“县权公开”制逐步推行 阳光快照到 土皇帝？

● 文@于泽远

图@李太里

经过在三个县级行政区一年多的试点，中共中纪委、中组部不久前高调要求推广“县委权力公开透明运行”；

迹象显示中国将逐步推行“县权公开”制度，试图建立全方位监督体系，从制度上克服县委书记“土皇帝”心态，

让县委权力在阳光下运行，遏制县委书记腐败高发的势头以消减民怨。

高度集权是中国政治架构和政治运行的基本特征，在人治的大背景下，

　　监督县委公正用权的“县权公开”需要县委书记“自我限权”才能取得效果；如何让县委书记“自我限权”，是“县权公开”改革成败的关键。

　　自秦代以来，“郡县治，天下安”一直是中国历代统治者的治国理念和施政难点。2000多年后的今天，“治县安天下”这一古老命题仍困扰着中国领导层。

　　经过在江苏睢宁县、河北省成安县、成都市武侯区三个县级行政区一年多的试点，中纪委和中组部近日发布文件，要求各省市都“开展县委权力公开透明运行试点工作”。这意味官方将在全国逐步推行“县权公开”制度，试图以“县权公开”规范县委、尤其是“一把手”县委书记的权力，消减民众对腐败和社会不公的不满，在新的社会条件下解决“治县”这一历史难题。

　　从过去的封建时代到如今的“社会主义初级阶段”，人治强于法治都是中国无可回避的现实。因此，找一个能为民办事且比较清廉的县令（如今叫县委书记）就成了实现“郡县治”的首要条件。但无论过去还是现在，像徐九经那样的“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的七品县令和焦裕禄那样的“县委书记模范”，就算有过也是极少数，与真实的县官生涯没多大关系。

　　中国有2800多个县级行政区划单位，东部和中部很多县的人口超过100万，比一些国家的人口还要多；西部一些县地域广袤，所辖面积也大过一些国家。虽然县委书记在中国官场的排序十分靠后，只相当于部委或厅局的处长，但县委书记的权力既大又全，却远非处长甚至厅局长可比。在“以权分人”的“官本位”社会环境中，一些县委书记的权力满足感恐怕不低于一个总统。

县委书记成一方诸侯

　　县委书记的权力有多大？恐怕很难用几句话说清楚。湖南省湘潭县委书记陈忠红曾在《人民日报》上这样描述：“县委书记居于县级政权的权力中心位置，能够统筹运用广泛而全面的权力，除了国防和外交，什么事都要管。”

　　一个除了国防和外交“什么事都要管”的县委书记，他的绝对权力和封建时代的“父母官”不相上下。封建时代的县令主要通过断案、征税等行使权力，而一个县委书记的权力范围远胜农业社会的县令。

　　在脱胎于计划经济和全能政府的“社会主义初级阶段”，每个县都是“麻雀虽小，五脏俱全”，上面有什么几大班子、部委厅局，县里基本都有对应机构。还有事业单位、国有企业等等，光是人事安排，就足以占去一个县委书记的大半精力，加上招商引资、“跑部钱进”、征地拆迁、维稳“严打”、文山会海、迎来送往等等，这些常规工作往往都需要县委书记参与或拍板，虽然劳神费力，但在辖区内“一言九鼎”权力快感，还是让县委书记们乐此不疲，欲罢不能。

　　权力最容易使人膨胀，在唯唯诺诺的奉承声中，一些县委书记不知不觉就开始把自己看成一方诸侯，把辖区当“封地”，把副职和纪委当摆设，把公检法当家丁。河南省卢氏县原县委书记杜保乾就曾在一次全县干部大会上强调：“你们要和县委保持一致。县委是什么呢？县委就是县委书记。”

　　而权力带来的财富更是一本万利。在权钱交易盛行的当下，权力意味着财富不是什么秘密。由于监督乏力，用权力换财富还不需要承担很大的风险，甚至比那些企业家所赚的辛苦钱更安全。近些年来，一些县委书记因贪腐落马，舆论惊呼县委书记成了腐败的“高危人群”。

一些县委书记肆无忌惮捞钱

　　从2006年到2009年，河南共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名，这些人的犯罪主要在两方面：一是在干部选拔任用中收受贿赂，二是在建设工程、企业转制中谋私。

　　事实上，多数落马的县委书记并不是在任上，而是被调往其他岗位后，或是因为辖区出现重大公共事件，他们的贪腐行为才被立案调查。例如河南省封丘县原县委书记李荫奎，在担任封丘县县长和县委书记7年期间，有据可查的受贿就高达1575次，金额高达1340多万元人民币（约279万新元）。但让李书记倒台的并不是受贿，而是他辖区内的黄河化工厂出现重大污染事件，导致工厂附近民众不断上访闹事，李荫奎被上级问责，由此才被查出巨额受贿。如果不是这一意外，李荫奎的贪腐不但不会暴露，他还可能是廉政模范，因为他在任上曾主动上缴廉政账户资金63万9800元人民币。

今年11月受审的甘肃省宕昌县原县委书记王先民上任三年多，受贿胆子越来越大，金额持续递增。从几百元到上万元，再到数十万元乃至上百万元；从逢年过节收“人情礼”，到不给钱不办事；从半推半就到不择手段，王书记完全不把下属和辖区公众放在眼里。王先民受审时说：“在宕昌，没有人能够监督我这个县委书记，纪检监察机关监督不了，本县检察机关监督不了，就是上级监督也存在不到位的情况。”

