俞可平：新移民运动、公民身份与制度变迁

新移民运动、公民身份与制度变迁——对改革开放以来大规模农民工进城的一种政治学解释
作者：俞可平
来源：中国政法大学宪政研究所
来源日期：2010-5-18

　　改革开放三十年来，我们到底有哪些重大制度发生了根本性的变化？这些制度变化的原因是什么？我在追溯这个问题的时候就发现，改革开放三十年来，我们许多重大的制度变迁几乎都与农民工进城有关系。在很多地方，新的移民构成了对已有制度的挑战，促使我们对现在的制度进行改革。通过这些改革，可以整体性地推动社会进步。

　　主讲人：俞可平 中央编译局副局长、博士生导师
　　点 评：杨 阳 中国政法大学教授、研究生院副院长
　　主持人：李树忠 中国政法大学教授、法学院副院长
　　时间：5月7日（周五晚19：00）
　　地点：昌平校区 （大礼堂）
　　李树忠（中国政法大学教授、法学院副院长）：
　　宪政的中国趋势是一个大型的公法论坛，有赖蔡定剑教授的努力与推动，进行的非常顺利，影响也很大。本期的宪政讲堂我们一共安排了五讲，今天的讲座是本期宪政讲堂的第二讲。今天有幸请来了著名政治学者、中央编译局副局长俞可平教授来作第二讲。俞教授受聘于国内多所重点院校，是政治学和哲学两个学科的博士生导师。俞教授是国家高层领导的智囊,对改革开放中很多政策的制定有非常重要的影响力。俞教授对政治发展、比较政治学和政治哲学有着比较独特的视角，在政治学界有重大影响。下面请俞教授开讲！
　　俞可平（中央编译局副局长、博士生导师）：
　　同学们，晚上好！好几次都说要来政法大学，今天终于成行了，我很高兴！既然来做演讲，就要选一个大家都感兴趣的，无论是政界和学界都关心的问题。今天我讲的题目很严肃，因为这是一个沉重的话题：农民工进城与公民权利的变迁。这也是我去年研究的最重要的问题之一。农民工进城，我称之为新移民，新移民运动是与公民身份与制度变迁联系在一起的。
　　三农问题，这是困扰我们国家发展的大问题。改革开放以来，每一年的中共中央一号文件，都是关于农业、农村和农民问题，但是三农问题依然很严峻。农民工付出的劳动比城里人多，但得到却比较少。与之而来的管理问题、权利保障问题，确实给城市带来了很多问题。农民工本身的问题、权利的问题与社会管理的问题，给社会稳定带来挑战。
　　我之所以研究这样一个问题，还有另外一个原因。这些年来，对农民工问题的研究大部分是社会学家、法学家做的，政治学学者很少对农民工问题进行系统、深入的研究。我的研究正好弥补了这个缺憾。
　　一、改革开放以来的中国新移民运动
　　改革开放三十年来，我们到底有哪些重大制度发生了根本性的变化？这些制度变化的原因是什么？我在追溯这个问题的时候就发现，改革开放三十年来，我们许多重大的制度变迁几乎都与农民工进城有关系。在很多地方，新的移民构成了对已有制度的挑战，促使我们对现在的制度进行改革。通过这些改革，可以整体性地推动社会进步。
　　我认为，这些农民工进城完全可以称之为“新的移民”，不论是它对社会的影响、它的规模，都形成新的浪潮。而移民对中国历史、社会的发展产生过巨大的影响，几乎每一次大规模的移民都极大地影响了社会变迁。
　　很多人都知道浙江一带富甲天下，近代史上也是非常相似的。清末的洋务运动要搞开放，但是不愿意在核心地带开放，于是先在南部地区开放；后来开放了浙江、上海等地区，江浙两地的经济马上就起来了；上个世纪七十年代末的改革开放也是这样，先在广东搞特区，看到效果不错后，马上在内地开放，江浙和上海的经济很快又赶上来了。
　　其实还有一个现象，就是古时浙江绍兴和宁波两地士子中进士的比较多。现在两院院士中，这两地的人也是比较多的。这并不是说这两地的人比较聪明，我本人就是宁波人，这里的人不见得就非常聪明。我认为，这里面最大的原因就是移民。中国历史上最大的一次移民是南宋的建立，当时大约50万人南迁。北宋的都城建在汴京，即开封，后来南宋将首都建在浙江的临安，即杭州。移民过去的都是贵族、商人、士族，或者说是北宋的精英，普通的百姓是没有那个力量迁移过去的，所以江浙的文化底蕴要比其他地方好。
　　移民对中国社会的影响现在仍然存在，这是我为什么选取这个角度来观察中国社会。移民造成了城市管理的困难等问题，但是移民对中国社会的影响远远不止于此，所以今天我将我最近主要的研究拿出来，与同学们进行交流。
