科学 民主 民生 创新

2009年是进入新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。面对复杂形势和严峻挑战，各省区市人大常委会按照既定的立法规划和年度立法计划，开展立法工作，突出地方特色，在加强经济领域立法的同时，积极推进社会领域和环境资源领域的立法。

一年来，31个省区市人大常委会共审议地方性法规417件，通过361件，批准较大的市地方性法规或自治条例、单行条例224件，废止42件，审查备案地方政府规章79件，为构建中国特色社会主义法律体系作出了新贡献。

纵观31个省区市的立法工作，科学立法、民主立法的理念得到坚持，民生是主题，创新是其一大特色。

科学立法

依法治国，实质上是依“良法”治国。如何制定“良法”？在我国现阶段，就是必须坚持科学立法。

“贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。”（《十一五规划纲要》）这一规定非常明确地将科学立法作为完善中国法律体系的一个价值判断标准。

实践中，各省区市人大常委会充分发挥首创精神，先行先试，走出自己特色的科学立法之路。

一是完善立法工作格局，加强立法工作的整体统筹。如北京：坚持搞好立法年度计划；坚持重要法规草案和立法工作中的重要问题报市委研究，保证党的主张经过法定程序成为国家意志。广西：按照“统筹规划、全面推进、重点突破、务求实效”的工作思路，制订了自治区人大机关办理自治县报请批准自治条例和单行条例办法，进一步规范办理自治县法规工作程序。

二是完善立法工作机制。如天津：在立法工作中，注意发挥立法咨询专家的作用，把调研论证贯穿于立法的全过程；重视法制委员会统一审议与其他专门委员会专业审议相结合，共同为常委会审议法规案打好基础。山西：严格立法程序，坚持重要法规隔次审议，保证搞好立法调研，针对法规草案中的重要难点问题，继续通过听证会、论证会、座谈会等多种有效途径和形式，听取各方面的意见，充分沟通协商，凝聚各方共识。海南：在总结建省以来立法工作经验的基础上，制定了立法计划编制工作规程、地方性法规起草审查审议工作规程、立法听证规则，制定了地方性法规配套规范性文件的相关工作程序等制度，使立法工作进一步规范化、制度化。西藏：研究形成了立法技术规范草案。

三是建立立法协调机制。如北京：建立市人大常委会与市政府经常的沟通机制，及时研究处理法规制定过程中遇到的突出问题。天津：落实人大、政府及相关部门之间的协调机制，及时解决立法过程中的突出矛盾和问题。江西：启动更高层次的立法协调机制，对一些争议较大的法规条款，常委会和省政府领导共同参与立法协调，破解难题。

四是进行法规立项论证。如北京：推进法规立项论证工作，实现法规起草与法规审议的有机衔接。在总结2008年法规立项论证试验工作的基础上，对13个法规项目进行了立项论证。吉林：高句丽王城王陵及贵族墓葬，是吉林省目前唯一一处世界文化遗产，常委会充分调研论证，制定了《吉林省高句丽王城王陵及贵族墓葬保护管理条例》，使该省对世界文化遗产保护工作有法可依。江西：完善立法选项机制，修改《江西省立法条例》，将制订五年立法规划改为建立立法项目库，实行动态管理。

五是起草主体多元化，努力克服部门利益法制化的倾向。如山西：在全年审议的13件法规草案中，7件由省人大及其常委会有关工作机构起草，占全部项目的54%。宁夏：成立法律专家咨询委员会，聘请区内15名法律专家参与地方立法工作；探索委托第三方起草法规草案，避免公共权力部门化、部门利益法制化。

六是开展立法后评估工作。如北京、甘肃、广西、江西、青海等省区市人大常委会分别对其制定的《北京养犬管理规定市》、《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》、《江西省防震减灾条例》、《青海省供用电条例》及《青海省农牧民负担监督管理条例》等地方性法规的立法质量和实施效果进行了评估。

民主立法

“立法只有坚持走群众路线，充分发扬民主，才能集思广益，把党的主张和人民的意志有机统一起来，使法律真正体现人民群众的意愿。”全国人大常委会有关负责人在总结物权法的立法经验时如是说。

2009年，各省区市人大常委会，为了广泛征集民意，或将法规草案公之于众，或公开向社会征集立法建议项目，或举行立法计划论证会，拓宽立法渠道。

天津：所有法规草案及其说明都及时在天津人大网站上公布，广泛吸纳各方面的意见和建议，并特别注重发挥人大代表在立法工作中的作用。

山西：将与民生密切相关的法规草案经过一审后，都要通过新闻媒体和人大网站，向社会公布，扩大公民的有序参与，使人大立法更好地体现人民意志。

安徽：对事关广大群众切身利益的法规草案公开征求社会意见，引导社会舆论，凝聚各方共识。

湖南：公开向社会征集立法建议项目，法规草案都通过省人大网站向社会公布，对事关经济社会发展全局、涉及群众切身利益的法规草案，在主要新闻媒体全文刊登，征求各方面的意见。

海南：通过举行立法计划论证会，委托海南政法职业学院起草社会保险基金监督管理条例、海南师范大学起草志愿者服务条例，在发挥专家学者参与立法、拓宽立法渠道方面进行了有效探索。

