国事纷乱 亦公亦私——袁世凯称帝的心路历程

在清末民初中国政坛上，袁世凯无疑是一个强有力的人物。当此帝制与共和两个时代交递的关键时刻，他确曾起过重要的桥梁作用，既使中国有效地避免了欧洲资产阶级革命时通常所发生的大规模的流血斗争，又较为平和地使资产阶级民主共和国的原则迅速在中国得以确认和确立。他本可以成为中国历史上为是不多的杰出政治家，本可以成为他曾经期望成为的中国的华盛顿。[1]然而，由于一念之差，由于传统文化意识的深刻影响，由于错综复杂的现实环境，其晚年帝制自为的一幕丑剧，使他本可辉煌灿烂的一生黯然失色，使他本可获得名垂青史的美谥一夜之间变成遗臭万年。当书写的历史不得不再次提到他的时候，差不多无不予以全盘否定。在人们的心目中，袁世凯只不过是一个利欲熏心、狡诈阴险的小人，他给人们的形象自然只能是反面的。
其实，平心探讨袁世凯在清末民初中国政治舞台上的表演，我们不难发现袁世凯固然带有中国传统社会旧官僚的一般特点，但也不可否认有其值得称道与肯定的地方，否则便不足以说明他何以能成为当时强有力的人物，更无法解释他何以能成为中华民国第一任正式大总统？如依传统的评论过于强调其阴险狡诈、两面三刀等手段，似乎过于看重了个人的作用，而低估了人民群众、国内外舆论，特别是革命党人的认识水平。因此，实事求是地描述袁世凯的真实形象，不仅有助于重建历史真相，而且有助于说明个人在历史中的实际作用。限于篇幅，我们在此不拟全面评价袁世凯的一生，只仅仅截取其帝制复辟之前的一个片断，以期认识袁世凯的真实面目。
有限的共和主义者
传统的评论在谈到袁世凯在辛亥革命之后的表现时，几乎无不认为他“窃取”了辛亥革命的成果，并进而成为“窃国大盗”。这种说法在某种程度上有其合理的一面，但作为总体评价，显然忽视了在辛亥革命前后袁世凯思想演变的真实轨迹。
确实，袁世凯从来不是一个真正的共和主义者，正像他早年投机维新事业，一度成为晚清政局中最具有维新头脑的封疆大吏，转而又亲手扼杀、葬送了维新事业一样，他对共和主义的倾心在很大程度上也有一种投机的意味。尽管在辛亥革命前夕，袁世凯也算得上清政府中的开明人物，也曾一度萌发取清朝而代之，称王称帝自开局面的设想，但当武昌起义的枪声响了之后，袁世凯的本能反应是宣布自己和自己的子孙决不是革命党人，他虽然待价而沽，不愿轻易出山，但那只不过是他与清王朝讨价还价，属于统治阶层内部的权力之争，在本质上他依然拥护清廷，并不希望革命党人获得成功。
不过，事情的发展往往出乎人们的预料。由于清廷久已失去人心，缺乏应有的号召力和凝聚力，而民主共和的观念则是人心所向，大势所趋。因此，当袁世凯获得清政府中央军政大权之后，虽然一度期望以君主立宪的承诺换取和平，但事实上已根本做不到。清王朝的最后灭亡只是时间问题。
当此重要的历史关头，“向来明达”如袁世凯者，[2]面前仅有两条道路可供选择:要么成为清王朝的殉葬品，随着清王朝的灭亡而退出历史舞台；要么顺应历史潮流，背叛清王朝，拥护民主共和，为重建中国而努力。经过审慎地盘算与度量，袁世凯毅然选择了后者，以清廷内阁大臣的身份转而对付清王室，促成和实现了政权的和平交替，为中华民国的建立做出了自己所能做到的贡献，至少在最大限度内减少了战争的损失和无辜的牺牲。