　　改革开放，首先是一个经济发展的过程，然后引起了其他方面的变化，所以说，我们的改革开放是一个经济、政治、文化全面发展的过程。我们可以从不同的领域、不同的角度来概括这些变化。社会层面最重要的变迁就是大规模的新移民运动的形成，我的数据援引的是从1980起算的，截止到08年底的材料。08年底，离开家乡，外出打工的人高达1.4亿人。按照有关部门统计的标准，短期，如外出几天，不计算在内；至少是外出时间达六个月才可以计算在内。这么多的人，占到了全国总人口的十分之一。这么多的人进城，完全可以称为新移民。
　　这种移民和历史上大规模的移民相似，对社会历史的发展影响很大，但是与历史上的移民有很大的区别，也不同于改革开放前的移民。改革开放前的移民，主要是工程性的，即兴修大的水利工程、核武器工程等，具有强制性。历史上也有移民，主要是基于战争、自然灾害的威胁，有的移民也具有强制性，比如明朝朱元璋定都南京，下令全国豪强迁往南京。若按移民行为和移民现象的性质来进行分类，可分为工程性移民、灾害性移民、战争性移民、政治性移民和经济性移民。中国历史上三次最大规模的移民运动，主要属于战争和灾难移民。与此不同，改革以来的这次移民浪潮，主要是工程移民和经济移民。
　　与中国历史上其他大规模移民运动相比，改革开放后发生的新移民运动有以下四个十分明显的特点。
　　首先，移民具有自愿性。历史上的大规模移民主要是被迫的，或者是因为战争而被迫流亡他乡，或者是因为自然灾害无法生存而迁往他乡，或者是因为政府的强制性移民政策。与此不同的是，新移民运动中的绝大多数人，都是为了有更高的物质生活水平而自发和自愿进行迁徙的，并没有外部力量强迫他们这样做。
　　其次，移民主要是受经济利益的驱动。在传统中国，战争移民、政治移民和灾难移民是历次移民的主流，其直接的动因是政治的或生存的需要，而不是为了获得更多的经济利益。改革开放之后的新移民运动，其主要动因是农民为了增加经济收入，属于经济性移民。
　　其三，新移民运动的主要流向，是从农村到城镇。中国历史上大规模移民，一般都是区域性的迁徙，从生存条件差的地方流向条件好一点的地方，多半是从农村到农村，特别是从经济落后的中西部农村地区流向比较发达的东部沿海城镇地区。但改革开放后的移民运动，则主要是从农村流向生产和贸易活动集中的城镇。从农村流向城镇的人数约占全部移民总数70％以上。
　　最后，新移民居住时间的暂时性。历史上的移民一般都会在新的流入地永久性居住下来，成为当地的永久居民，在迁出地不再保留亲属和住房。与此不同，改革开放之后，新移民中的多数都是临时性迁入，只有其中的一部分能够成为迁入地的永久性居民，大多数人在原居住地保留着房屋和户籍。
　　当然最明显的特点是规模大。这么大规模移民的原因何在？这就是第二个部分要讲的现代化与全球化。
　　二、现代化、全球化与新移民运动
　　众多的研究表明，改革开放后以农民工进城为主流的新一轮移民浪潮的直接动因，是农民为了增加收入，改善其物质生活条件和社会地位。专家的调查证实，目前中国的所有职业中，经济收入、社会声望和社会地位最低的是耕种田地的农民。一项研究指出：纯粹务工经商的收入是纯粹务农收入的2.87倍。但在这一直接动因的背后，还存在着一系列更深刻的原因。
　　首先是市场化。中国经济体制最根本的改革，是用社会主义市场经济体制取代原先指令性的计划经济体制。遵循着市场经济的一般法则，中国在推行市场经济体制后也逐渐形成了两类竞争性的劳动力市场，即以技术人员或管理人员为主体的人才市场和以简单体力劳动者为主体的劳务市场。初级劳务市场实际上就是农村的劳动力市场或农民工市场。这些农村劳动力几乎没有专门知识和技能，其最大的优势是价格低廉。中国在改革开放初期，首先发展的是劳动力密集型工业，大量需要的正是这些价格低廉的简单劳动力。此外，中国的城乡两元体制造成了城乡居民较大的收入差距，1978年城镇居民的收入是农村居民的2.4倍，2008年更升至 3.13倍。可见，市场化条件下农村劳动力的低成本优势仍然极其明显，这是导致众多中国农民向城镇迁移、从经济落后地区向经济发达地区流动的基本原因之一。