内蒙古：扩大公民对立法工作的有序参与，将6件法规草案在主要媒体和网站公布，广泛征求各方面意见。

……

汇八方民意，集百家智慧。民众的参与，专家学者的介入，既增加了立法透明度，也体现了各地方人大紧跟全国人大立法工作的步伐，“走群众路线，充分发扬民主”。

关注民生

随着国家经济的发展，国家和政府已经致力于和谐社会的构建，民生的问题也越来越受到重视。因为民生问题是构建和谐社会、国家长治久安的根本。

立法关注民生是社会发展的必然要求，也是社会进步的表现。

关注民生，就是要树立以人为本的立法理念，这既是我们地方立法工作的出发点，也是我们的最终目的。

2009年，各省区市人大常委会紧紧围绕民生这个主题，相继出台或修订了近百部地方性法规。

北京：适应首都科学发展和城乡统筹发展的需要，审议通过了城乡规划条例、绿化条例、道路运输条例，一审了水污染防治条例和实施节约能源法办法。

河北：为规范重点建设项目管理，依法保障建设资金的有效使用，制定了《河北省国家建设项目审计条例》；根据该省城镇化进程加快，新增开工民用建筑逐年增长的实际，制定了《河北省民用建筑节能条例》。

吉林：制定了《吉林省促进就业条例》，把近年来省委省政府促进就业的一系列行之有效的政策，上升到法规层面，依法保护劳动者的合法权益，有力促进了就业工作的开展；修订了《吉林省地质灾害防治条例》，为有效防治地质灾害，保护人民生命财产安全，促进经济社会可持续发展，提供了法律支持。

山西：制定了《山西省劳动合同条例》，就劳动合同的订立、履行，解除和终止等方面作了严格规定，突出了地方特色；制定了《山西省农业综合开发条例》、《山西省未成年人保护条例》、《山西省气象灾害防御条例》；修订了《山西省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》、《山西省城市供水和节约用水条例》、《山西省社会治安综合治理条例》。

重庆：制定的水域治安管理条例，在长江流域率先取消了船籍牌船民证制度，减轻了行政相对人的负担。

贵州：为进一步帮助社会弱势群体解决打官司难问题，促进司法公正，常委会审议通过了贵州省法律援助条例修正案;制定和批准环境保护法规;批准了贵阳市促进生态文明建设条例、关于修改贵阳市水污染防治规定的决定和印江土家族苗族自治县印江河保护条例。

云南:以增进民族团结、社会和谐、边疆稳定为重点，进一步加大工作力度，批准民族自治地方单行条例数量为历年最多，并在全国率先出台迪庆州藏传佛教寺院管理条例。

陕西:修订了《陕西省人口与计划生育条例》，取消了合法生育二胎的间隔规定，就推行免费婚前医学检查、农村妇女孕期免费检查和住院分娩补助、提高独生子女奖励标准等制度作出明确规定。

立法创新

江泽民同志1995年在全国科学技术大会上指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”

立法，同样也需要创新。2009年，各省区市人大常委会践行创新的理念，开拓进取，立法工作取得新进展。

一是立法理念有创新。坚持从实际出发，在上位法缺失的情况下，率先制定地方性法规。如黑龙江：围绕推进千亿斤粮食产能工程，常委会在没有上位法、省外也无立法先例的情况下，率先制定了农田水利条例，为解决农田水利建设投入不足、产权不清、管理缺位等问题提供了法律依据。河北：针对该省产业结构偏重、增长方式粗放、减排任务艰巨的实际，在全国第一个制定了《河北省减少污染物排放条例》。广东：制定了粮食安全保障条例，这是全国第一部全面规范粮食安全保障工作的地方性法规。宁夏:通过了自治区刑事被害人困难救助条例，这部法规是在没有上位法的情况下，常委会根据全区司法实践的实际需要制定的，也是全国首部有关对刑事被害人进行困难救助的省级地方性法规。

二是立法思路有创新。有的省区人大常委会根据代表的建议，或社会发展需求，积极创新思路，制定、修改或完善地方性法规。如广东：为办理好代表提出的立法建议，完善人才培养机制，提高学生实践能力、就业能力和创新能力，促进大学生就业，常委会解放思想，先行先试，及时制定高等学校学生实习与毕业生就业见习条例，当年立项、当年起草、当年审议通过。宁夏:通过了自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法，该办法是在“安全发展宁夏行”活动中，发现监管职能缺位等突出问题，按照“让广大消费者放心、让食品生产者安心”的要求，结合实际制定的地方性法规，也是全国省级人大常委会制定的首部相关法规。新疆：适应反分裂斗争新形势、新任务的需要，常委会及时组织专门力量进行调研论证，对自治区社会治安综合治理条例进行了修订，突出了对“三股势力”的依法严厉打击。

三是工作方法有创新。如上海：探索对争议较大的法规条文实行分项表决的做法；积极探索跨省市联合调研方式，在饮用水水源保护立法过程中，首次邀请水系相连的无锡、苏州、嘉兴、湖州四地人大及相关部门共同参与调研，促进了太湖流域水环境保护方面的交流与合作。山东：充分发挥立法咨询员的作用，邀请立法咨询员列席常委会会议，组织立法咨询员对初审后的每件法规草案进行研究论证，发挥专家学者的作用。安徽：在地方人大率先建立记者旁听法规案统一审议制度。湖北：完善9个立法基层联系点工作机制，直接听取基层单位和公众对立法工作的意见；注重发挥立法顾问组的作用，认真采纳所提出的立法意见和建议。辽宁：首次开展了在全国范围内收集尚未发表的地方立法研究论文工作；系统汇编30年地方立法成果，首次尝试对年度省本级法规进行系统的全文英文翻译。

（作者单位：湖南省人大常委会办公厅秘书处）