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教育法》与教育事业的改革和发展
3月18日，第八届全国人大第三次会议审议通过了《中华人民共和国教育法》，并经江
泽民主席签署，将 从1995年9月1日起施行。《教育法》作为《宪法》之下的一部基本法，
是教育工作的根本大法。它的颁发和实 施，不仅是教育系统的一件大事，而且是事关社会
主义现代化建设全局的一件大事，对于进一步落实教育优先 发展的战略地位，保障教育改
革和发展，促进社会主义现代化建设，都将产生重大而深远的影响。
下面我想就《教育法》的立法过程、重大意义和认真实施《教育法》，发表一些意见和
看法。
一、《教育法》的立法过程
（一）制定《教育法》的必要性
制定《教育法》，是确保教育优先发展的战略地位、促进教育事业健康发展的迫切需要。
建国以来，特别 是改革开放以来，党和国家十分重视教育事业。把教育摆在优先发展的战
略地位，相继采取了一系列重大举措 。1985年5月，党中央召开了改革开放以来的第一次
全国教育工作会议，发布了《关于教育体制改革的决定》 。1993年2月13日，党中央、
国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》。同年10月31日，第八届全国人大常 委会第四
次会议审议通过了《教师法》。1994年6月，党中央、国务院再次召开了全国教育工作会议，
制定了 “《纲要》的实施意见”，进一步动员全党全社会重视和发展教育，以迎接21世纪的
挑战。但是，由于多方面 的原因，在实际工作中，教育的战略地位并未完全落实，教育投
入普遍不足，公用经费比例下降，办学条件较 差。这些问题的存在，制约着教育事业的进
一步发展，这就迫切需要制定一部《教育法》，以确保教育优先发 展的战略地位，推动教育
事业的健康发展。
制定《教育法》，也是巩固教育体制改革成果，引导和保障教育体制改革深入进行，建
立适应社会主义市 场经济体制的新的教育体制和运行机制的需要。改革开放16年来，我国
的教育体制改革不断深入，在各个方面 积累了许多有益的经验。这些经验来之不易，需要
从法律上加以确认和巩固。同时，随着社会主义市场经济体 制的逐步确立，过去适应计划
经济体制需要的、高度集中统一的教育体制，也正在发生深刻变化。比如，教育 主体办学
体制、投资资源等日益多元化，教育管理活动中中央与地方之间、各类学校以及教育机构之
间、学校 与学生之间、学校与社会之间等各方面的关系日趋错综复杂等。在这种情况下，
再用过去的集中划一的政策和 单纯的行政办法和手段，已经很难有效地协调和管理各级各
类教育活动，需要通过立法加以规范和引导。因此 ，制定《教育法》，为教育体制改革提供
法律依据和法律保障，十分必要。
制定《教育法》，也是全面实现“依法治教”的需要。1980年以来，全国人大与全国人
大常委会已经先后 制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中
华人民共和国教师法》，国务院 还制定了《扫除文盲工作条例》、《幼儿园管理条例》、《残疾
人教育条例》、《普通高等学校设置暂行条例 》等16个有关教育的行政法规，初步结束了我
国教育工作无法可依的局面。但是，与建立社会主义市场经济体 制的要求以及教育自身改
革和发展的需要相比，教育立法还处在滞后状态。为了加快教育法制建设，确保教育 事业
尽快地、全面地走上法制轨道，也迫切需要制定一部教育工作的根本法或者说母法，即《教
育法》。
（二）《教育法》的产生过程
《教育法》从起草开始到审议通过，经历了整整十年时间。可以说是“十年磨一剑”，
很不容易。从起草 和审议过程来看，大致可以分为以下几个阶段：
1984年到1987年，是提出动议和前期调研起草阶段。1984至1986年，每年“两会”
期间都有人大代表和政 协委员提出要加强教育立法，并明确提出要尽快制定《教育法》。根
据人大代表和政协委员的提议，原教育部 从1985年开始，组织人员进行前期调研和起草工
作。
从1988年到1993年，是正式起草阶段。1988年国务院成立了教育工作领导小组，集