　　其次是工业化。改革开放的根本标志，便是执政的中国共产党和中国政府将国家工作的重心由原先的阶级斗争，转为经济建设，并将提高生产效率、促进经济发展、增加国家的经济实力和提高人民的物质生活水平，作为最重要的国家发展目标。正像所有发达国家都走过的道路一样，中国也将工业化当作发展经济的根本道路。过去30年来，中国的经济发展过程，从某种意义上说，就是一个工业化的过程。这一点从农业产值占国内生产总值的比例不断下降这一趋势中便可以明显地看出来：1980年第一产业占GDP总量的30.2％，2008年则降到了11.3％。国家要发展现代工业，除了先进的工业技术、大规模的投资和现代企业管理体制等要素外，一个基本的要素便是大量劳动力，而中国农村正好可以提供大量的剩余劳动力。我国农业劳动力过剩的现象极为突出：一般估计在 1.8亿—2.1亿左右，占农村劳动力总量的58％—68％。一方面，城市的快速工业化需要大量劳动力；另一方面，农村又存在着丰富的剩余劳动力，于是，劳动力从乡村流向城镇便成为一种自然而然的现象。有统计表明，在上个世纪90年代，农村平均每年向城镇转移劳动力超过1000万，而2000年之后这一数字则达到2000万以上。
　　再次是城市化。从世界现代化的历史经验看，工业化与城市化是密不可分的，前者是后者的根本动力。工业化必然伴随着城市化，这一点中国也不例外。改革开放的30年，是中国工业化和城市化加速推进的30年。1978年，全国共有城市193个，2008年增加到655 个。1978年，城市人口仅占全国总人口的18％，到了2008年，这一比例迅速提升到45.7％。城市化通过以下三种方式加速了中国的新移民运动：（1）城镇是工业企业和服务业的集中地，从而也是农民工的迁入地；（2）城镇人均劳动收入要普遍高于农村的人均劳动收入，对农村剩余劳动力有巨大的吸引力；（3）城市居民的社会地位和声望明显高于农村居民，这也成为众多农民工进城的重要动因。
　　最后是全球化。20世纪80年代末由邓小平领导的新一轮现代化，在时代背景上与以往的现代化的最大区别，就是世界历史逐渐进入一个全球化的时代，世界范围内的经济发展日益走向一体化。邓小平和其他中国领导人敏锐地看到了这一趋势，将对内改革与对外开放有机结合起来，使得“改革”与“开放”成为一个整体。从改革开放30年的历史看，中国的经济现代化过程，其实也是一个对外开放水平不断扩大的过程，是中国经济整体逐步融入世界经济的过程。全球化不仅是中国经济现代化的关键变量，也是中国新一轮移民运动的关键变量。
　　这是我讲的第二部分，为什么会出现这么大规模的移民。第三部分，我要讲的是，这种移民给我们的公民权利带来哪些变化。
　　三、新移民运动与公民身份变迁
　　农民工到城市去务工，为的是增加收入，改善在农村的生活待遇。但是，进城之后发现，在城市挣钱是比农村多，但是他们面临的问题更多。最大的问题是身份上的不平等。农村人比城市人付出的劳动要多，但是得到的待遇却比不上城市人。如何寻找城市人的感觉，对农村进城民工是个问题。他们的身份认同遇到了巨大挑战。他们就发现他们与生活和工作在同一城市的户籍居民之间，存在着巨大的公民身份差异和严重的权利不平等，尤其表现在劳动权、居住权、福利权、教育权、医疗权方面。
　　劳动权的不平等。首先是职业歧视。农民工所从事的往往是城市中最苦、最累、污染严重、风险大、劳动强度高、技术含量低的职业，例如井下矿工、建筑工人、清洁工人、搬运工人、流动摊贩等。据统计，全国建筑业的90％、煤采掘业的80％、纺织业的60％和城市一般服务业的90％的从业人员都是农民工。在北京，81.9％的农民工集中在5个行业，即建筑、餐饮、零售、制造和其他服务业。其次是收入偏低。农民工平均月工资为城镇户籍工人月工资的40％—60％左右，实际劳动小时工资只有后者的1／4。此外，拖欠农民工工资的现象也相当普遍，2003年全国拖欠农民工工资高达1000多亿元。其三是工作时间长，劳动强度大，不能享受法定的休息权。
　　居住权的不平等。首先，城镇居民通常享有最低的居住标准，低于这一标准，政府会提供住房帮助；而政府对城里的农民工则根本没有确立最低居住标准，也不提供住房帮助。其次，在取消原先的福利分房后，政府对城镇居民提供专项的购房或租房特别补助和优惠政策，如住房公积金、经济适用房政策、廉租房政策等；而生活在同一城市的农民工则没有资格享受这些住房补助和优惠政策。最后，两者的住房条件反差十分悬殊。城市农民工的人均居住面积只有11平方米，城镇户籍居民的人均居住面积则为54.08平方米，前者只有后者的1／5。而农民工的住房多在交通不方便的城郊地区，建筑密度大、容积率高、通风采光条件差，多数住房内没有专门的厕所和厨房，许多房子还是临时的简易工棚和等待拆迁的危房。