诚然，袁世凯由君主立宪的真诚拥护者转而倾心民主共和，有着复杂的社会背景和内在心灵上的激烈冲突。革命党人，特别是孙中山、黄兴两位领袖对袁世凯必将出任中华民国第一任大总统的再三承诺，在一定意义上不能不对旧官僚出身、一心想成就一番大业的袁世凯起到相当的诱惑作用。因为他坚信:“无论政体如何解决，总期权操自我。”[3]只有掌握了权力，“假以时日”，[4]才能从容地推行自己的政治主张，成就自己的事业。但是，也必须承认，这种权力的诱惑对袁世凯来说毕竟有限，一来他清楚地知道，孙、黄等少数领袖的承诺并不足以完全相信，即或他们的承诺出自真诚，但到了关键时刻，他们个人的意见并不一定有把握左右革命党人的政体看法。事实上，当南北议和正在进行之际，南京临时政府宣告成立，孙中山出任临时大总统。无论南方政府怎样解释，这一事实本身至少可以说明共和国总统宝座对袁世凯的诱惑力并不具有决定的意义，他既然对他能否顺利地通过选举当上共和国总统“抱有相当的怀疑”，那么便可以断定他转而拥护共和并不完全取决于对权力的追逐。况且，此时的袁世凯在清廷的权力结构中已拥有绝对的势力，如果仅仅出于对权力欲的满足，他似乎不必迈出有可能承担“背叛诺言和国家长久分裂”罪责的危险一步。[5]二来聪明如袁世凯者，当然知道民主共和体制下的总统既不可能世袭，且有政党政治的掣肘，日子可能并不好过。因此，如果说权力的诱惑力对袁世凯转向共和具有决定意义的话，恐怕权倾九鼎的清廷内阁大臣比共和总统更有力量。
在袁世凯由君主立宪转向共和主义者的过程中，革命党人的承诺具有一定的诱惑力，但并不具有决定性的作用。真正具有决定性意义的，恐怕来自这样两种因素:
一是袁世凯和他的谋士们深知，民主共和已成为中国历史发展的必然趋势，中国人虽然尚没有亲身经历过民主共和的幸福与苦果，但在近期的未来，中国一定要走上民主共和的道路。当此历史洪流滚滚而来之际，如果仍以君主立宪顽强抵制，不仅不能得到预想的效果，恐怕连清王室的最后利益也将丧失殆尽。唐绍仪说:“查民军宗旨以改造共和政体为目的，若我不认共和，即不允再行开议。默察东南各省民情，主张共和已成一往莫遏之势。……此次和议一辍，战端再起，度支之竭蹶可虞，生民之涂炭愈甚，列强之分裂必乘，宗社之存亡莫卜。”[6]清政府陷入要么宣布共和，要么被革命党人推翻的两难境地。
基于这样一种现实，作为清廷内阁大臣的袁世凯“忧心如焚”，他“内察民情，外观大势”，清楚地知道，“实逼处此，无可转圜。言和则词说已穷，言战则饷械两绌”，为避免最坏的情况发生，他建议清廷从速召集宗室王公会议，以定大计。[7]换言之，此时的袁世凯已深知抵抗无益，只有赞成共和才是唯一的出路。在某种程度上说，袁世凯的这个建议已表明他不可能做清王朝的殉葬品，他相信民主共和已成为不可抗拒的历史潮流。
二是拿共和与帝制相比较，袁世凯承认前者无疑优于后者。他在清帝退位之后致南京临时政府的电报中说:“共和为最良国体，世界之所公认。今由帝政一跃而跻及之，实诸公累年之心血，亦民国无疆之幸福。大清皇帝既明诏辞位——业经世凯署名，则宣布之日，为帝政之终局，即民国之始基。从此努力进行，务令达到圆满地位，永不使君主政体再行于中国。”[8]这些话应为袁世凯当时的真诚想法，不应当以口是心非而对待之。因为从当时的实际情况来观察，除了清王室的极少数人出于自身利益的考虑坚决反对共和制外，整个中国恐怕已很难有人不承认共和政体优于帝制专制。民主共和已成为当时的社会共识，就连先前和之后竭力主张君主立宪的那些人，在当时也几乎异口同声地呼吁共和。如杨度等人在发起成立“共和促进会”时说:“革命事起，东南十余行省已在共和旗帜之下。