中进行《中国教育改革 和发展纲要》的草拟工作。这对于《教育法》的起草是一个十分有
利的契机。国家教委把《教育法》的起草工 作及时列入了议事日程，召开过一系列研讨会，
请教育界、法律界的有关专家参与研讨草案文本。1993年《纲 要》颁布后，新的国家教委
领导班子进一步抓紧研究、协调《教育法》起草过程中一些有争议的意见和问题， 加快了
起草工作步伐。
从1994年开始，《教育法》进入了紧张的修改送审阶段。1994年初，国家教委将《教
育法（草案）》送给 国务院各部委、各省、自治区、直辖市政府及其教育行政部门、各民主
党派、部分高等学校、教育界和法律界 专家学者及教育界部分老同志，广泛征求意见，并
根据各方面的意见修改后报送国务院。1994年6月，根据国 务院的指示，《教育法（草案）》
作为全国教育工作会议的三个重要文件之一，提交会议讨论。11月21日，国 务院第二十
六次常务会议原则通过了《教育法（草案）》，并决定提交全国人大常委会审议。1994年年
底，第 八届全国人大常委会第十一次会议审议了《教育法（草案）》，认为草案比较全面、
成熟，基本符合我国实际 ，决定提交1995年3月召开的全国人民代表大会审议。
《教育法》的制定过程，得到了党和国家领导人的高度重视。江泽民总书记、李鹏总理
曾经对起草工作中 有关问题作了重要批示。乔石委员长十分关注起草和审议工作。李岚清
副总理专门召开了民主党派负责人和无 党派知名人士座谈会，直接听取各方面的意见。
《教育法》的制定过程充分反映了我国教育立法决策的民主化、科学化，贯彻了专门起
草班子和专家学者 咨询相结合，教育理论研究与总结教育改革发展实践经验相结合，借鉴
国外教育经验与我国国情和教育实际相 结合的原则。十年来，国家教委除进行广泛、深入
的调查研究，召开一系列专题研讨会外，还召开过五次全国 性的研讨会，许多专家直接参
与了起草、修改工作。社会各方面对这部法非常关注。仅1994年3月，我们就收 到了书面
意见函几百件，各方面提出的修改意见有一千多条。国务院法制局、全国人大各有关专门委
员会、全 国政协有关委员会、各民主党派等也进行了大量的调研和征求意见工作。可以说
《教育法》是民主集中制原则 的具体体现，是集体智慧的结晶。在起草过程中，我们收集
和整理了日本、韩国、法国、英国、德国、俄罗斯 、美国等十多个国家教育法规方面的资
料，主要从体例和框架、终身教育的理论和实践、教育基本原则、通过 税收优惠和金融信
贷手段支持教育事业发展等方面，吸收了一些可供我们参考、借鉴的经验、做法和措施。
这里我还想说明的是，《教育法》出台的时机非常好，非常及时。1993年发表《纲要》，
1994年召开全国 教育工作会议，1995年适时颁发《教育法》，顺理成章。我们当然希望这
个法早出台，但时机不成熟。如果再 晚几年出台，则会因错过时机而贻误教育事业，也必
将影响我国现代化建设的大局。
（三）《教育法》制定过程中争议比较多的几个主要问题
由于《教育法》是教育领域的基本法，这就要求《教育法》具有全面性，对于涉及教育
改革和发展的全局 性重大问题，都有所规范。由于涉及的问题较多，也就容易产生不同意
见。起草过程中争议比较大的，主要是 以下三个方面的问题。
一是关于教育方针的表述。我国的教育方针对于教育工作一直发挥着重大的指导作用，
但建国以来教育方 针的表述几经变化。《纲要》总结历史的经验，曾对教育方针作了这样的
表述：“教育必须为社会主义现代化 建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体全
面发展的建设者和接班人。”应该说这在当时是比较好 的一种表述。但在《教育法》制定过
程中，对教育方针的表述上是否还要作修改，存在着不同意见。主要争论 点是提“建设者
和接班人”，还是只提“建设者”就可以了。有些同志认为，“建设者和接班人”并提，二者
的关系不甚清楚，从一般意义上理解，“建设者”应包含“接班人”，因此，建议删去“接班
人”一词。但在 审议时，大多数同志认为，“接班人”的提法沿用已久，我们培养的是社会
主义事业的建设者和接班人，现在 去掉，不利于学校的思想政治教育，还容易引起种种不