　　社会福利权的不平等。传统的城市社会救济制度和福利制度基本上不能惠及广大的外来农民工，例如，他们不能享受失业救济，没有养老金，没有最低生活保障，没有医疗补助。近些年来，在中央政府的要求下，一些城市已经努力为农民工建立养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，新移民开始享受公民的社会福利权，但程度很低，限制很多。以农民工参加社会保障体系为例，从整体上看，比例相当低，农民工的实际受益少。2008年的一份调查表明，仍有83％的农民工没有参加养老保险，81.5％的农民工没有参加医疗保险。而且，由于农民工从参加社会养老保险中获得的实际利益并不显著，再加上跨地区转移的不方便，已经参加养老保险的农民工中有40％的人又退出了保险。
　　子女受教育权不平等。据统计，在全部流动人口中，18岁以下的未成年人约占20％左右。对这些未成年人来说，特别重要的是享受国家规定的义务教育权。然而，一些调查发现，与户籍居民的子女相比，这些移民子女在受教育方面也面临着极大的不平等。首先是教育机会不平等。在九年义务教育阶段，户籍地居民子女在当地学校拥有入学的优先权，而没有当地户籍的移民子女则必须交纳一般农民工负担不起的高额赞助费才能入学，否则只能选择办学条件较差的农民工子女学校。其次是受教育的过程不平等。农民工子女由于语言、文化、习俗和知识基础的不同，与当地学生之间往往会产生较大的心理隔阂，甚至受到歧视或其他不公平对待，从而影响这些外来学生的学业和心理。
　　身份的不平等。农民工虽然生活和工作在城市，有些甚至在城市安家，但在多数情况下其“农民”身份并未改变，“市民”身份离他们依然十分遥远。农民工也远没有融入城市社会，他们在很大程度上仍被视为“外来者”。这些情况甚至在新一代农民工身上也没有实质性变化。一份对新生代农民工自我身份认同的调查显示，高达78.5％的人仍然自认为是 “农民”，只有9.1％的人认为自己已经不再是“农民”。更为严重的是，农民工不仅收入低、工作辛苦、生存状况差，还经常会受到当地居民的明显歧视。
　　这种身份的不平等会影响到农民工的心理，会传到下一代，影响中华民族的国民素质。这种不平等造成了国民事实上的不同等级，与政治上的等级不同，这种等级上的差别是多种因素综合造成的，造成人民之间非常深刻的裂痕。
　　今天这个宪政讲堂的主题就是谈一谈宪政问题。同学们都是学法律的,都知道农民工的这种不平等待遇牵涉到法律上公民权的问题。宪法规定，中华人民共和国公民一律平等。但是事实上，农民工的待遇是不平等的，很容易产生不满的情绪。
　　中国在全球化和现代化背景下推行的市场取向的经济改革，引发了农村劳动力大规模流入城镇的新移民浪潮。以农民工为主体的这些城镇新移民的公民身份在新的工作和生活场所遇到了极大的挑战，其合法公民权难以得到平等的保护。因此，接下来我要讲一讲新移民运动给社会制度变迁带来的影响。
　　四、新移民运动与制度变迁
　　以农民工流向城镇为标志的新移民运动，不仅对中国的现代化进程，而且对整个中华民族的历史演进，都产生了深远的影响。已经有众多的研究揭示了新移民运动对中国经济的增长、经济结构的调整、人口素质的改善、城乡差别的缩小和“三农”问题的解决所产生的重大影响。尽管也有不少研究讨论了新移民运动对社会管理体制、政府行政职能和公民政治权利所产生的影响，但比较而言，这类研究还是显得相当不足。在这一部分，我们将着重论述新移民运动对现行社会管理制度造成的重大挑战，及其所带来的制度变迁。这些制度变迁主要体现在户籍管理、单位制度、社区管理、社会保障、民主选举和工会制度等方面。
