上海与北京两市城镇基本养老保险制度运行比较 *

   　　我国对不同群体人员实行不同的养老保障制度，企业退休人员实行基本养老保险制度，机关事业单位人员实行传统的退休金制度，二者的筹资渠道不同，待遇计发办法和调整机制也不同，从而导致群体之间的养老金替代率水平差距较大。2008年全国城镇企业离退休人员平均退休金为1080元，事业单位月人均养老金是企业退休职工的1.8倍，机关公务员退休人员养老金水平是企业的2.1倍。[1]基于改善和解决城镇养老保险制度的细碎化、不同群体之间的待遇差距大以及政府财政负担重等多种问题，我国很早就提出了探索事业单位养老保险制度改革的设想。在多年的酝酿和探索的基础上，2008年3月14日国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发[2008）10号），提出在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先行试点，主要内容是将事业单位人员参照企业职工养老保险办法进行改革，由传统的退休金制度改为社会养老保险制度，养老金不再单纯由财政负担。2009年1月20日人力资源和社会保障部正式下发了《事业单位养老保险制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。然而自《改革方案》下发至今，各试点省市事业单位养老保险制度改革进展缓慢，同时也引起了社会各界的强烈讨论。

　　当前，学术界对于事业单位养老保险制度存在的问题以及试点改革的研究，一般聚焦在机关事业单位退休金水平、事业单位养老制度改革的公平性、改革的方向以及改革的财政支出的压力等方面。例如，郑秉文（2009）认为公务员和事业单位统一参加养老保险改革，走“统一模式”之路是大势所趋；蔡向东、蒲新微（2009）认为“当前试点的《改革方案》在一定程度上有违社会保障刚性原则和公平正义，转制成本无法解决，改革时机也不成熟”；[2]王晓军、乔杨（2007）运用统计和精算方法，对机关事业单位和企业的养老金待遇差距进行定量分析，并分析了差距形成原因；[3]庄序莹、范琦、刘磊（2008）以上海市事业单位的数据为例构建了事业单位社会养老保险运行的理论模型，确定上海事业单位养老保险运行模式的合理方案，文章设计了财政负担、退休金的替代率、方案的可持续性程度3个指标；[4]周康（2009）认为“当前应同步推进机关事业单位养老保险制度改革，统筹推进事业单位养老保险制度改革，并加快建立和完善事业单位职业年金制度，妥善处理新旧养老制度的过渡衔接”；[5]卢驰文（2008）认为“老人老办法”把老人和部分中人留在老的退休金体制内对财政造成很大的压力，主张建立机关事业单位职业年金制度。[6]从以上研究可以看出，研究者一般局限于从社会保障基金或者财政方面单独来分析改革的影响，并没有从财政支出全局的视角，综合分析财政的负担和改革的成本收益。

　　基本养老保险制度的完善和统一关系到广大人民群众的切身利益，关系到经济社会的全面协调和可持续发展，因而事业单位养老保险制度改革，由公务员、事业单位、企业职工基本养老保险分立走向统一是大势所趋。从长远看，作为事业单位分类改革试点配套措施推进的事业单位养老保险制度改革是毋庸置疑的，现期主要矛盾体现在事业单位改革的方式和程度。上海早在1993年就已经将部分事业单位人员纳入到城镇基本养老保险制度中，至今已经运行了17年，然而城镇基本养老保险运行形势不容乐观，基金缺口逐年增大，财政负担不断加剧，难以实现基本养老保险制度的可持续发展。而同为人口上千万的大都市北京的城镇基本养老保险基金运行状况却比上海市好很多。这里，除了大家认同的由人口老龄化和高龄化所引起参保人口结构变化而导致的基金出现缺口的原因以外，本文拟着重从上海市和北京市（以下简称“两市”）城镇基本养老保险制度设计、基金运行情况以及财政投入状况等进行比较研究，在探寻影响基金可持续发展的因素外，更加注重探寻我国事业单位养老制度改革应该注意的问题，为我国事业单位养老保险制度改革提供有益的参考。

