王志安：强拆之中正义观的辨析

王志安 央视策划

中国城市化过程中的大规模强拆，问题的根子不在于强拆是不是有利于经济发展，而在于现有的法律框架，强拆的合法性基础不足。对比美国的两起案例，当政府和被拆迁人发生矛盾的时候，法律规定了一系列对当事人的程序保护：调查，听证，第三方价格评估，依次进行。如果还不行，最终还有手握宪法的九位大法官主持公道。但在中国，对政府主导的拆迁，民众在程序上几乎没有参与的机会，面对拆迁纠纷，法院甚至不予受理。

如果要寻找一个目前在中国分歧最大的一个词，“强拆”非常有可能入选。在许多政府官员看来，地方经济要发展，就必须拆旧建新，有拆迁就不可能通过协商解决所有的分歧，因此，强拆不可避免。可在民众和舆论看来，《物权法》颁布之后，对财产权的保护已经上升到法律层面，强拆本身无正义，不能用经济发展的理由侵害少数人的利益。一个强拆，两种表述。前者强调整体发展，后者强调个体权利。两种正义观的冲突，已经成为当下中国诸多拆迁悲剧产生的主要原因，也导致了整个社会价值观的严重分裂。

首先必须澄清的是，当今世界绝大多数国家，法律都规定，在特定的情境下针对公民的私有财产政府有“国家征用权”。美国宪法第五修正案规定：“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产，不给于公平赔偿，私有财产不得充作公用。”这句话换一种表述，就是“经过正当法律程序，和公允补偿，政府有权出于公用的目的征用公民的财产”。美国宪法的核心在于分权，这不但意味着政府的权力要明确受到限制，任何权利主体的权利也都有各自的边界。在一般意义上，私有财产神圣不可侵犯，但当私有财产权遇到公共利益，私有产权的边界就需要重新划定。那些认为在西方国家没有强拆的观点，是一种明显的误解。需要说明的是，政府权力的强制性本身并不构成恶，关键在于强制性背后的逻辑是不是符合正义原则。

必须指出，在美国宪法当中，保护私有财产是一般性原则，国家征用仅仅是例外。为了防止例外对一般性原则的侵害，第五修正案规定了行使国家征用权的三项条件：一是正当法律程序，二是公允补偿，三是公用。这三个条件缺一不可。但第五修正案并没有对“公用”进行完整界定，当现实的诉讼中对“公用”的边界有分歧，由联邦最高法院的九名大法官完成最后解释。这个边界随着时代的发展也逐渐在变化。一般来讲，在经济发展较好的时期，法院的判决常常会倾向保护个人产权，但如果经济发展的需要较为迫切，联邦主义就会占上风。美国宪法的精髓在于，他们相信通过一般性规定能解决现实当中大部分问题，当遇到新情况，他们给予九位大法官的良心和智慧以充分的信任。

我们还是来看一下九位大法官是如何在现实当中划分边界的吧！

先来看一个旧城改造的故事。1945年前后，哥伦比亚的许多地方衰败破落。经过调查，位于华盛顿特区东南角的区域，64.3%的房屋已经无法修缮，18.4%需要大修，仅有17.3%差强人意。鉴于此，当地政府做了改造规划，拟征收该地区的土地，准备将土地集中后，一部分用于公共设施的建设，另一部分用于商业开发，出售或出租给私人。由此引发了诉讼。

上诉人伯尔曼的家位于拆迁区域，他认为自己的房子使用状况良好，政府征用违反美国宪法，官司一直打到联邦最高法院。最终，联邦最高法院驳回了伯尔曼的请求，支持了哥伦比亚议会征用的主张。这个案例当中法官的判决有两点值得注意：第一，法院认为整个社区应该作为一个整体来考虑，并不需要对每幢建筑做逐一评估。第二，法院不认为商业开发和公共利益必然冲突，只要商业开发是实现公共利益的路径就可以接受。

