撤村圈地：谁的资本？谁的积累？

据说，因为土地被征用，农民损失的价值，也就是政府能够拿到的土地价值是20万亿-35万亿，如果这么大规模的财富被政府控制，寻租空间将大到足以完全腐蚀整个政府体系。

赵耀国 评论记者

城乡建设用地增减挂钩，使得冲突有了化解的可能，甚至某种程度达成攻守同盟。通过旧村改造、集中上楼，在村庄的宅基地上，必然可以匀出土地指标，使得城市建设用地造成的耕地亏空得以填补。地方政府因此可以持续获得建设用地指标，18亿亩的红线也有了缓冲的空间，实为一举两得。

农民对土地的财产权利需要与其民主权利的实现相结合，其民主权利的实现，不仅仅需要一次选举，还需要丰富设置更多的民主细节，包括迅速启动的问责制。除此之外，农民民主权利的实现，还需要不断拓展其空间，包括使得镇一级政府变成向下而非向上负责的政府(只向上负责法律之内的事情)。

本世纪初的几年里，中国每天消失53个村落。但今年开始，消失的村庄数恐怕要远高于此。村庄撤并运动，像一股不可遏制的洪水，袭击了中国的大多数省市——— 从山东的诸城向东蔓延至济南、胶东，向西蔓延至济宁、菏泽、德州。而与山东相邻的传统农业大省河北，预计两年内迅速完成15%的行政村拆建改造。

不同于以往的几波城市郊区圈地运动，各方面反馈的信息证明，圈地运动深入到了乡村的肌理，并因为规模之大、范围之广、监督成本之高，接近于失控状态。中央农村工作领导小组副组长陈锡文年内已经数次指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”，这是“要出大事的”。

的确，与最严格的土地保护制度相比，这是一个超乎异常的现象。各地方政府几乎同时出现的亢奋，无疑与上峰的具体政策有关。在此之前虽然新农村建设的口号已经提出数年，但成果并不明显，只是各地零星出现一些旧村改造工程。

从2006年4月开始，到2009年，国土部先后批准了24个省加入增减挂钩试点，并于2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(下称《管理办法》)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

该政策规定，挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标(下称挂钩周转指标)进行。挂钩试点旨在解决建设用地供需矛盾突出的问题。

人们不难理解这一政策出台的初衷。

国土部负有守卫18亿亩耕地红线的责任，这对于它来说是一个硬性指标，在各地城市化狂飙的背景下，国土部的压力显而易见。长期以来，国土部门与地方政府的拉锯战一直或明或暗在进行。

城乡建设用地增减挂钩，使得两方面力量的冲突有了化解的可能，甚至某种程度达成攻守同盟。通过旧村改造、集中上楼，在村庄的宅基地上，必然可以匀出土地指标，使得城市建设用地造成的耕地亏空得以填补。地方政府因此可以持续获得建设用地指标，18亿亩的红线也有了缓冲的空间，实为一举两得。

尽管增减挂钩管理办法规定，以挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。现实操作中，比如河北省准备在两年内腾出的建设用地指标是50万亩，但据陈锡文了解，去年国土部给20多个省市共20万亩指标，50万的指标显然是逾线的。

被城市化的只是土地，而不是人

久旱逢甘霖。在取消农业税费后的基层政府那里，常常可以听到这样的说法：我们的权力太小了，现在什么事情也干不成了。基层政府扩张权力的想法，从来就没有停止过。城乡统筹土地的政策受到热烈拥护，土地的乾坤大挪移在合法性外衣下，得以有了运作的空间。而刚刚消停了几年、农民稍微过了一点好日子，折腾又开始了。我们一直把城乡统筹看做农民的福音，但很遗憾，统筹农民的不是城市里的公民权利、社会保障，却首先是农民手中那点可怜的土地。

其实国土部一开始就认识到了这项政策的风险，在《管理办法》中，规定了种种增减挂钩所必备的条件以及必须遵守的原则。这些必须注意的条件和原则，包括选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认等等。数下来，这些警惕性条款几乎占了该管理办法所有条款的一半左右。

一旦城乡统筹土地，被提高到国家政策的高度，则会被地方政府视为是国家发展重点，当然也会有意曲解这项政策，在农民缺乏土地权利意识之前，在保护农民土地法律和法规健全之前，在农村土地属于集体所有(事实属于官有)的条件下，就必然造成对农民的土地的掠夺，从而导致对农民的再次剥夺。

关于如何掠夺、剥夺的技术细节，此处已经没有必要一一列举，总之，这当中充斥着各种谎言、欺骗、收买还有最根本的力量———威胁与强制。温家宝总理11月10日主持的国务院常务会议已经指出了增减挂钩试点亟需规范之种种，要求严禁违背农民意愿进行拆建，并要求违规擅自用地增减挂钩试点将追责“一把手”。而据陈锡文称，国土部正在研究出台约束性文件，用来规范各地滥用增减挂钩土地现象。

一项政策的试点，其产生的坏效应，能够比较迅速(姑且认为“迅速”)得到重视，反应了现行的一套管理体制应对和处理问题的敏感性，同时，也却难以走出“以会议落实会议，以政策纠正政策”的窠臼，谁也不能保证，农村的圈地运动会因此就永远处于正常的轨道之上。