　　王先民能如此肆无忌惮地捞钱，凸显了现行政治体制中县委书记集权且不受制约的弊端。

　　高度集权是中共在战争年代形成的主要管理模式，并在计划经济时代得到加强。改革开放30多年来，虽然中共对经济社会的管理方式有明显变化，各级政府也都为适应市场经济做出了相应调整，但传统的集权架构并没有受到大的触动，对权力的监督也大多流于形式，权力越大、约束越小的专制特征仍十分明显。在这种体制下，县委书记自然是本县权力最大、受监督最少的一把手。县委书记成为腐败“高危人群”也就不足为怪了。

　　作为中共与基层打交道的主要代表，县委书记腐败高发自然会引起广泛民怨，直接威胁到中共的执政根基。中共高层对此也忧心忡忡。中共前总书记江泽民曾这样表达对基层政权的担心：“基础不牢，地动山摇”。近两年来，中共高层实施县委书记大轮训，要求县委书记必须到中央党校轮训，一方面训导县委书记在政治上与中央保持一致，一方面也教育县委书记拒腐防变，保一方平安。

　　但在市场经济大潮冲击下，党校培训等教育手段的有效性早已大打折扣。中共也意识到，要解决县级政权中的乱象，必须通过“县权公开”制度建设，加强对权力的监督。

　　这次中纪委、中组部高调要求推广“县委权力公开透明运行”，就是要规范县委、尤其是县委书记用权，改革的目标是要在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，力争从制度上克服县委书记“土皇帝”心态，遏制县委书记腐败高发的势头。

　　中纪委和中组部要求：县委必须在政策法律的范围内管权、管事、管人；厘清县委全委会、县委常委会及其成员、县委各职能部门的职责和权限，抓住决策、执行、结果等主要环节，找出各环节的风险点，编制并公布权力运行流程图；以公开栏、广播电视、报刊、互联网等形式，把重大决策、重要人事任免，涉及民众切身利益的重要事项等全程化地公开；强化监督，要把党内监督与人大法律监督、行政监督、司法监督、政协民主监督、社会监督结合起来，形成县委权力运行全方位监督体系，让权力在阳光下运行。

　　官方舆论认为这次改革抓住了三个关键环节：一是抓住了县委书记；县委书记是中共代言人，对中共执政能力起着关键的作用，不称职的书记不仅祸害一方，而且直接导致民众对基层权力的不信任。二是抓住了职权规范；要让权力透明运行，首先要公布“权力清单”，哪些地方权力过于集中，哪些环节存在权力滥用和寻租空间，大家看得清楚。三是抓住了制约监督，公布“权力清单”，向公众发出了监督邀约；而畅通监督渠道，更为公众制约监督和反映问题提供了有效途径。

　　新华社引述河南省政务公开领导小组办公室副主任董天明说，去年5月以来，河南选择了17个县市区开展党务公开试点，为县委权力公开透明运行探索经验。试点针对不同地区的特点，分别确定了党务公开的内容、范围、形式、运行程序等，厘清了县委各部门的权力，通过创新制度和再造流程把权力的各个环节都放在了阳光下，有效减少了暗箱操作和滋生腐败。

　　河南省党务公开试点之一的商城县县委书记李绍文说：“试点后将我从人情网中解脱出来了，感觉很轻松”，“一人当家变成了集体当家，重大决策、人事任命等都按照公开透明的程序运转，规范了权力运行，净化了执政环境，某种程度上也是对领导干部的一种保护。”

规章制度多沦为一纸空文

　　这次“县权公开”改革能走多远，能否从制度上有效监督县委、尤其是县委书记公正行使职权，从而为中国迟滞不前的政治体制改革打开新的局面，还有待观察。

　　“县权公开”改革的核心是要建立一种社会有效监督权力的制度。实际上，中共并不缺乏监督权力的规章制度，但它们时常沦为一纸空文。其中一个重要原因是，高度集权是中国政治架构和政治运行的基本特征，也是中共能在人口众多、地域辽阔、地区差异巨大的中国维持执政地位的主要法宝。换句话说，中共目前的政治制度还离不开高度集权，高度集权并不仅限于中央，也包括省市县乡各级政权，甚至各部门单位，否则，高层的政治意图就难以推行。而高度集权与权力监督经常会有矛盾，在二者矛盾时，决策者自然更愿意选择前者，对权力进行监督也就成了空话。

当“一把手”不想动、不真动……

　　高度集权的特征就是人治，即是少数人，甚至一个人拥有决断权。例如，官方在维稳、治安、安全生产、节能减排、计划生育等问题上实行“一把手负责制”“一票否决制”等等，在强化“一把手”责任的同时也强化了“一把手”的权力。如果“县权公开”改革影响甚至束缚了县委和“一把手”使用权力，导致官方政策执行不畅，改革步伐必然放缓甚至停滞。

　　另外，在高度集权不变的大背景下，监督县委公正用权的“县权公开”还要靠县委书记“自我限权”才能取得效果。正如中央三个试点县区之一的江苏睢宁县委书记王天琦所说：“如果‘一把手’不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手’权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”