　　第一、户籍制度。户籍制度是政府行政机关以家庭（户）为单位对所在地区的全部居民进行登记和管理的制度。刚才我讲到很多不平等的待遇就是由于户籍制度的存在。这样户籍就成为一种身份了。它可以有很多形式，一种是你对这个地方投资了多少，对经济贡献了多少，给你一个户口；一种是你和某个城市户口的人是配偶关系，你可以拥有城市户口。户籍制度甚至成为某些官员、警察谋取利益的手段。北京市有好几个案件，都是在办理户籍过程中谋取了不正当利益。户籍制度是一个古老的制度。中国统一的国家自秦朝以后建立的，户籍制度之前就存在了。中国有很多伟大的政治家都想改革户籍制度，比如张居正、王安石，甚至包括后来的蒋介石也想改，都改不了。但是现在到了非改不可的时候。前面讲到的市场化、工业化、城市化和全球化，以及公民权的保护都需要户籍制度的改革。我们的户籍制度已经进行了改革，当然这个改革的力度和很多人的预期相差很远。现在，中央在14个城市进行户籍改革的实验，都采取了很多的措施进行改革，各种措施影响最大的是移民。举个例子，比如发达地区的城市。户籍人口和整个城市的人口太不成比例了。比如说深圳，深圳人口有一千多万人，户籍人口只有两百多万，外来人口是户籍人口的五倍以上。深圳之前GDP按照户籍人口统计的，将五分之四的外来人口排出了，导致人均GDP比很多发达国家都高得多。但是，这样的统计方式十分荒唐的，在最近两年才由国家统计局下令改正。今年有一个事件，就是多家都市报联合发表社论，推动户籍制度改革。如果站在地方当局的立场，大规模的改革风险是很大的，但是又非改不可。
　　第二、单位制度。单位制度和属地制度，是中国的基本人口管理制度，每一个成年公民都要接受单位和属地的双重管理。之前我们会经常问你是哪个单位的，你们会感到奇怪，我们不奇怪。每一个成年公民都有一个单位，单位不仅能够影响其成员的职业、收入、住房、升迁以及生老病死等最重要的生活和工作，也负责对其成员进行政治教育、处罚、奖励和迁移。现在仍然存在着严重的单位制现象，但是已经遇到了严重的挑战。1.4亿农民工哪里有单位，因此原来的单位制在社会上遭到了冲击。这些外出农民来到城镇后，要不根本就没有固定的单位；要不即便有相对固定的单位接收他们，也往往不能给予他们正式的成员身份，从而也就无法对他们进行有效的管理。与这种从“单位人”转变为“社会人”的情况相适应，改革开放后中国政府对传统的单位制进行了适时的改革，逐渐从以单位管理为重心转向以属地管理为重心。这一制度转变的标志，是1985年中国开始推行居民身份证制度。居民身份证破天荒地取代户口簿和工作证，成为中国公民最重要的身份证件。
　　第三、社区制度。在中国，除了单位管理外，每一个人都必须接受其户籍所在地的属地管理。对于那些没有单位的无业居民，属地是其唯一的管理单位。在城市，居民的属地管理制度就是街道和居民委员会制度，简称“街居制”。从法律上说，城镇的街道和居委会并不是一级行政管理机构，街道是区政府的派出机构，而居民委员会则是居民的自治组织。但事实上，它们履行着三种不同的重要职能，即行政管理、公共服务和居民自治。随着政府人口管理的重心由单位制逐渐转向属地制，传统的街居制面临严峻的挑战。一方面，原先由单位承担的部分人口管理职能转到街道，例如属地成员的社会保险、就业、卫生、党务等，街道在维护社会秩序中的重要性变得更加突出；另一方面，街道面临着许多新的管理事务，其管理对象不再仅仅是户籍居民，还包括外来人口。在经济发达的沿海城市，一些街道的外来人口甚至大大超过了户籍人口。在20世纪80年代末和90年代初，一些城市开始试行街居体制的改革，出现了一些不同的街道管理模式。这些改革的总趋势，是将城市的街道变为社区，以社区作为城市管理的基本单位。同时将社区的行政管理、公共服务和居民自治三种基本职能进行分离，设立不同的组织，履行不同的职能。
　　第四、社会保障体制。改革开放前，中国基本上没有覆盖全社会的保障体系，低水平的社会保障，如就业保障、养老保障、医疗保障等，主要局限于有城镇户口的党政机关干部，以及国有和集体企业的正式职工，占人口绝大多数的农民没有基本的社会保障。当大量的农村劳动力流入城镇后，以下两个方面的社会保障问题便突然显得十分突出：其一，城镇的新移民与原居民之间在社会保障方面存在着巨大的不平等。其二，由于城镇的新移民没有任何社会保障，他们的基本生存权利经常受到威胁，甚至合法的劳动报酬也常常被雇主克扣或拖欠。这些城市新移民的恶劣生存状况，反过来又成为威胁城镇的稳定和安全的重要因素。这种现状使得建立完善的社会保障体系成为政府的紧迫任务。从上个世纪90年代开始，国家相继颁布并施行了《劳动法》和《失业保险条例》等劳动保障法规，力图为包括农民工在内的全体职工建立起失业保险、养老保险、医疗保险、生育保险、伤亡保险等基本的社会保障制度。可以说，新移民运动是促使中国建立和健全覆盖城乡全体居民的现代社会保险体制的重要动力。
