五：在信息化的过程中，有重基础设施建设，轻制度、规范建设以及对公务人员进行培训的倾向。
作为一项巨大的系统工程，电子政务在建设中，既要有相当的资金、技 术的投入，为政府信息化提供技术支持，但同时也要高度重视制度、规范以及公职人员的能力建设，从某种意义上说，后者的建设也许更加困难。笔者一直认为，从电子政务到电子政府，是一漫长的政府信息化的过程。如果说 电子政务是指一项项政府业务工作的信息化，那么，电子政府则是标志着一个政府的主要行政业务工作都要信息化，只有到了这个时候，我们才可以说电子政府的建成。可见如何保证电子政务的实现，除了必要的技术手段以外，还在于电子政务实现的制度、规范 保证以及最为核心的公职人员的能力建设。如果忽视了这一点，即使有了一流的技术支持，电子政务也难以真正发挥它的功能。
值得注意的是，在一些部门或地方 的政府信息化建设过程中，往往出现过分追求设备、技术的高质量、先进性，而不注重制度、规范以及人员能力建设的倾向。比如，在政府信息化的硬件设备的配置方面，一味地去追求高配置、领 先性，从而加重了国家在这方面的投入，而对于政府信息化的环境建设、制度规范建设以及人员培训等，却重视不够，这不能不说是电子政务建设中的另 一种误区。实际上，在政府信息化的建设中，从国家层面来看，制度、规范建设，首先要抓有关电子政务的法律、法规的制定和起草工作，这样才能使电子政务的发展不会处于法律或制度的空白之中。与此同时，还要抓紧对公职人员 有关电子政务的相关知识、技能的培训，使绝大多数公职人员不仅能够熟练地掌握电子政务的操作技能，更重要是要转变他们的观念，改变传统的管理行为。因为，在电子网络状态下的政府管理与传统的政府管理，无论是管理手段、管理行为，还是管理理念都有很大的差别，如果离开公职人员思想、观念、管理能力的转变与提高，再先进的硬件设施，都难以发挥真正的作用。因此，在 电子政务的建设中，在重视硬件建设的同时，如何抓紧有关制度、规范以及公职人员能力的提高，将成为我们必须高度重视的一个问题。
三、要正确处理社会效益与经济效益之间的关系
无庸置疑，电子政务作为政府管理手段的一场革命，不可避免地会对政府管理的各个层面产生深远的影响。从社会层面上分析，电子政务与电子商务的一个重大差别，就在于它在注重经济效益的同时，更要关注社会效益。这是因为作为一种公共事务的管理者，政府及其公共部门的全部支出都是来源于社会，来源于民众，如果离开纳税人，政府及公共部门就失去了存在的基础，其所有工作都难以维系。这就决定了无论是电子政务的建设还是管理，都不应该，也不可能只注重经济效益，而忽视社会效益。正是从这个意义上，我们说电子政务首先更应该关注社会效益。
一般而言，我们在分析电子政务这一新生事物时作出上面的判断，应该是正确的。但这样的判断只能是就整体来说的。实际中的问题是，电子政务从建设开始的巨大投入、到建成后的管理运行，是一个非常复杂的过程，这中间不仅包括大量的政府采购行为，而且还有一个指导思想和管理理念问题。正因为如此，电子政务从建设到管理，都要最大限度地提高电子政务资金投入的经济效益，降低电子政务的行政成本。因此， 强调电子政务建设和管理中的经济效益，决不意味着整体上要否认电子政务社会效益的至关重要性，恰恰相反，重视电子政务建设与管理中的经济效益， 实际上是对纳税人高度负责任的表现， 这与政府的公共管理要把社会效益放在第一位并不矛盾。
从国外新公共管理运动的发展趋势来看，在电子政务建设与管理中重视经济效益，也是与公共管理整体上注重社 会效益的精神相一致的。
我们知道，从上个世纪８０年代以 来，西方国家兴起了一场声势浩大的新公共管理运动。这场运动虽然涉及的内容非常广泛，但其核心价值，是把市场化的运作机制和管理手段如委托、承包、代理、合同等引入公共管理中来，从而引起了公共管理的深刻变革。西方 国家的新公共管理运动，对我们讨论电子政务建设与管理中注重经济效益以及如何处理电子政务中的社会效益与经济 效益之间的关系，至少可以从两个方面得到启示：
首先，政府管理的公共性，决定电子政务的建设与管理整体上必须把社会效益放在最重要的地位。之所以如此，在于政府及其公共部门所承担的职责是一种对社会公共事务的管理，它所涉及的主要是关系到绝大多数社会成员共同利益的问题，而不是少数人的问题；政府的存在主要弥补市场的失灵，而不是代替市场；政府提供的服务是一种公共服务，而不能为社会成员提供个性化服务。所有这些都决定政府对社会承担的 职责是有限的，而不是无限的。电子政务作为政府管理手段和方式的深刻革 命，并没有也不可能改变公共管理的上 述属性，因此，强调电子政务的社会效 益是理所当然的。
其次，政府从传统的管制、管理转向服务，以及在管理与服务中强调“投 入、产出、成本、效益”的发展趋势，决定电子政务建设与管理，又必须高度重 视其经济效益。正像人们所熟知的，在新公共管理运动中，西方国家的政府及其公共部门，一改以往那种不讲投入、 产出，不讲成本效益的做法，而是把市 场机制的许多做法引入到公共管理中 来，从而极大地降低了政府管理成本， 提高政府提供公共服务的质量，得到了社会成员的广泛拥护。他们的一个基本理论依据是，政府虽然承担提供公共服 务的职责，但许多具体的服务不一定由 政府直接提供，通过市场化的运作方式 往往更加有效。
正因为如此，他们大胆地将委托、代理、承包、合同等这样一些市场经济中惯用的做法，有限度地引入公共管理中来，从而收到了显著的成效。新公共管理运动的这些做法，运用 到我国正在进行的电子政务建设与管理中来，大概是非常有借鉴价值的。因为正像前面我们所说的，在电子政务的建设与管理过程中，政府肯定是要有相当投入的，但如何使传统的由政府独家投入，变为多家投入，调动ＩＴ企业的积极性，改变由政府大包大揽的局面，在管理中如何运用市场化的管理手段，提高电子政务管理运行的有效性，达到既降低行政成本，又能保证电子政务服务的高质量，所有这些，实际上都有一个经济效益问题隐藏其中。如果我们因为强调电子政务的社会效益而忽视其经济效益，或者根本就不重视这方面存在的问题的话，电子政务的建设与管理同样会步入歧途。
来源：电子政务工程服务网
（网页编辑：秋月）