必要的猜疑。而且，“建设者”和“接班人”本来就是 统一的，反映了我国教育培养目标的
全面要求。最后决定保留“建设者和接班人”的提法。有的同志还要求在 教育方针中加上
“美育”、“劳育”的内容，审议结果认为可在“德智体”之后增加“等方面”三个字，这样
既保持了“德智体”在全面发展中的突出地位，又包含了美育、劳动技术教育等方面的要求，
并为其提供了必 要的法律依据。
二是关于学校内部管理体制，特别是对高等学校的内部管理体制要不要在法律条文中作
具体规定。目前， 我国中小学实行校长负责制，党的基层组织在中小学的地位和作用问题
是明确的。而大多数高校是实行党委领 导下的校长负责制，少数高校试行校长负责制。有
些同志主张明确写上党委领导下的校长负责制，以确保党对 高等学校的领导；有些同志则
认为，从我国目前立法的惯例和实际做法来看，一般不在法律条文中直接规定党 的基层组
织在机关、企业事业单位等机构中的地位和作用。考虑到《宪法》对党的领导地位和作用在
“序言” 中已经明确规定了，因此，《教育法》总则第三条中写上了“遵循宪法确立的基本
原则”，这里指的主要就是 坚持中国共产党的领导。至于学校的内部管理体制，由于学校的
层次、规模、种类、性质等方面千差万别，很 难在教育的基本法中做出统一的规定。经过
综合考虑各方面意见之后，《教育法》第三十条对学校的内部管理 体制规定为：“学校及其
他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管 理体
制。”这样规定，既为目前实行的多种形式的内部管理体制提供了必要的法律依据，保持与
现在通行的做 法一致，同时也为今后探索其他新的内部管理体制，以加强和改善党的基层
组织在学校及其他教育机构中的地 位和作用，提供了相应的回旋余地。
三是《教育法》要不要规定国家财政性教育经费支出占国民生产总值的具体比例。为了
确保落实教育优先 发展的战略地位，《纲要》提出了到本世纪末，国家财政性教育经费支出
占国民生产总值的比例要达到4%。在 审议过程中，不少同志提出，为了确保教育投入达
到合理的水平，《教育法》必须规定硬性的投入指标。现在 《纲要》中提出的4%的比例仅
仅是发展中国家的平均水平，如果这都写不进去，哪里谈得上确保教育优先发展 的战略地
位？但讨论中认为，由于《纲要》提出的是一个有时间要求的目标，而《教育法》又无法在
规定一个 比例的同时，再规定一个时限。这在技术上有一定困难。经过反复讨论，《教育法》
第五十四条对此作了这样 的规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随
着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提 高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”这样
写法正是能够为国务院在《纲要》规定的期限内达到规定的比 例，提供了法律上的依据。
这正如人大法律委员会主任薛驹同志在《教育法》审议报告说明中所讲的：“教育 投入的具
体比例已经由中共中央和国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》作出了规定，这个比例
作为奋斗 目标，应由国务院和地方各级人民政府采取措施努力做到，人大加强监督。”
（四）对审议通过《教育法》投票结果的分析
这次全国人大审议通过《教育法》时，有些代表投了反对票或弃权票。对此人们有议论，
海外也有反应。 实际上，这个结果并不出乎我们的意料，而且对于反对票和弃权票也要辩
证地分析。我认为这一投票结果一方 面说明大多数代表对《教育法》是满意和基本满意的；
但另一方面也反映了还有一些代表对某些法律条文有不 同意见，因而投了反对票或弃权票。
主要是对教育经费的规定不具体有意见，对于是否能真正落实教育优先发 展的战略地位表
示担心。从这个意义上说，有些代表投了反对票或弃权票，特别是投了弃权票中的相当部分
代 表，他们不是不赞成《教育法》，而是希望写得更实一些，我理解他们仍然是关心教育事
业的，他们是从这一 角度、用这种方式来表达自己对教育工作的关注和支持。