　　第五、选举制度。中国的改革开放过程，不仅是一个经济进步过程，也是一个政治进步过程。在民主选举方面，20世纪80年代以后有两个历史性的突破。一是县级以下的人民代表实行直接选举，二是在广大农村推行村民自治，即由村民直接选举产生村的自治权威机构——村民委员会。然而，对于那些从乡村流入城镇的新移民来说，要真正实现这种来之不易的民主权利却有着不少实际的困难。首先，他们长期外出，如果在选举日不回原籍地，就得放弃其选举权和被选举权。其次，在他们劳动和生活的城镇，他们又因为没有户籍而无权参加当地的民主选举。为了解决这些问题，一系列技术性的选举制度便应运而生。这次选举法的修改，农民和城市居民同票同权的改革，流动投票箱的设立，和社区选举的规定，党员也是这样都在不同层面体现了对农民工选举权的保护。
　　第六、工会制度。传统的工会更多地被看作是一个准政府的管理机构而不是工人的维权组织。改革开放前，只有集体企业和国有企业的工人才有资格加入工会。改革开放后，大量的私有企业、外资企业和合资企业开始出现，在东部沿海地区，私有经济的比重甚至超过了国有经济和集体经济。众多的私有企业、外资企业和合资企业没有工会组织，政府原有的工会体制又没有保护农民工的职责。由此产生了这样一个严重困境：权利最需要受到保护的广大农民工，工会却不能为他们提供保护。应运而生的各种民间维权组织又为政府不允许。于是，农民工维权成为新移民运动带来的最急迫的社会政治问题之一。举个小例子，昌平的农民工拿不到工资，去找工会，找哪个工会，昌平的还是老家的？你可能会说昌平的工会，但是事情不是那么简单的。你到老家的工会,要交钱；有时还爱理不理的。去年我们国家奖励了成都市的工会。四川成都很多的农民工要不到工钱，请求当地的工会去帮助他们。但是在制度上遇到了困难。后来成都市的工会发起了全国工会的联动，提倡协议，建立机制，才实现了目的。但是，广州、北京等地都出现了跳桥的民工。这一现实的困境促使国家大力改革传统的工会体制。
　　五、结语：公民身份与公民权利
　　总而言之，从政治哲学的角度来看，我们可以得到以下结论：
　　公民身份是公民权利的基础，但公民身份并不等于公民权利。公民身份是由国家的法律规定的国民资格，它包括公民应当承担的义务和可以享有的权利。在通常情况下，公民身份是公民权利的前提。只有拥有公民身份的国民，才能享有国家规定的各种公民权利。但拥有公民身份并不意味着拥有公民权利。公民身份的同一性与公民权利的差异性之间存在着巨大的鸿沟。事实上，法定的公民身份以及相应的公民权利，在农村居民和城镇居民之间就存在着很大的差别。与城镇居民相比，农民的劳动权、休息权、社会保障权、受教育权和选举权的实现程度要低得多。对于中国社会来说，努力消除不同社会阶层，尤其是乡村居民和城镇居民之间在公民身份和公民权利方面的差别，是社会进步的必然要求。
　　努力消除影响公民身份的成员身份差异，实现公民基本权利的平等，是政治进步的实质要求。成员身份是成员权利的前提，但每一个公民除了是国家的成员即国民外，还有其他的成员身份，如社区的成员、阶层的成员、社团的成员、俱乐部的成员等。不同的成员身份，通常享有不同的成员权利，最终会导致公民权利的差异。例如，中国的农民和市民都是中华人民共和国的公民，在法律上拥有同等的公民身份和公民权利。但农民是农村社区的成员，市民是城市社区的成员，他们的成员身份各不相同。城市社区的成员身份所享有的经济权益和政治权益，要大大多于乡村社区的成员身份。最终，作为公民的农民与作为公民的市民所拥有的公民权利，事实上会有很大的差别。这里的教训是，即使每个国民有不同的成员身份，但作为国家的成员即公民，每个人的成员身份及成员权利，即公民权利，应当是平等的。不能因为公民甲是农民，公民乙是市民，甲和乙的劳动权、休息权、受教育权等基本公民权利也各不相同。
