童大焕：被分税制改变的中国

　　2002年，我刚到北京，一次和老乡们聊天，其中一位在国家某部委当处长，很是轻描淡写地说到给家乡批了400万元。我很惊讶。在地方，这是个最没有实权和油水的清水衙门，在中央机关，一个小小的处长居然有那么大的财政支配权！在地方，别说是县里一把手，就是绝大多数市里一把手也没有那么大的财政支配权啊。不为别的，地方财政没钱，市一级还能基本维持公务员工资福利，到县一级就年年拖欠教师和公务员工资，并且急于让年满55岁的提前退休、新到职三年以内的大中专毕业生提前下岗了。要知道，在中央，混个处长也许也就三年五载工夫，在地方，混个副县长也许都得半辈子。

　　此后是一年比一年“触目惊心”的国家审计报告，让人感觉到中央各部委确实有钱，几乎每个部委每年审计出来的违规资金就是几千万上亿元，不违规的可支配资金就更不知多到哪里去了。

　　随后发布的每年200亿元腐败资金用来“跑步钱进”的问题，则不免让人大吸凉气。有人说美国的地方官员可以不去华盛顿，但中国的官员不去北京不行。因为大权和大钱都在北京，要钱要官都得去。正如国家审计署审计长李金华指出的：“有的驻京办目的就是跑‘部’‘钱’进。”“跑是一个足字旁，还有一个包，要带包去跑。”这个“包”是个“通天袋”，里面内容丰富，应有尽有。去年7月的《了望》指出，各地驻京办每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。中央转移支付的欠透明状态，成了各地驻京办“跑部钱进”的原因之一。

　　事实上，驻京机构的迅猛增长，正好契合了中央和地方分权的历史演变，其中尤以1994年中央与地方分税制改革之后为甚。到1991年，北京还只有186个市级以上的驻京办。此后，驻京办以惊人的速度增长。据粗略统计，现在在北京，除了52家副省级以上办事处，还有520家市级和5000余家县级办事处。如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。

　　更进一步地研究会发现，肇始于1994年的中央和地方的分税制改革极大地改变了中国的经济格局和公民的社会经济权利状况，“跑步钱进”只是其中的一个小小缩影。分税制后，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。

　　在实施分税制后的当年，中央的财政收入比上一年增加200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。此后，1995年到2004年中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%.

　　地方财政收入占全国总收入比重不断减少的同时，支出比重却不断加大。到2004年，地方财政收入占全国财政总收入约为45%，但财政支出却占全国财政总支出的约72%.当年，中央的财政收入占全国财政总收入约55%，但教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。

　　另据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。这就形成了所谓的“中央请客，地方买单”的局面。

　　在中央把省里的部分税权上收的同时，地方也上行下效。地市政府的财政税收上收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，自1994年的分税制改革以来，我国政府财权的集中程度不断提高。相关数据表明，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%，省级政府的财力也从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，省级以下地方政府的财权只有余下不到17%的水平，却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。

　　朱镕基总理执政时代，中央弱财政带来直接的后果就是中央财政赤字，甚至有一年发生借地方政府的钱来发中央部委的工资。但分税制的后果却极大地改变了整个社会的政治、经济和公民社会权利状况，除了上述“跑步钱进”，还表现在以下几个主要方面：

　　一、农民真苦，农村真穷，农业真危险

　　2000年，湖北一位普通的乡党委书记一举成名天下知，他就是上书朱镕基总理陈情“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的李昌平。此信引起中央对三农问题的关注。当年12月李昌平当选《南方周末》2000年年度人物。然而其个人命运却颇多周折。

　　“我们没有其他税源，转移支付又不多，我们不向农民收钱怎么办？乡镇教师一年多工资没有，他们都把政府大门给堵死了。”基层干部如是说。2006年1月1日，农业税被正式废止。然而，取而代之的是轰轰烈烈的征地运动。时至今日，征地问题已经成为群体性事件的主要原因。而在一些不能直接从城市化和征地中受益的地方，“放水养鱼”纵容计划外生育然后罚款成为一些地方政府的新财源。

　　二、“新三座大山”压在人们头上

　　2003年，一篇《我头上的“三座大山”》一鸣惊人，此后至今，“新三座大山”成为社会上被使用最多的词组之一。人们应该记住它的发明者，他就是著名杂文家赵牧。

　　分税制后的一个基本特点是地方政府甩包袱。在中央部委死死抓住部门垄断权力不放、市场的自由准入受到严厉控制、市场自由公平竞争无从谈起的情况下，各地方政府却纷纷以市场的名义放任教育和医疗机构大肆收费和乱收费，住房也被推向了市场，从而把政府本应承担的公共责任大部分或者完全推给了社会。像医疗行业，政府提供的医疗保障85%被用在了800万党政干部头上。导致活人被送进火葬场、医院见死不救、学生家长或学生因学费太高而自杀的现象层出不穷。水、电、煤气等公共事业的价格也一再飙升。