二、《教育法》的主要内容及其重大意义
《教育法》的施行，意义十分重大而深远。这里，我着重讲以下三点：
（一）《教育法》对于贯彻落实《纲要》，推进教育改革和发展，提供了有力的法律保障
《教育法》公布后，一些同志提出，《纲要》与《教育法》这二者是什么关系？谁更重
要？有的还认为《 纲要》里有许多数据，《教育法》未写入，《教育法》是不是比《纲要》
退步了？这个问题确实需要讲清楚。
党中央、国务院制定的《纲要》，全面规划了90年代乃至下世纪初我国教育改革和发展
的宏伟蓝图，是指 导我国教育改革和发展的一个纲领性文献。各省、自治区、直辖市以及
中央各有关部门，都先后制定了贯彻实 施《纲要》的具体目标和措施，使教育改革和发展
出现了良好的势头。但是，《纲要》作为政策性文件，主要 是起指导性作用，它的贯彻落实
主要靠党和国家的组织系统与纪律来保证。这就使得《纲要》在实际执行中， 缺乏足够的
强制力。因此，推动教育的改革和发展，还必须借助于法制手段。
《教育法》作为国家的基本法律，在制定过程中，以《纲要》为指导，把党和国家关于
教育改革与发展的 方针、政策用法律形式全面确定下来，上升为国家意志，这与《纲要》
的基本精神完全一致。但法律条文，特 别是基本法律，在写法上确实有别于政策性文件，
它主要应确立基本的法律原则和法律制度，使政策性文件的 主要内容有法律依据。正是在
这个意义上讲，《教育法》比《纲要》前进了一大步。因为《教育法》的制定， 不仅对教育
部门，而且对全社会都具有规范作用和约束力，并且可以依靠国家的强制力量来保证实施，
因此更 有利于动员全社会的力量推动教育的改革和发展。所以我们一定要把实施《教育法》
与贯彻落实《纲要》有机 地结合起来。认真执行《教育法》，就是为继续落实《纲要》和全
教会精神，切切实实地解决好教育战线的突 出问题，提供了有力的法律保障。
（二）《教育法》的施行，是我国全面走上“依法治教”轨道的重要标志
首先，《教育法》第一次以国家基本法律的形式，确立了教育是立国之本的思想，把优
先发展教育定为建 设社会主义现代化国家的重要战略方针。
党的十一届三中全会以来，随着党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心，教育作
为现代化建设基础 的地位和作用日益显示出来。小平同志反复告诫全党，不抓教育，现代
化就没有希望。忽视教育的领导者是缺 乏远见的、不成熟的领导者。甚至提出宁可牺牲一
点速度也要把教育问题解决好。《邓小平文选》第三卷119 篇文章中，有27篇讲到了教育，
其中有几篇是专门论述教育的。党中央在制定建设有中国特色社会主义的总体 发展战略中，
始终把教育作为关系现代化建设全局和社会主义历史命运的一个根本问题，摆在突出位置。
江泽 民总书记在1994年全教会上再次强调：“在整个社会主义现代化建设的过程中，教育
优先发展的战略地位必须 始终坚持，不能动摇。”优先发展教育，努力提高全民族的素质，
这是社会主义现代化建设的根本大计，是我 国在21世纪的国际竞争中赢得战略主动地位的
根本保证。
为了确保教育优先发展的战略地位，《教育法》在总则中明确规定：“教育是社会主义现
代化建设的基础 ，国家保障教育事业优先发展。”从而，第一次在法律上确立了教育优先发
展的地位，突出强调了各级政府优 先发展教育事业的责任。并在总则中还规定“全社会应
当关心和支持教育事业的发展”，“全社会应当尊重教 师”。此外，还确立了一系列优先发展
教育事业的具体法律制度。这些规定，将以法律的权威，推动各级政府 、社会各界进一步
落实教育优先发展的战略地位。
其次，《教育法》规定了我国教育的社会主义性质。在社会主义市场经济条件下，这对
于教育事业健康发 展，具有重大意义。
我国《宪法》第十九条中规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学
文化水平。”这说 明我国的教育必须是社会主义性质的教育。《教育法》第三条规定：“国家
坚持以马克思列宁主义、毛泽东思 想和建设有中国特色社会主义理论为指导，遵循《宪法》
确定的基本原则，发展社会主义的教育事业。”这些 规定，进一步从法律上确立了我国教育