　　移民是实现公民身份变迁的直接动因。移民可以改变公民的成员身份和自己的社会身份，例如，从农民变为市民，从东部地区的居民变为西部地区的居民，从而享受因成员身份改变而带来的成员权利。通过改变公民身份和成员身份来增加自己的政治和经济权益，是移民的内在动因。从权利更少的社区流向权利更多的社区，是移民的基本规律。因而，大规模的移民通常会暴露出国民之间在成员身份、公民身份和公民权利方面存在的不平等。移民可以分成不同的类型，如自愿性移民和强制性移民。中国历史上的大规模移民都是强制性移民，改革开放以后的新移民运动则是自愿性的移民。只有自愿的移民才有利于全社会在成员身份、公民权利和公民身份方面的平等。在法律和制度上赋予公民自由迁徙的权利，是公民自愿移民的基本政治条件。没有自由迁徙的权利，就没有人口的自由流动，也就没有公民身份和公民权利的平等。从这个意义上说，公民的自由迁徙权，直接关系到公民的政治平等权。
　　市场化、工业化、城市化和全球化都有助于公民身份的变迁。其中。市场化、工业化和城市化是大规模公民身份变迁的根本动因。市场化要求劳动力的自由流动和自由交换，要求劳动力这种特殊商品也必须遵循平等交换的市场原则，因此，劳动力的市场化是公民身份变迁的经济动因。工业化和城市化的必然结果是，大量农村劳动力流向城镇，越来越多的农民转变成市民。由此可见，中国在20世纪80年代开始的以大量农民工流入城镇为主体的新移民运动，不过是中国的工业化和城市化的产物。全球化是我们这个时代的最重要特征之一。全球化是一个世界历史的转变过程，其基本特征是，在经济一体化的基础上，世界范围内产生一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系。全球化加速了资本、技术和人口在全球范围内的流动，尤其是加速了发展中国家的资本、技术、产品和人口的流动。从这个意义上说，全球化推动了新的移民运动，有助于公民身份的变迁。
　　市场化、工业化、城市化和全球化要求劳动力的自由流动和公民的自由迁徙，从而要求公民身份的变迁，但它们并不自发导致公民身份的平等和公民权利的实现。实现公民身份的平等、维护公民平等的政治和经济权利，关键是民主化的政治改革。从中国的经验看，户籍制度、社区制度、教育制度、工会制度、选举制度和社会保障制度的改革，对于切实维护公民合法的政治经济权益，特别是其自由权、平等权、参与权、居住权、劳动权、休息权和社会福利权，具有实质性的重大意义。没有这些制度的改革，工业化、城市化和全球化带来的移民运动，可能会造成公民身份和公民权利新的不平等。从这个意义上说，全球化背景下的移民运动，与现代化过程中的移民运动一样，必然要求政府及时推行民主治理变革，努力消除公民身份的差异，确保全体国民享有平等的公民身份，维护全体人民的人权和公民权。
　　总之，20世纪80 年代的改革开放所引发的大规模农民工进城，是中国在现代化过程中必然产生的移民运动，它与中国历史上的大规模移民运动有实质性的区别。改革开放后的中国新一轮现代化高潮，是在全球化背景下发生的，市场化、工业化、城市化与全球化不可分割地交织在一起，这种时代特征使得中国的新移民运动又与西方发达国家现代化过程中的移民运动有着重大的区别。从移民的角度来研究大规模的农村劳动力向城镇流动，不仅具有人口学、社会学和经济学的意义，也有政治学的意义。它有助于理解制度变迁和政治发展的规律，有利于更好地维护公民合法的政治、经济和社会权益，应当受到更多的重视。
　　李树忠（中国政法大学教授、法学院副院长）：
　　感谢俞教授的演讲！俞教授从移民的角度来研究大规模的农村劳动力向城镇流动，既运用了社会学、历史学和经济学的方法，又运用了政治学的方法，揭示了移民运动与社会发展和制度变迁的关系。下面我们请杨阳教授进行点评。
　　杨阳（中国政法大学教授、研究生院副院长）：
　　今天俞教授讲的问题是一个宏大的话题，大家也比较关注。俞教授刚才的讲座主要是从公民权利这个视角出发来关注农民工移民运动的问题。俞教授也要诉我们，问题的解决要以政治改革的方式，从民主化开始。
　　移民在中国历史上往往会发生，往往是在王朝的中后期。原因在于王朝建立之初，人口比较少，与土地资源的关系比较融洽，大致能供养当时的人口，是一个相对静态和简单的社会。我国古代的王朝体制大致能适应这样的一个社会。但是中国人口增长的快，中后期就发展的比较快了。在生产力水平没有本质性突破的时候，大量的人口要从土地中溢出，从事农业之外的行业，成为学徒、工人、小商贩等等。