欲求中国之保全，先求南北之统一；欲求南北之统一，先求北方实行共和。……夫使君主立宪尚可救今日之危亡，则度等素持此义，岂至今日而反昧然？特以时势所迫，断不能以党见之私，召瓜分之祸。且度等前此主张君主立宪，乃以救国为前提，而非仅以保存君位为目的；乃以促政治之进步，而绝不愿以杀人流血勉图君位之保存。彼亲贵王公及顽旧之徒，在人民希望君主立宪之时，则主张君主专制；于人民希望民主共和之时，又主张君主立宪。既不能于未革命之先实行宪政，预消革命之萌芽，乃于既革命之后，又复反对共和，忍以皇室为孤注，拥护二百年一姓之私产，甘弃数千年文明之古国，何其本末倒置若此其甚乎？”[9]如此说来，袁世凯由君主立宪论者转而成为共和主义者，不也是顺理成章的事吗？
袁世凯成为共和主义者的事实，并不是我们今日刚刚发现。事实上，革命党人在清帝退位前后对袁世凯的赞赏与推许，已包含有肯定袁世凯思想转变的成分。1912年5月，有记者向孙中山问道:“先生让总统之位与袁世凯，是由于个人之意乎？抑以为如此更换更有益于国家乎？”孙中山明确回答:“两者皆是。因袁君鼓动共和久矣。”[10]说袁世凯“鼓动共和久矣”显然与事实略有误差，带有一种故意推举的成分，但承认袁世凯已转变为共和主义者，则是孙中山的本意。
这样说，当然并不意味着袁世凯彻底转变成真正的共和主义者。其实，他对共和的理解，对共和原则的把握都极为有限，和孙中山以及南方革命党人的领袖人物把共和主义作为绝对原则相比较，袁世凯自然要逊色得多。他虽然具有一些共和主义的新思想，但他毕竟未出国门一步，毕竟从旧的营垒中来，因而他不可能成为完全的共和主义者。不过，诚如孙中山所分析的那样，当时中国所需要的，既非全新之人，也非全旧之士，而正是如袁世凯这样新旧杂伴的有力人物，“故余信袁之为人，很有肩膀，其头脑亦甚清楚，见天下事均能明彻，而思想亦很新。不过做事手腕稍涉于旧，盖办事本不能全采新法。革命起于南方，而北方影响尚细，故一切旧思想，未能扫除净尽。是以北方如一本旧历，南方如一本新历，必新旧并用，全新全旧，皆不合宜。故欲治民国，非具新思想、旧经练、旧手段者不可，而袁总统适足当之。故余之荐项城，并不谬误。不知者致疑袁总统有帝制自为之意，此种思想，且非一省有然。故袁总统今日实处于嫌疑之地位，作事颇难，其行政多用半新旧之方针。新派以其用旧手段，反对者愈众，其今日欲办之事，多方牵制，诚不易于措施也。”[11]
象征与实质:《临时约法》问题
如果上述分析不误的话，我们相信，正是由于袁世凯适时地转变为有限的共和主义者，才使他较为顺利地接替孙中山，成为中华民国第二任临时大总统、第一任正式大总统。
起初，袁世凯的转变，使他获得了革命党人的部分信任和有限的支持，革命党人在推翻清王朝，完成政治革命之时，确曾一度相信稳定大局，组织建设，实现重建中国的宏伟大业，非有袁世凯这样的人出来支撑局面不可。孙中山说:“政治上革命今已如愿而偿矣，后当竭力从事于社会上革命。社会革命比诸政治上革命愈属重大，且非兵力所能援助，必须以和平手段从事。”[12]而“维持现状，我不如袁；规划将来，袁不如我。为中国目前计，此十年内，似仍宜以袁氏为总统，我专尽力于社会事业，十年以后，国民欲我出来服役，尚不为迟。”[13]