即使没有明抢，暗偷仍难防。在最新这一轮撤村圈地运动中，我们看到了基层政府扩张权力的冲动，看到了农民的软弱和无能(虽然普遍不满，但却至多是个别农民以死抗争)。这种力量的失衡，依然使得农民手中的土地岌岌可危。

给农民以抗争的武器

美国农民问题学者J·斯科特曾用过形象的比喻，用来描绘个体农民在现代市场社会中的风险，“个体的农民犹如在齐脖子深的水中，一个细小的波浪便可以将他们吞没。”不过，从农村税费取消之后的情况，我们或许看得更清楚一些，这些来自现代社会中的风险在中国当下已经发生了变化。中国的农民已经可以适应来自市场中的风险，很多农民的生活质量水平已经超过城市里的平民阶层。相对于城里人，他们既可以在城市里打工，又有农业收入，同时还有自己独立的住房，房前屋后还可以通过家庭副业获得一份收入，尽管他们农业合作医疗保障水平低，尽管他们的活又脏又累，但相对于那些面临拆迁改造面临高房价丧失就业机会的城里人来说，他们又是令人羡慕的。

在这个时候，可以说，将农民吞没的风险更多来自于被官方滥用的权力，农民手中积累了一些钱，农民的土地价值在上升，而官方财政最需要的是钱，而来钱最容易的便是圈地，一方面可以卖地，另一方面还可以让农民的那些辛苦钱拿出来消费买新楼，也符合“扩大内需”的大方向。

从这个角度说，围绕土地问题，农民与政府的矛盾在未来相当长的时间内，都会依然非常突出。所以，我们不能寄望于某一个文件某一次会议就可以维护好农民的土地权益问题。除了高昂的农民身体权之外，农民用来与官方博弈的武器，也必须增加，变得丰富而且可预期。

首先要打破的就是农民地权的意识形态禁忌，增加农民的地权意识。目前，农民维护自己土地权益的意识并不明确，面对强征强拆，他们内心里并不是那么理直气壮，因为土地是集体的，似乎不是自己的，特别是面对政策(不管是国家政策还是地方土政策)授予的权力行为，似乎犯不着跟力量强大的强制机器拿性命较劲。因此，即使不能实现农民个人所有，至少有必要从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步，实行所谓“永佃制”、“永包制”，给予农民无限期的使用权(这种主张最鲜明的提出者是中国社科院研究员党国英)，以加强农民的土地意识。另外还要破除关于农村地权的各种谎言与神话，包括土地归农民所有会造成土地兼并，造成社会动乱，秦晖的研究证明土地并不是中国历史上动乱的根源，而在黄宗智看来，权力内卷化变成经纪型权力(有点类似今天的地方政府公司主义)，才是造成动乱的原因。

农民土地权益的意识需要更多的实在力量加以支撑。我们现在可以看到农民在“使用着”他们耕作的土地，但这是否表明就一定拥有“使用权”呢？或者说，即使把农民30年使用权再延长，甚至是延长至无限期使用，更极端一些说，把土地就分给农民了(共产党此前就分过，只是后来又收归集体)，是否就能简单地解决这个问题呢？

从现实中发生的撤村圈地看，即使是民选上来的村干部，依然可能会帮助上级政府(县乡镇)变着法对付农民，除了有利益存焉，还暴露了村庄现有农民民主权利的缺陷。农村的民主选举，依然一选了事，虽然几年后有机会重新再来一轮(现在看，可能那时候村庄都已经消失了)，这种农村基层民主仍显得过于粗糙。

在农村基层，还需要通过制度创新，使得在议政和行政之间建起一种民主制衡的机制。最简单地说，没有村民代表会议或者村民全体会议的表决通过，任何政府和个人都不能剥夺农民的公有财产(包括土地)。

农民对土地的财产权利需要与其民主权利的实现相结合，其民主权利的实现，不仅仅需要一次选举，还需要丰富设置更多的民主细节，包括迅速启动的问责制。除此之外，农民民主权利的实现，还需要不断拓展其空间，包括使得镇一级政府变成向下而非向上负责的政府(只向上负责法律之内的事情)。没有民主权利空间的拓展，已经得到的经济利益、已经落实的财权权利、民主权利，也会较轻易地被剥夺或抵消。

从农民成为市场交换的主体角度看来，还有一个人们常说的同权同利的问题，允许农村集体土地所有权，跟城市政府的土地所有权同权同利，应该允许农民承包的那个承包使用权跟开发商的承包使用权同权同利。总之，就是让农民而不是官家成为市场的主体。

根据吴敬琏的判断，新世纪以来的城市化过程，出现了一个新的寻租空间即政府垄断的土地资源。据三农问题专家说，因为土地被征用，农民损失的价值，也就是政府能够拿到的土地价值是20万亿-35万亿，如果这么大规模的财富被政府控制，寻租空间将大到足以完全腐蚀整个政府体系。

作为数十年来对农民的“剪刀差”的弥补，这些财富显然应该藏隐于农村和农民，并通过实现农村土地与城市土地同权同利的变革，最终归流于农民自己手中。温家宝总理主持召开国务院常务会议，又让人温暖了一些，但巩固已有的农民权利，并争取新的权利空间，依然任重而道远。