　　人口溢出后，形成移民潮，走向城市。当一些人既被农村拒绝，又被城市拒绝的时候，就成为流民，一旦遇到重大的事件，很可能引发重大的社会动荡，诱发社会解体。社会由一个静态、简单的农业社会，变成动态的、复杂的工商业社会。王朝体制就不适应了，就会出现原来体制之外的领域。大家回想一下八十年代改革之初，大致出现的“新移民”运动，与历史上相近。中国历史上一直都没有解决这个移民问题，实现社会管理和社会发展上的飞跃。新移民运动给我们的改革形成巨大的压力，一方面可能对现行制度形成挑战，逼迫当局改革制度；另一方面，也可能是动力，能够为政府掌握，成为中国社会实现变革的关键因素。
　　俞教授讲的四个移民特点，即资源性、受经济利益驱动、人员流向，还有一个临时性的特点。但是我们要追问，为什么不是永久性的？原因在于制度的安排中就拒绝了农民工成为城市永久居民的可能性。我们国家是一个高度集权的体制，权力集中到顶端；从另外一个方面看，资源的分配掌握在上层手里。这种体制造成城乡资源配置的不平等。资源从农村经政府流入城市。由于政治运作缺乏民主制的监督，导致资源的配置大量流向了中心城市。
　　农民工来到城市，只能享受机会，但是不能享受比较好的公共服务。这样给社会带来一系列的问题，尤其表现在公民权利的差异性上面。一方面，公民在宪法上规定，权利一律平等；另一方面，公民权利的实现，制度上设置了大量的差异性对待。这种区别对待造成了歧视性的现象。针对这种现象，有些地方政府已经在改革和创新。但是我觉得，仅仅依靠政府，很难解决这种现象。并且地方政府的措施，有些与全国性的趋势不一致，因为很多社会保障制度是以区域为单位依据制定的。
　　提问：请问您如何看待意识形态与制度创新的关系？
　　俞可平（中央编译局副局长、博士生导师）：
　　这个问题与移民运动没有什么关系，但是与整个社会的制度变迁关系极大。在中国，意识形态的作用重要。这个根源并不在于执政党，而在于中国古代“师出有名”的传统。另外还牵涉到合法性的问题。政治合法性是权威或政治秩序，自觉被民众接受的一种状态。意识形态就是制造了政治的合法性。意识形态能让制度为当局接受。
　　从历史学的角度看，意识形态与制度的关系有两种：第一，意识形态尽量少干预政治制度设计，这在中国历史上都有先例的；第二，传统的意识形态要转型，而不是改革。转型的方向，要与社会进步发展的方向相一致。我们和你们评价政治的标准时不同的，我们是从纵向看的，你们是从横向看的。社会在进步，在发展，意识形态也要与时俱进。制度也要改革创新，与社会经济发展相适应。意识形态的转型，也就是思想解放；思想一定要解放，但是思想解放的落脚点一定要是制度创新。
　　提问：俞教授，您认为新移民运动的趋向是农民工从农村流入城市，为城市提供大量的劳动力。低廉的土地和劳动力支撑了我们国家自改革开放以来的现代化建设。如果土地和劳动力随着现代化的发展，改变了产业经济结构，那么改变后的经济结构还有他们的一席之地吗？如果没有，还能不能返回农村？如果不能，这个身份认同的问题怎么解决？
　　俞可平（中央编译局副局长、博士生导师）：
　　首先，要正视这一矛盾。第一，现代化的过程本身充满了矛盾，没有平坦的路。每一个民族都要为自己的现代化付出代价，还包括每一个人。在九十年代的中国青年报，我早已经指出来了。第二，城市化过程已经开始。开始城市化进程，必然引起这一类的矛盾。无视这类矛盾，只是理想主义者的想法。
　　其次，已有的制度一定要开始改革和创新，比如，对农民工的土地不要一次性补偿或没收等等。农民工既不能成为永久的城市居民，回到原来的土地也很困难。
　　再次，一定要完善社会保障制度。要制定切实的保障措施保障农民工的合法权益。
　　提问：您怎样看待中央政策的制定和地方的多元发展问题？
　　俞可平（中央编译局副局长、博士生导师）：
　　简单地说，这个是中央与地方的关系，是国家体制的重要组成部分，尤其是单一制国家。如果没有良好的沟通，就会出现“双输”的局面。中央政策的制定需要实地调研，地方保护主义的现象也需要加以消除。原来的计划经济，体制比较单一。新的市场经济发展带来了社会的巨大变化，国家旧有的一些体制就很难适应了，需要改革。因此，我觉得在中央集权和地方分权之间的关系，国家要认真研究，力争找到一个最佳结合点。