但是，实在说来，孙中山和革命党人放弃南京临时政府，推举袁世凯为总统，并非完全出于自觉自愿，而有一种形势所迫不得不然的意味。因此，当袁世凯即将接替孙中山出任临时大总统的时候，孙中山与大多数革命党人对袁世凯实际上深存戒心，担心袁世凯一旦攫取了国家的最高权力之后，出尔反尔。为此，孙中山“想出了两个自以为非常高明的办法:一个是颁布约法，想用法律来限制袁世凯；一个是建都南京，想把袁世凯调离北京这个当时帝国主义和封建势力的老窠。”[14]
建都南京的方案，由于当时某些特殊的原因并没有能够实现。而第一个方案，在孙中山的建议下，南京的参议院根据资产阶级国家立法、司法、行政三权分立的原则，经过整整一个月的紧张工作，终于在袁世凯就任临时大总统的第二天由孙中山以临时大总统的名义公布了《中华民国临时约法》。
对于已公布的《临时约法》，孙中山并非完全满意。他在多年之后回忆说:“兄弟在南京的时候，想要参议院立一个五权宪法，谁知他们各位议员都不晓得什么叫五权宪法。后来立了一个宪法，兄弟也不理它。我以为这个只有一年的事情，也不要紧，且待随后再鼓吹我的五权宪法吧。”[15]孙中山所不满意的核心，从表面上看是五权宪法与三权分立的原则，但其实质则是实行总统制，还是实行内阁制。因为按照孙中山五权宪法的设想，立法是国会，行政是大总统，司法是裁判官，此外还有负责弹劾与考诠的检察机关和考试机关。而临时约法确定的三权分立，又规定实行责任内阁制，“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律及公布命令时，须副署之。”[16]换言之，如果没有国务员的副署，总统便什么事情也办不成。这一规定不仅使国务员分割了大总统的一部分权力，而且使大总统公布法律、法案及法令的权力受到国务员的制约。很显然，这一重要规定的主观意图无疑是善良的，那就是革命党人出于对袁世凯不完全的信任，而期望以《临时约法》来制约袁世凯的行动，束缚其手脚，防止袁世凯背弃共和，走向个人独裁。
《临时约法》的出现，对于革命党人和中华民国来说，都具有浓厚的象征意义。因此尽管它可能有种种的不完善，但革命党人依然将之视为中华民国存在的象征。只有从这个意义上才能真正理解孙中山既然对《临时约法》有如此的不满，却又在后来起而拥护之的根本原因。用他自己的话说:“夫余对于《临时约法》之不满，已如前述，则余对此与革命方略相背驰之《约法》，又何为起而拥护之，此必读者所亟欲问者也。余请郑重以说明之。辛亥之役，余格于群议，不获之革命方略而见之实行，而北方将士，以袁世凯为首领，与余议和。夫北方将士与革命军相距于汉阳，明明为反对民国者，今虽曰服从民国，安能保其心之无他。故余奉《临时约法》而使之服从，盖以服从《临时约法》为服从民国之证据。余犹虑其不足信，故必令袁世凯宣誓遵守《约法》，矢忠不贰，然后许其议和。故《临时约法》者，南北统一之条件，而民国所由构成也。”[17]
对于革命党人的这一矛盾心理，袁世凯不能不有所同情与理解，特别是革命党人在建都问题上的让步，更使他必须承诺遵守《临时约法》。因此，他在就任临时大总统的誓词中说:“民国建设造端，百凡待治，世凯愿竭其能力，发扬共和之精神，涤荡专制之瑕秽。谨守宪法，依国民之愿望，达国家于安全强固之域，俾五大民族同臻乐利。凡此志愿，率履勿渝，候召集国会选定第一期大总统，即行辞职。谨掬诚悃，誓告同胞。”[18]