的社会主义性质。
众所周知，在改革开放，加速发展社会主义市场经济的新形势下，我国的教育活动中不
断出现一些令人忧 虑的现象和苗头，如个别地方出现“贵族学校”，极少数单位和个人以营
利为目的办学，某些宗教势力在学校 传教，发展学生为信徒等，这些现象违背了我国教育
的社会主义性质。
根据《教育法》规定的精神，学校教育活动必须始终坚持社会主义办学方向。《教育法》
总则中还规定， “国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理
想、道德、纪律、法制、国防和民族 团结的教育”。一切教育活动，都要遵循这些原则。《教
育法》还规定了“教育应当继承和弘扬中华民族优秀 的历史文化传统，吸收人类文明发展
的一切优秀成果”，“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，“国家 实行教育与宗教相分
离”的原则等。
我国是社会主义国家，从根本上决定了我国公民在教育活动中，“不分民族、种族、性
别、职业、财产状 况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。我们反对因公民收入有
差异而在受教育机会上的不平等，《 教育法》规定“对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、
少年、青年，提供各种形式的资助”。为保障公民广 泛受教育的权利，《教育法》还确立了
国家“帮助各少数民族地区发展教育事业”，“扶持和发展残疾人教育 事业”，保障女子在受
教育方面享有同男子平等的权利等法律制度。
教育事业是神圣的，决不允许把学校变成少数人赚钱牟利的工具。《教育法》确立的“任
何组织和个人不 得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的原则，对于维护教育的公益
性质，保证社会主义办学方向，具有 重要意义。当然，这并不是说学校不能依法从事经营
性活动并获取收益，而是指这些收益应当用于学校的办学 活动，不得作为投资利润分配给
参与办学的单位和个人。在遵循这一原则的前提下，国家采取措施，保护举办 者的办学积
极性及其合法权益。
以上这些原则，都从不同方面体现了我国社会主义教育的本质要求。
第三，《教育法》第一次以法律形式，确立了我国的教育方针，即“教育必须为社会主
义现代化建设服务 ，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义
事业的建设者和接班人。”这一表述体 现并规定了我国教育的社会主义性质和基本功能。这
与《宪法》关于教育的有关规定是一致的。
《教育法》规定的教育方针包括了以下内容：一是规定了我国教育为社会主义现代化建
设服务的方向；二 是坚持了教育与生产劳动和社会实践相结合的培养途径；三是确立了培
养德、智、体等方面全面发展的社会主 义事业的建设者和接班人的人才标准。各级各类教
育活动，特别是学校教育，必须全面贯彻国家的教育方针， 全面提高教育质量。当前，一
些学校仍然存在着的片面追求升学率、加重学生课业负担的现象，在《教育法》 实施后，
这已经不再是单纯的教育思想、教育方法问题了，我们应该从维护国家教育方针的法律效力，
来严肃 对待这类问题。
第四，《教育法》全面总结了我国教育体制改革十多年来所取得的重要成果，在法律上
作了充分肯定并法 定化。
《教育法》第十四条确立了“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管
理”，“高等教育 由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”的体制。这是改革开放16
年来我国教育管理体制改革经验的科 学总结，既符合实际情况，也为教育管理体制的进一
步改革和发展提供了法律上的保障。从这一体制要求出发 ，在国务院统一领导下，中等及
其以下教育由地方政府依法行使统筹管理权，同时也要继续发挥中央各有关部 门对中等职
业教育的行业指导作用和作为举办者对中等职业教育和普通中小学教育的管理职责。高等教