　　一、北京、上海两市基本的社会经济状况

　　在我国的4个直辖市中，上海市与北京市情况较为相似，无论是从经济、文化发展水平看，还是从社会经济的其他指标看均是如此。由表1可以看出，两市的人口和地区经济发展水平相当，因此对两者进行比较具有一定的现实性。但是进一步可以看出，两市在劳动就业、人口发展及养老保险方面也存在明显的差异，如2007年上海市城镇登记失业率为4.2%，而北京市只有1.8%；同期就业人数，上海市只有876.60万人，而北京市却达到了1111.40万人；2000年人口普查显示，上海市人口的预期寿命为78.14岁，老年人口抚养比例为18.32%，都高于北京市的76.10岁和12.72%；从城镇基本养老保险参保情况看，2007年上海市参保人数为932.43万，北京市为671.02万，制度内赡养比上海市为1.74，明显低于北京市的2.29。由此可以看出，上海市城镇基本养老保险基金压力大于北京市。那么产生这种压力的因素有哪些？诚然，人口老龄化、制度内赡养比降低是导致基金压力增大的直接原因，而制度的设计、基金管理、以及事业单位养老保险制度改革对之有没有影响呢？本文将给予进一步讨论。

　　二、北京、上海两市城镇基本养老保险制度比较

　　按照国务院的有关规定“两市”都已建立了较为完善的城镇职工基本养老保险制度，都实行社会统筹和个人账户相结合、个人和企业共同缴费的基本养老保险模式，但是因为我国城镇养老保险制度在各地实施和推进的程度不同，加之受制于地方经济、社会等多方面的因素影响，各地制度设计的构成要素也不尽相同。由表2可以看出，“两市”城镇基本养老保险制度的差异主要体现在适用对象单位缴费比例等方面，这也是制度设计对基金影响最为重要的两个方面。

第一，适用对象的差异。1993年，在退休费统筹制度的基础上，上海建立了城镇职工基本养老保险制度（即“城保”），适用于该市城镇范围内各类单位及其具有该市城镇户籍的从业人员、灵活就业人员和离退休人员。1995年，“城保”扩大到城镇私营企业职工、城镇个体工商户及其帮工、外商投资企业中国职工等各种所有制企业职工群体。因此，现行上海市“城保”适用于上海市范围内城镇的机关、企业、事业单位及其在职人员（退休人员）、个体工商户及其帮工、自由职业者、非正规劳动组织从业人员等。北京市则是在1997年的《关于在北京市事业单位进行养老保险制度改革试点的暂行办法》中对自收自支的事业单位进行养老保险制度的改革试点；2002年颁布了《北京市自收自支事业单基本养老保险制度改革暂行办法》（京政办发[2002）60号）将北京市行政区域内的自收自支事业单位及其工作人员纳入企业基本养老保险；之后在2006年《北京市基本养老保险规定》（北京市人民政府令第183号）中将这部分事业单位和城镇个体工商户、灵活就业人员一起纳入了城镇养老保险的体系中。是否将机关和事业单位人员纳入到城镇基本养老保险体系中，实行退休金制向社会养老保险制度的转化和统一的基本养老保险制，是两市城镇基本养老保险制度的主要差异。将机关事业单位人员纳入城镇基本养老保险对城镇基本养老保险基金存在较大的影响，因为在原有机关事业单位的退休制度下，机关事业单位人员养老保险费全部或者部分由国家的财政来负担，而进入社会养老保险体制后，单位和被保险人共同承担基本养老保险费缴费义务，基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合。

目前上海市将事业单位纳入城镇养老保险的体制内，财政就需要对“老人”和“中人”的视同缴费进行单独的投入，这也就是事业单位养老保险制度改革的转制成本。表现在养老保险中为基金的硬缺口，是财政对社会保险投人的重要部分。

　　第二，缴费比例的差异。上海市城镇养老保险中机关、事业单位、企业、社会团体等单位的缴费比例由1993年的25.55%经过多次调整至2004年的22%，一直保持到现在；然而北京市在1999年单位缴费比例仅为19%，后来在2006年《北京市基本养老保险规定》中提高到20%。上海市单位的缴费比例一直是高于北京市，企业负担相对较重，然而这些高出的部分并没有表现在统筹基金上，因为在单位缴费22%的比例中还需要划出3%纳入到个人账户中。这是造成上海市基本养老保险统筹基金缺口形成的主要原因之一。