如果我们不带有先入为主的意见的话，揆诸情理与事实，我们应当承认袁世凯此时对于《临时约法》所作的承诺是真诚的，因为最明显的事实是，在此后的一年时间里，袁世凯的种种言论与作为虽然并不能使南方革命党人全部满意，但毕竟还能说得过去。他确实在信守他所作过的承诺，即或《约法》对他有什么不便，他依然期望在中华民国的框架内，依据《临时约法》所规定的，在10个月内召集国会制定正式宪法时一并解决。因此，尽管在袁世凯就任临时大总统的第一年里出现了一些风波，但南方革命党人对他并没有太多的怨言，相反，如孙中山还反复为袁开脱，对袁的难为之处给予一定的理解与同情。孙中山说:“以弟所见，项城实陷于可悲之境遇，绝无可疑之余地。”[19] “袁总统可与为善，绝无不忠民国之意。国民对袁总统万不可存猜疑心，妄肆攻讦，使彼此诚意不孚，一事不可办，转至激迫总统为恶。”[20]
袁世凯在就任临时大总统之后的第一年里，日子确实不太好过。根据《临时约法》的规定，大总统作为国家元首，负责内外，但由于实行责任内阁制，内阁代元首对国会负责，大总统成为空有其名而无权的虚职。在这种情况下，如果内阁能与总统保持一致，国会也尽量与政府达成共识，那样问题可能要好些。然而，由于民主共和初行于中国，各方面的经验尚不完备，因此不必否认在民国元年所发生的政府与内阁的冲突、政府与参议院的冲突在很大程度上并不是取决于国家的最高利益，而带有一种浓厚的政党偏见，甚至是私人成见。即使从《临时约法》的观点看，“国务员辅佐临时大总统，负其责任。”[21]如果理解不错的话，内阁是在总统的领导下，负行政责任。内阁不应该与政府闹独立，自成系统。但从政治运作的实际情况看，第一届内阁就开始与总统闹独立，内阁总理唐绍仪不仅于国务院内特设国务会议，而且在执行袁世凯所制定的政策时，更多地不是考虑国家利益，而总是考虑同盟会的向背。[22]这在实际上不能不妨碍政府政策的执行效果。
平心而论，在民主政治的社会条件在中国尚不完全具备的时候，也就是说，社会绝大多数成员尚不能也不愿意参与国家政治事务的时候，责任内阁、政党政治等形式都只不过是徒具虚名，而无法改变少数人政治的本质。如从当时中国的实际情况看，最高权力的多元化结构模式固然有助于防止个人独裁，但在中国急需恢复秩序与稳定之际，这种多元化的权力结构实际上使政府的权威大部分抵消，并不利于中国的政治发展与经济繁荣。极而言之，有可能导致中国的分裂与灭亡。
面对这种情况，激进者主张取消国会和内阁，由大总统“以便宜行事”。如章太炎等人曾呼吁:“借款不决，东使西行，处分支那，已在商议，往返四月，势即瓜分。原其借口，在中国政府之无能力；政府之无能力，在参议院之筑室道旁，议在锥刀，破文拆字，用一人必求同意，提一案必起纷争。始以党见忌人，终以攻人利己。……名曰议院，实为奸府。时不待人，他族入主。当是时，议员已各鸟兽散矣，尚能为国民任责任耶？追念前清之亡，既由立宪，俯察后来之祸，亦在共和。迩来南北智士，佥谓改定《约法》，尚待来年，急在燃眉，岂可坐俟。大总统总揽政务，责任攸归，此存亡危急之倾，国土之保全为重，民权之发达为轻，国之不存，议员焉托？宜请大总统以便宜行事，勿容拘牵《约法》，以待危亡。”[23]这虽然不免有将孩子与赃水一起泼掉的嫌疑，但它也毕竟在一定程度上描绘出中国自民主共和以来所暴露出来的窘态。在制定中华民国正式宪法时修改《临时约法》责任内阁的有关规定，已成为刻不容缓的事情。