育的管 理，国务院除管理中央直属的高等学校外，主要是加强对地方高等教育事业的宏观
管理，省一级政府则应加强 对本行政区域内高等教育事业的统筹管理。
从办学体制改革来说，改革开放以来，政府包揽办学的格局逐步被打破，以政府办学为
主，社会各界共同 参与办学的新体制正在形成。我国民办教育机构已达6万余所。《教育法》
适应这一改革需要，规定了“国家 制定教育发展规划，举办学校及其他教育机构”，“国家
鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民 个人依法举办学校及其他教育机构”
的原则，这实质上是对社会力量自筹资金办学这一体制模式给予了肯定， 这将有利于充分
发挥社会力量办学的积极性，保护举办者的合法权益。《教育法》还对办学的条件和程序作
出 了严格规定，全面纳入了法制化管理的轨道。
从教育结构改革来说，《教育法》把学前教育、初等教育、中等教育、高等教育为主体
的学制系统规定为 我国教育基本制度，同时还把义务教育、职业教育和成人教育确定为我
国的教育基本制度。此外，把社会文化 生活教育、未成年人的校外教育等也纳入了法律调
整的范围。面对教育结构改革和发展的趋势，《教育法》还 借鉴国外教育经验并总结我国教
育经验，确立了建立和完善终身教育体系的原则等，当然这是属于导向性的， 还要在实践
中不断总结和完善。
第五，《教育法》全面规定了发展教育的条件保障措施，有利于保证和增加教育投入，
改善办学条件，确 保教育优先发展战略地位的真正落实。
《教育法》关于这个问题的规定，最重要的有三点：
一是明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。”
这是把十多年来 我国教育经费筹措体制改革的成功经验，第一次用法律形式固定下来。
二是规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预
算中单独列项。” 这是对现行教育经费预算体制的突破，要求各级财政预算中教育经费支出
应单独列项，改变把教育经费同科技 、文化、卫生、体育等事业经费放在一起的做法。这
对于保证和增加对教育的投入，增加透明度，加强教育部 门对教育事业统筹规划和协调管
理的能力，具有非常重要的意义。《教育法》在总则中还明确规定“国务院和 县级以上地方
各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决
算情 况，接受监督”，这一规定在法律上建立起了教育投入的监督保障机制。
三是规定了“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使
按在校学生人数平 均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。
这“三个增长”的原则已经实行几年 了，确有利于切实保障和增加教育投入，但在法律上
作出明确规定，还是首次。
此外，《教育法》还就教育费附加的征管，用于教育的地方附加费的开征，发展校办产
业，开展教育集资 ，社会捐资助学，鼓励动用金融、信贷手段等多种渠道筹措教育经费，
提供了必要的法律依据。这些都是十多 年来我国教育改革中创造的具有重大意义的经验。
所有这些，都是党和国家重视教育，各有关部门和社会各界 关心、支持教育的重大成果。
这些规定来之不易，很值得珍惜，并在今后实践中认真贯彻。
《教育法》还针对教育活动中的违法行为规定了相应的法律责任。对不按照预算核拨教
育经费的行为，挪 用、克扣教育经费的行为，破坏学校及其他教育机构的财产和教育教学
秩序的行为，向学校及其他教育机构乱 收费和摊派费用的行为，乱办学、乱招生以及在招
生工作中徇私舞弊的行为，向受教育者乱收费等一系列违法 行为，《教育法》都详细地规定
了相应法律责任和处罚形式，并明确了追究违法当事人法律责任的执法机关。 这些规定，
大大加强了《教育法》的可操作性，必将有力地保证《教育法》的顺利实施。
（三）《教育法》是一切教育下位法律、法规和规章的基本依据。它的施行，对于加快
教育法制建设步伐 ，尽快完善教育法规体系，具有重要意义