再看一个招商引资的案例。新伦敦市是美国的一个州级贫困县，1998年，该市的失业率是州平均失业率的两倍，人口不断外迁，经济一片凋敝。恰好这时辉瑞制药公司准备投资3亿美金建立自己的研究基地，新伦敦市决定征用当地90英亩的土地建工厂，期望招商引资计划可以拉动G D P，创造就业机会。但在被征用的土地上，有一个叫凯诺的钉子户，政府给多少钱也不搬，双方协商未果走上法庭。本案最终在联邦法院以5比4的微弱比例判决新伦敦市政府胜诉。在以往的案例当中，政府的征收，如果是将拆迁利益转移给特定的私人或者机构，法院基本都不支持。但在新伦敦市拆迁案当中，联邦最高法院对“公用”的边界做了新的解释。法院在判决中写道：“本院把‘公用’更加宽泛和自然地解释为‘公共目的’……促进经济发展已是一种传统的、长期得到承认的政府职能，……我们显然没有理由把经济发展排除在我们对公共目的传统的宽泛理解之外。”

上述这些论调，是不是和宜黄官员慧昌其公开信中的许多观点有些不谋而合？尽管新伦敦市的判决在美国也曾引起相当大的争议，但却没人怀疑这些法官是出于私利做出的上述裁定。美国联邦最高法院的作用，就在于通过一个又一个案例，对在生活充满分歧的权利边界进行划定，具体到拆迁事务中，就是不断界定“公用”的边界。

说回国内的拆迁纠纷，当事人一般多关心拆迁补偿，媒体和公众多关心拆迁是不是公共利益，甚至有许多人认为，即便出于公共利益，也不可以强迁。在早年的拆迁当中，政府的拆迁多具有掠夺性质，这在一定程度上形成强拆即作恶的公众印象。政府通过拆迁谋求经济利益，本身又加剧了这一印象的强化。目前，在一些大都市，拆迁的补偿标准已经不低，但在一些中小城市，掠夺性拆迁还有相当的市场。这种以经济发展牺牲少数人利益的举动，毫无疑问该受到谴责。但也要看到，即便再高的补偿标准，也会有人拒绝拆迁。这个时候，只有理解在公共利益下政府征用的正当性，才能寻找到一个社会发展过程中，个人利益和公共利益之间合理的边界。

宜黄官员慧昌在信中说，每个人都是强拆的受益者，包括钉子户。如果钉子户也获得了公允补偿，而不是建立在他们的不动产被剥夺的基础上。这话说的就有道理。反对的文章多不敢承认这一点：每个有房子的人都通过城市的发展获得了土地溢价。似乎只要在这个问题上后退半步，就失去了反驳慧昌观点的逻辑起点。但真正需要询问慧昌的是：即便如此，政府拆迁的合法性基础又在哪里？仅仅是公共利益就可以吗？仅仅普遍受益就可以吗？正如我们看好一对才子佳人，政府恐怕也不能充当乔太守乱点鸳鸯谱。没有合法性授权，好事也缺少正当性。中国城市化过程中的大规模强拆，问题的根子不在于强拆是不是有利于经济发展，而在于现有的法律框架，强拆的合法性基础不足。对比美国的两起案例，当政府和被拆迁人发生矛盾的时候，法律规定了一系列对当事人的程序保护：调查，听证，第三方价格评估，依次进行。如果还不行，最终还有手握宪法的九位大法官主持公道。但在中国，对政府主导的拆迁，民众在程序上几乎没有参与的机会，面对拆迁纠纷，法院甚至不予受理。慧昌说，为什么法律赋予被拆迁人的权利他们弃之如敝履？这是因为他们知道，在行政权力主导下的司法体系，不太可能公正地维护他们的权利。如此，才会导致在政府官员看起来原本应该是人见人爱的好事，当事人却不惜以自焚抗争的悲剧发生。

说到底，要实现在强制拆迁中的正义，公正的司法程序，公允补偿，公共利益一个也不能少。这其中，公正的司法程序最为重要。无论被拆迁人的公允补偿，还是到底何为公共利益的界定，离开了公正的司法程序，都无法实现。即便最后呈现出来的效果，每个人都是拆迁的实际受益人，这种结果也很难在公众心中构建一个说服自己的正义观。毕竟，如何实现正义，也是正义的一部分。由此我们可以明白，化解当今中国拆迁纠纷困局的根本途径，在于一个独立观察社会，独立思考正义原则，独立行使审判的司法系统。以及在这个基础上，公众对法律普遍的信仰。