　　此外，其他参保群体缴费比例也有较大差异。表3给出了“两市”基本养老保险制度的适用群体的缴费比例，可以看出，“两市”城镇基本养老保险制度对不同群体实行的缴费比例略有差异。除了前文介绍的“两市”在企业职工缴费方面的差异外，“两市”对个体商户、自由职业者等的缴费比例也存在差异。单位和个人的总体缴费比例，上海市为30%，远远高于北京市的20%。对这些群体来说，“两市”均有将8%（上海市按照11%计人个人账户）计人个人账户的规定外，计人统筹账户的资金比例上海市为19%，北京市仅为12%。由此可以看到，上海市非机关事业单位和企业职工的缴费压力相对北京来说比较大。

三、北京、上海两市城镇基本养老保险基金运行情况的比较

　　制度设计差异对基金运行情况有直接的影响。“两市”城镇基本养老保险除了制度设计层面的差异外，其基金运行效果也有较大的差异。根据国务院1998年《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，基本养老保险基金纳入社会保险基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何部门、单位或个人不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。纳入财政专户的养老保险基金只能用于购买国家债券，另外还可以存银行得到利息收入。图1给出了1995—2008年间“两市”城镇基本养老保险基金累计结余情况，2005年之前上海市基金结余的情况一直好于北京市，2005年发生转折，之后这一状况更为明显至2007年。其中，1995年上海市基金结余为24.46亿元，北京市为9.52亿元；2000年上海市基金收支结余达到增长高峰，结余为112.71亿元，同期北京市仅为16.06亿元；2002年以后北京市基金结余增长加速，至2007年基金收支结余达到243.55亿元，高于上海市的140.62亿元。

与北京市比较，上海市城镇基本养老保险基金累计结余年度增幅波动较大，但是总体增值不大。2005—2007年，上海市基金征缴收入年均增长13.91%，养老金支出年均增长18.14%，3年来财政共计投入补贴资金88.81亿元。其中，2007年当年基金总收入502.38亿元（其中财政补贴49.81亿元），基金总支出502.12亿元，当年基金收支相抵仅结余0.26亿元。2008年当年，该市城镇职工基本养老保险基金收入526.59亿元，比上年增加24.2亿元，基金支出615.22亿元，比上年增加113.10亿元。当年基金收支相抵后缺口88.63亿元，市财政补贴91.50亿元后，当年基金结余2.87亿元。[7]以上数据可以看到上海市城镇养老保险基金整体运行不容乐观，基金缺口明显，财政压力增大。

当前导致基金收支不平衡最直接的原因就是缴费人口越来越少，而领取养老金的人数越来越多，也就是说制度内赡养比出现下滑现象。从图2可以看出，1994—2008年间全国城镇职工基本养老保险制度内赡养比处于下降趋势，“两市”和全国的状况基本上一致。但是从“两市”对比的情况看，总体上上海市低于北京市，而且与北京市相比较，上海市的状况越来越糟。全国城镇职工基本养老保险制度内赡养比由1994年的4.12下降到2008年3.13；同期上海市由2.14下降到1.70。对于上海市来说，1.70的赡养比就意味着城镇基本养老保险制度内3个在职人员要养活2个退休职工。北京市的情况比上海好很多，1994年北京市城镇基本养老保险制度内赡养比为2.51，2004年下降到2.09，此后便一直快速提高，至2008年达到了3.20，也就是说目前北京市城镇基本养老保险制度内3个在职人员养活1个退休职工。这也许是北京市城镇基本养老保险基金运行好于上海市的直接原因。目前上海市人口除了寿命不断提高、老龄化现象逐年加剧外，城镇基本养老保险参保人口结构的老化程度也相当严重。2000—2007年上海市城镇基本养老保险参保人数中，在职职工人数年均增长率为1.31%，而退休职工人数年均增长率为4.09%，制度内在职职工人数的增长明显低于退休职工人数的增长，这种状况如果得不到改善，上海市城镇基本养老保险基金的支付压力将积重难返。

作者：上海财经大学公共经济与管理学院　杨翠迎　冯广刚　孙珏研

来源：《社会保障研究》2010年第3期