社会主义市场经济实质上是法制经济，教育发展和改革目标的实现，也有赖于法制的健
全。为了使教育关 系的调整、教育资源的配置、教育管理职能的转变和教育事业的发展与
社会主义市场经济体制相适应，《纲要 》明确提出，要“加快教育法制建设，建立和完善执
法监督系统，逐步走上依法治教的轨道”，“争取到本世 纪末初步建立起教育法律、法规体
系的框架”。《教育法》的施行，为实现这一目标，迈出了关键性的一步。 但是，《教育法》
作为调整教育关系的“母法”，它的一些规定难免比较原则，必须靠下位的法律、法规、规 章
来支撑，形成协调一致、层次有序、完整统一的教育法律体系，为我国教育事业全面走上“依
法治教”的轨 道，奠定坚实的法律基础。
以《教育法》为依据，我们正在抓紧制定《职业教育法》、《高等教育法》以及《社会力
量办学条例》、 《教育督导条例》、《少数民族教育条例》、《学校保护条例》等一批教育法律、
法规。同时，还要尽快建立 和完善教育执法监督制度，加强教育执法工作。总之，要在《教
育法》的基础上，加快教育法制建设步伐，形 成一个有利于教育事业发展的良好法制环境。
 
三、认真贯彻《教育法》，加快我国教育事业的发展
在当代社会条件下，教育已成为一个国家和民族的先导性基础性产业。《教育法》的施
行对我国教育的改 革和发展提供了强有力的法律保障。我相信，只要我们认真学习、广泛
宣传、坚决实施《教育法》，教育的改 革和发展一定会出现一个新的局面。下面我再就当前
的教育形势和宣传贯彻《教育法》问题简单讲一点意见。
建国以来的45年，特别是改革开放以来的16年，我国教育事业所取得的成就有目共睹，
也是令全世界所瞩 目的。但是，我们也必须清醒地看到，在我国经济快速发展，计划经济
体制向市场经济体制过渡的社会大变革 时期，教育工作不仅面临着新的机遇与挑战，而且
出现了许多新的矛盾和问题。总体上看，教育事业的发展还 不能适应现代化建设和广大人
民群众的需要，教育改革还滞后于建立社会主义市场经济体制的要求，一些学校 教育质量
和办学效益亟待提高。但是，投入不足和教师待遇偏低，这两点仍然是最突出的困难与问题。
不可否 认，我国教育经费在总量上有了很大的增长，但实践中由于事业的发展及物价上涨
过快，教育经费仍非常紧缺 。不少地方除去人头费后，公用经费和生均经费的比例实际上
连年下降，普及九年义务教育在很多地方困难重 重。教师待遇虽然经实行新的工资制度后，
有了一定幅度的提高，但与其他行业相比，仍然偏低；教师工资标 准调整提高后，部分农
村中小学拖欠教师工资问题又突出了；教师住房人均居住面积一般仍低于居民人均水平 。
此外，教育战线一些“热点”问题引起了社会的普遍关注。一些地区和学校乱收费现象还比
较严重，中小学 生课业负担过重，有些地方举办高收费的民办学校产生负作用等等。对于
这种状况，社会寄于极大关切，教育 部门正在积极采取措施予以解决。有些问题的解决虽
已初见成效，但大部分问题的理顺尚需有个过程，要用百 折不挠的精神作长期的努力与奋
斗。
发展和改革教育，解决教育工作中的上述问题和困难，《纲要》已经提出了明确的思路。
落实《纲要》， 依靠各级领导的重视固然十分重要，但最根本的还得靠法，“依法治教”。《教
育法》的诞生不容易，要把这 个法所规定的条文真正落到实处，更不容易。《教育法》绝不
能看成只是教育战线的法，而是国家的大法，各 级政府、全党全国人民都应认真贯彻执行。
这就需要认真学习，大力宣传，使这部法律家喻户晓，人人皆知， 全社会都能树立“依法
治教”的意识，增强“依法治教”的观念，形成一个良好的舆论环境。特别是各级政府 、
各个部门的领导同志，立法之前，不同见解充分发表；立法之后，应维护党的民主集中制组
织原则，对这部 法要有共识，要带头学好用好《教育法》，提高依法行政的自觉性，维护法
律的权威。这样，教育工作就一定 能逐步适应经济和社会发展需要，克服当前的困难，加
快改革和发展的步伐，走上健康发展的轨道。
（本文系作者4月17日在北京市学习《教育法》报告会上所作的报告，本刊有删节，
已经本人审阅）
(作者：朱开轩)
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