　　三、GDP崇拜和环境破坏及污染

　　铁打的江山流水的官。在地方百姓决定不了官员命运的条件下，不惜一切代价招商引资成为各地方政府的主要任务，甚至很多地方给法院、检察院和每一个公务员甚至教师下指标，并且要求检察院法院下文件对一些经济犯罪活动网开一面。至此，一些地方的自然生态和社会、政治、法律生态都受到严重破坏。许多地方官员不惜以砸子孙饭碗的态度和方式去发展地方经济，我走后哪管洪水滔天，环境污染和破坏触目惊心。地方经济增长了，但地方百姓不仅不能从中受益，反而成为环境破坏和污染的最直接也是最长久的受害者。

　　国家环保总局和国家统计局于2006年9月7日向媒体联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》。研究结果表明，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%.虚拟治理成本为2874亿元，占当年GDP的1.80%.国家环保总局副局长潘岳与国家统计局局长邱晓华指出，由于部门局限和技术限制，已计算出的损失成本只是实际资源环境成本的一部分，此次核算没有包含自然资源耗减成本和环境退化成本中的生态破坏成本，只计算了环境污染损失。环境污染损失成本仅核算了其中的10项，且存在低估和缺项。潘岳与邱晓华共同介绍说，完整的绿色国民经济核算至少应该包括五大项自然资源耗减成本（耕地资源、矿物资源、森林资源、水资源、渔业资源）和两大项环境退化成本（环境污染和生态破坏）。由于基础数据和技术水平的限制，此次核算没有包含自然资源耗减成本和环境退化成本中的生态破坏成本，只计算了环境污染损失。环境污染损失成本包括20多项，此次核算仅算了其中的10项（大气污染造成的健康、农业和材料损失，水污染造成的健康、工农业生产、人民生活和污染型缺水损失，以及固废侵占土地造成的经济损失等），地下水污染、土壤污染等重要部分都没有涉及。总的来说，这次核算的结果只是整个结果的一部分。而且，在已经核算出的10项损失中还存在低估和缺项的问题。即便如此，损失也已经占到GDP的3.05%，数字非常惊人，说明环境形势十分严峻。

　　除了污染损失，此次核算还对污染物排放量和治理成本进行了核算。结果表明，如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约为10800亿元，占当年GDP的6.8%左右。同时每年还需另外花费治理运行成本2874亿元（虚拟治理成本），占当年GDP的1.80%.

　　四、房地产运动对民众的剥夺

　　1994年分税制给地方政府留了一个借地生财的口子――土地出让金归地方政府，因此给持续高热的房地产市场和不受制约的征地和拆迁运动埋下了伏笔。国务院发展研究中心的调查表明，土地出让已占地方财政预算外收入的60%以上。在这种制度下，地方政府通过征地，以几万元每亩的低价，将土地从农民手中拿走，转手通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍以上。地方政府的财力得以增强，官员的寻租也由此进入疯狂状态（寻租成本占房地产总成本的3%到5%甚至更高）。在城市拆迁中，民众的利益同样得不到保障。在此过程中，民众受到了补偿费低、房价高和无住房社会保障的三重剥夺。

　　如何征税、如何理财，是一个国家生死攸关的问题，管理得好，最少的钱也能做到物阜民丰、百姓安居乐业、社会安定祥和、经济可持续发展；管理不好，再多的钱也会导致国在山河破、官怨民沸腾。因此，如何制定征税法律以及财政预决算的审议，几乎是各国议会的最根本任务之一。我们的人大在这方面几乎是甩手掌柜。中国历史上不改体制的诸多重大改革，也几乎是停留在中央和地方如何分钱的层面上，综观中国历史上的历次改革，莫不以为中央政府聚财为己任，最终也都走进底层民生艰难的死胡同而被迫推倒重来。

　　但仅有政府内部的分权是远远不够的。如果权力只有上限而没有底线，如果不能将各级政府的责权利和各自的征税范围纳入到严格的法治轨道，而任由他们自己内部商量解决，则上级政府今日可以放权明日自然又可以收权，税收的无序化也同样会陷入治乱循环中无以自拔。