但是，《临时约法》及其核心内容责任内阁制，毕竟是中华民国存在与否的象征与基本标志，特别是革命党人在颁布《临时约法》时曾反复强调过这一点。因此，依据已经变化的情况对《约法》进行实质性的修改，无疑是对革命党人的重大打击。袁世凯与革命党人围绕着《约法》问题所展开的冲突便不可避免地要发生。
适度与自足:选择帝制的错误之由
由于《临时约法》对大总统的约束太多，使政府的政策往往难以有效地贯彻执行，这其中的甘苦自然只有袁世凯最为清楚。他在一份文件中说:“一年以来，国中待治极殷，而政府措施，不足以孚众望，此不待国民督责，即返诸本大总统之良知，亦岂能一日即安者。虽然政象不振之原因，由于本大总统德薄能鲜者固半，由于各方面形格势禁者亦半。谨述甘苦，为国民一言:夫用人实行政之本，而国务院为大政所从出。本大总统为国择能，尤深兢业，遵据《约法》，必须求同意于议院，议院果清白乃心，博商共济，则物色一国最高之才，使荷一国最重之任。善后之业，或尚惧难；乃自党见既纷，意存掣肘，提出否认，至再至三。……国家既采法治主义，庶政皆藉法律以行；而国会纷争，议案丛脞，累日不能决一条，经月不能颁一律。律文既缺，何所遵依？而国家作用，一旦不能滞停，政府措施，触处动成违法。以云责任，更安取裁？”[24]内心的苦闷与烦恼跃然纸上。
从当时的实际情况看，袁世凯的这些理由也未尚全无是处。正式国会在召集之后不久，便修改先制宪，后选总统的既定程序，实行先选总统，后制宪法的办法。这在某种程度上说，便是对袁世凯的苦闷与烦恼的善意回应。既使袁世凯有正式大总统的名义对内对外，从实质上肯定了大总统所负的正式责任，又为袁世凯将来拥有公布宪法的权力提供了一个潜在的机会。按理说，袁世凯对国会的理解与同情应该满足，特别是当国家元首非袁莫属的趋势如此明朗之际，更不应该去做那些唆使所谓“公民团”之类的人去围攻国会的蠢事。这不仅为反对者留下了口实，而且实在有损于作为国家元首的公众形象。
当然，袁世凯毕竟来自旧的官僚阶层，他不可能完全按照民主共和的理想程序去行事，尤其是当“二次革命”刚刚结束，国民党在议会中的势力大为削弱的时候，袁世凯觉得正是扩展自己势力的时机，于是不惜手段地去做自己要做的一切事情。
如前所述，《临时约法》中责任内阁制原则，并不是民主共和的唯一形式，也不是不可讨论、不可更改的问题。正式国会在制定正式宪法时对此问题予以足够的重视，所有议员出于对国家利益的整体考量，提出公平意见，恐怕也不难解决。事实上，国会在1913年10月完成的《中华民国宪法》（即《天坛宪法案》）便对这些问题作了一些必要的修改，相当多地扩大了总统的权限。袁世凯从公从私考虑都应该对此感到满足。
然而，袁世凯对《天坛宪法案》并不满意。他在《致众议院咨请增修约法案文》中重申先前所提出的各种理由，要求国会扩大总统职权，以便“事实上总揽政务之统一”，[25]从而建立一个强有力的政府对内对外。
当袁世凯的这一要求被国会置之不理之后，依据民主政治的基本原则，他的正确选择应当是一面向国会再次提出，一面听从国会的裁决。只是在当时特殊的历史背景下，国会与袁世凯两个方面都未能真正遵循民主政治的基本程序。从国会方面看，将总统的提案置于勿庸讨论之余地，并在此后再三拒绝听取政府方面的陈述，这种做法虽然也有某种程度的法律依据，但毕竟过于无视《临时约法》规定的临时大总统向议会咨询的权力。这不仅不能收到国会方面以一纸宪法约束总统的行为的客观效果，而且处理不慎，“过于牵制”，反而使袁世凯有更加充分的理由“绝足而驰，逸出常轨。”[26]
