有关征地过程中政府效能的探讨__徐 雷__失地农民；政府效能；补偿金；社会保障__中国集体...

有关征地过程中政府效能的探讨
——以失地农民“土地补偿金”、“社会保障”相关问题为例
期数： 2010年7期下    栏目：改革论坛   作者：徐 雷    来源：中国集体经济
摘要：土地是农民赖以生存的基础，近年来，随着城市化建设和工业化进程步伐的加快，很多农民特别是城乡结合部的农民失去了他们赖以生存的土地，从世代依赖、唇齿相依的土地中剥离出来。随着土地使用权的丧失，他们形成了一个特殊的群体，即失地农民。失地农民是不同于“农民”（纯粹意义上的农民），但又别于城市居民的边缘性群体。如何妥善解决失地农民相关问题，保护失地农民的合法权益，关系着社会的稳定、经济的可持续发展，关系着我党执政能力的提高。失地农民问题，已经不仅是农民个体风险问题，更是一个影响深远的社会问题。
关键词：失地农民；政府效能；补偿金；社会保障
一、引言
思考中国的农民问题，必须要有一个基本的立足点，也就是说应该在什么样的层面来把握问题，其是一个战略问题还是一个战术问题。只有这样，才能对问题本身的性质和解决问题的方案具有一种清醒的自省和反思。农民问题，或者用时下流行的说法“三农”问题（农业、农村、农民问题），是我国的一个基本战略问题。显然，失地农民问题是“三农”问题的重要组成部分。
国务院总理温家宝在“中央农村工作会议”上公开强调：目前不少征用土地的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，危及农村社会稳定。事实证明，全国每年新增征地大约300万亩左右，每年导致大约200万-300万农民失去赖以生存的土地，而由于征用补偿标准低，失地农民所获得的土地补偿费不足创业，又没有建立合理安置和社会保障制度，导致数千万失地农民成为了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的社会流民。截至2008年，全国失去土地、沦为“三无”状态的农民总数已达5000万-6000万，由于土地征用引起了一系列社会问题，土地问题已成为了目前农村社会冲突的焦点问题，约占全部农村群体性事件的65％。因此，土地问题是我国现在非常重要的一个社会问题。
二、失地农民土地补偿金问题与政府效能
第一，大致算一下现今征地补偿中的“23倍”，应该说土地用途的土地资产价值大约为平均年产值的23倍，这是一个比较保守的算法，虽然23倍比3倍、6倍、10倍高了很多，但这个算法还是有问题的，这只是一个底线的算法，数字还有提升的空间。因为土地是一个农民世代相传，既是一种资产，又是一种赖以生存的生活资料，而征地补偿底线23倍，不能满足这些。在现实中，如何确保失地农民失地后生水平不降低，如何确保失地农民可以创业等一系列问题，一个毫无疑问的前提就是一定要尽可能地增加对失地农民的补偿力度，即促使失地农民生存、生活和发展的源动力一定要劲儿足。
第二，在现今土地补偿金的使用中，很多农民把钱用来改善住房等生活条件，消费需求高档化，婚、丧、嫁、娶排场化，结果很短时间内把钱花得所剩无几，生活质量得到了一时的改善，但由于很难再就业，又没有新的经济来源，随着时间的消逝，便形成了“住的好房子、手中没票子、过的穷日子”的局面，也就是出现了“上楼致贫”的现象，失地农民逐渐成为新的贫困群体，生活十分艰苦。失地农民得到土地补偿金后改善住房条件，无可厚非，尤其是在当今国内征地过程中以“货币安置”为主要方式的情况下，失地农民建造新房很有渊源。尤其是受“货币效应”的影响，失地农民一下子见到得到这么多钱，估计首先要改善自身的住房和消费状况，实现表面上的自我满足。失地农民对土地补偿金的不合理使用，固然有失地农民自身的原因，但政府也有做得不够完善的地方。对于失地农民如何使用土地补偿金，我们没有权力过多干涉，政府只能加强引导，鼓励人们合理使用土地补偿金。我们不能把失地农民完全地推向市场，政府应着力于如何确保农民失去土地后的生活以及如何使失地农民在“上楼”后不“致贫”。
三、失地农民社会保障问题与政府效能
征地前，虽然土地收益不高，但收入稳定，加之实惠的惠民政策，这就为他们提供了最低的生活保障。同时，年事已高者在丧失劳动力后，依然可以靠家庭养老。然而，家庭养老的基础则是其子女在很大程度上通过土地产出来维持，农民失去土地后，传统的养老方式也失去了基础，加之又未纳入城镇社保体系，养老也就失去了保障。
对于农民来说，多数以农业生产为主，土地具有生产资料和社会保障的双重功能，尤其是在以家庭养老为主的情况下，土地的功能更为重要。长期以来，由于农民拥有稳定的土地使用权，土地就是农民就业的地方，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础。征地不仅仅是征走了那片黄土，更是征走了传统农民的双重保障的基垫，征走了千百年来农民赖以生存的基础。农民一旦失去了土地，就意味着失业，对于失地农民来说，他们已经失去了土地的双重功能，加之当前的就业形势——大批下岗工人处于待业中，很多手持大学文凭的大学生都很难找到合适的工作，更何况受年龄、文化、体力、技能等条件限制的农民们？他们很难实现再就业，立即成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的群体，由此出现“难就业、难创业、难保障、难发展”的“四难”窘状。因此，征地过程中不仅考虑的是征地，更应该考虑征地后这些失地农民该如何安置、如何保障。单纯地依赖土地补偿金，只能解决近忧，难以维系农民长远的需要。
在城乡分割的二元政策下，土地是国家赋予农民社会保障的载体。征地导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体、弱势群体，失地农民面临着极大的社会风险。农民因征地而失去土地的社会保障权利后，尽管国家按《土地管理法》给予了征地安置补偿费，然而现行的补偿标准过低，且大都采用单一的货币安置方式，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，却很少考虑。失地农民在由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为的过程中都需要一段很长的适应期。
四、寄望于征地过程中政府效能的发挥
对于政府而言，在征地过程中，如何体现“以人为本”、改善民生？如何体现“情为民所系，利为民所谋”？如何充分发挥“有作为”政府的效能？最重要的是政府如何增加失地农民的补偿力度、引导失地农民合理有效地使用“土地补偿金”和完善针对失地农民的社会保障机制。增加和合理有效地使用土地补偿金是失地农民实现就业创业、发家致富的基础，社会保障机制的完善则是解除失地农民后顾之忧的有力举措，是确保失地农民生活的最后一把保护伞。
希望有关部门能够采取措施，妥善解决失地农民问题，构建和谐社会主义。
参考文献：
1、廖晓军.中国失地农民研究[M].社会科学文献出版社,2005.
2、荣兆梓,吴雪梅.中国三农问题——历史•现状•未来[M].社会科学文献出版社，2005.
3、温铁军.解构现代化:温铁军演讲录[M].广东人民出版社,2004.
4、王作安.中国城市近郊失地农民生存问题研究[M].经济科学出版社,2007.
5、徐勇,等.中国农村与农民问题前沿研究[M].经济科学出版社,2009.
6、严新明.生存与发展——中国农民发展的社会时空分析[M].社会科学文献出版社,2005.
（作者单位：郑州大学公共管理学院）