事情发展的结局往往与人们的主观愿望相反，也不是人们愿意看到的。袁世凯在向国会陈述自己意见的机会被全部堵塞之后，并不愿甘心坐观其果。于是，他向全国各省军民长官发出通电，公开陈述自己对宪法草案的根本意见，以期争取国会外乃至整个社会的支持。他呼吁:“草案内谬点甚多，一面已约集中外法家，公开讨论，仍当随时续告。各该文武长官，同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本大法，利害与共，亦未便知而不言！务望逐条研究讨论，于电到五日内迅速条陈电复，以凭采择。”[27]欲凭借社会舆论迫使国会就范。这种做法虽然很难说有什么违宪问题，但它势必使问题更加复杂，双方的矛盾更加深厚。
各省军民长官多为旧式官僚，他们或对民主共和素无好感，或因各省议员掣肘行政而内心充满着怨言，因此他们在“条陈电复”中均附和袁世凯的意见，主张解散国民党，并取消国民党议员的资格及《天坛宪法草案》。于是，袁世凯遂以“挽救国家之危亡，减轻国民之痛苦”为由，[28]下令解散国民党，并取消国民党籍议员的资格，致使国会不足法定人数而无法开会，制定宪法的工作实际上陷入停顿状态。
袁世凯既已当上正式大总统，也深知在维护共和形式的前提下，不能没有咨询机关。于是，他在下令解散国会的同时，又下令召开政治会议，以期以政治会议来缓解国会危机。但是，由于政治会议的代表不经民选产生，特别是当国民党被宣布为“乱党”之后，政治会议代表的基本成分差不多全是清末官僚和旧式学者，他们对袁世凯除了随声附和之外，已很难起到其它任何特殊作用。在这种情况下，假如袁世凯适可而止，以实际上的独裁统治善自调理度过这一非常时期，问题或许不致如后来那样复杂。然而，袁世凯错误地估计了形势和人心，以为没有了议会中的制约因素，便有利于他实行自己的政治理想，有利于他从事实上、形式上负起国家的全部行政责任。
清一色的政治会议成了袁世凯的御用机关，袁世凯的任何提案都可在政治会议上顺利通过。这虽然减少乃至根本消除了议会和内阁对总统权力的掣肘，使政府的决策易于贯彻执行，但从另一方面看，由于对总统权力的制约因素全部消除，总统已成为实际上的独裁者，即使此时的总统能有超凡的智慧和清醒，也只能说失误较少，而无法保证最高决策的准确无误。确实，在某种程度上说，少数服从多数的议会民主并不是人类最优良的政治制度，如果运用不当，它是比较容易导致“人民滥用民主自由，民意舆论全失真意”的流弊，也容易使一些人“托共和政治之名，行暴民政治之实”。[29]但是，民主政治毕竟是人类发展到目前为止最不坏的一种政治制度形式，它毕竟可以在一定条件下以多数人的智慧弥补独裁政治的不足。
很显然，袁世凯只看到了民主共和制度的某些不足，而无视或者说忽略了这一制度的绝大优点，因此，他在利用政治会议召集约法会议，并完全按照他的意愿制定出《中华民国约法》之后，满以为解决了当时引起国内外人士普遍关注的权威丧失问题，殊不知，恰恰是这一“名为隆大总统之权，实以重大总统之责”的“袁记约法”从根本上葬送了袁世凯的政治前程，奏响了他政治上必然死亡的序曲。他在公布这一约法时曾乐观地预测:“今者《约法》改订，障碍已除，政治刷新，正在今日。苟国家之事计，无不猛进励行。”[30]似乎政治问题已彻底解决，剩下的只是建设问题了。
“袁记约法”的最大特点，是完全废除责任内阁制度，“行政已达总统为首长，置国务卿一人赞襄之”，大总统具有至高无上的权威，参政院亦仅仅成为大总统“咨询审议重要政务”的装饰性机构。[31]但新的约法对大总统的产生与任期却没有任何明确的规定，以较为含糊的方式肯定了总统终身制的可能。
袁世凯将权力集中于一人的做法，从当时中国的实际情况看，似乎也是一种可以理解的不得已的行为。因为自辛亥革命以后，民主自由思想传遍中国，旧的制度几乎彻底破坏，而新的规则尚未确立，一些“年少轻躁之士，误认共和真理，以放恣为自由，以蔑伦为幸福，纲纪隳丧，流弊无穷。”[32]政府权威丧失殆尽，社会信仰混乱不堪。当此时，加强政府权威，重塑社会信仰，甚至采用强人政治强化政府在社会生活中的主导地位，无疑都是必要的，也是可以理解的。
问题在于，政治体制的变革既要循序前进，又要适时而止，太慢了必然滞后于社会生活，太快了则超过社会的实际承受力，引起社会动荡与混乱，过犹不及，难以收到预想的效果。而作为最高决策者，不仅要认识到变革、发展的必然性，更要知足而适时而止，既不被一时的困难所吓倒，也不为一时的顺利得手而陶醉。准于此，我们看到，袁世凯在排斥了国民党这一重要的制衡力量之后，自以为得心应手，为所欲为，大肆变更政治体制，显然犯了盲目乐观的大忌。更有甚者，袁世凯将总统变为至高无上且可终身的地位，这一做法本身势必导致两个重要后果，一来和民主共和体制下的社会心理不合，即便那些原本想辅助他使政治走上轨道，做些建设事业的人如梁启超等也因为这一举措而疑心却步。[33]二来毕竟迎合了旧势力，使旧派人物很自然地联想到，既然共和国的总统可以实行终身制，哪又与帝制有什么不同呢？而且，由于帝制更加强调皇权的神圣不可侵犯性，因此，帝制复辟可能更有助于政府权威的重建。“今所谓共和，徒存虚名，易其名则帝制成矣。”[34]这多少反映了当时人们对袁世凯新约法的一般性看法。
不过，从袁世凯此时的心情来说，似乎还没有帝制自为的迫切需要和迹象，他不仅向他的心腹如冯国璋等人反复陈说变更国体实无必要:“以事实论，民国总统既无异人任，且今日行总统责任制，权利无所不足，何故为此？”[35] “即改为君主，亦未必有以加此！且所谓君主者，不过为世袭计耳，……余对于诸子，纵以一排长之职，均难放心，乃肯以天下重任付之耶？且自古君主之世传不数世，子孙往往受不测之祸，余何苦以此等危险之事加之吾子孙也！”[36]这些话可能有些不实的成分，但我们对此也不应一概视为欺人之谈，它至少从一个侧面反映了袁世凯此时的矛盾心理。而且当有人倡言帝制复辟的时候，袁世凯批令内务部严厉查办，并要求内务部“痛告若辈……以明共和政体之真意，而正全国之人心”，声称“嗣后如有造作谣言，或著书立说，及开会集议，以紊乱国宪者，即照内乱罪从严惩办，以固国本，而遏乱萌！”[37]态度不可谓不鲜明，不坚决。
然而遗憾的是，袁世凯一味加强个人独裁的种种做法以及其内心深处的帝王意识，使他最终经不起帝王桂冠的诱惑，当各方面的压力潮水般的涌来的时候，他便放弃他先前对民主共和的庄严承诺，而走上帝制自为的道路。他既在临终时抱怨“杨度误我”，[38]也曾在帝制失败后坦然地承认“此是余自己不好，不能咎人。”[39]这种貌似矛盾的解释在一定程度上确实反映了袁世凯选择帝制的错误之由，那就是本可以成为一代优秀政治家的袁世凯，由于不知适度与自足，一念之差铸成千古之罪。冤乎？悲乎？恐怕二者兼而有之！这种现象不只是袁世凯的个人评价问题，而实际上关涉到民主政治在中国的试验与前途，关系到中国现代化的基本走向问题。