浅谈我国依法行政制度建设 (2010-10-03 23:25:40)

发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”江泽民同志的这一重要论述，体现了我国社会主义依法治国方略的特色。法治本身的含义是指“法的统治”，即法居于国家与社会的统治地位。只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切、人数最众的部门。因此，依法治国能否取得成效，主要取决于依法行政。

　　从我国依法行政制度建设来看，国务院于1999年11月8日发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）。国务院国发[1999]23号文指出，党的十五大提出：依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。依法行政是依法治国的重要组织部分，在很大程度上以依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。目前，改革进入攻坚阶段，发展到了关键时期，经济基础、上层建筑诸多领域中的深层次矛盾比较集中地暴露出来，许多问题迫切需要用法律手段来解决。随着依法治国基本方略的实行，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求也越来越高。新形势对各级政府和政府各部门依法行政提出了新的更高要求。为了扎扎实实地贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，根据全国依法行政工作会议精神，国务院国发[1999]23号文决定：一、各级政府和政府各部门要统一思想，更新观念，提高对依法行政重要性的认识。二、各级政府和政府各部门的领导要认清自己的历史责任，带头依法行政。三、加强政府法制建设，全面推进依法行政，总的指导思想和要求是：坚持以邓小平理论和党的基本路线为指导，坚持党的领导，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把维护最大多数人民的最大利益作为出发点和落脚点，紧紧围绕经济建设这个中心，自觉服从并服务于改革、发展、稳定的大局，认真履行宪法和法律赋予的职责，严格按照法定权限和程序，管理国家事务、经济与文化事业和社会事务，做到既不失职，又不越权；既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率，维护公共利益和社会秩序，保证政府工作在法制轨道上高效率地运行，推进各项事业的顺利发展。四、要进一步加强政府立法工作，切实提高政府立法质量，为依法行政奠定坚实的基础。五、要加大行政执法力度，确保政令畅通。六、要强化行政执法监督。七、全国推进依法行政是一个长期的历史进程。

　　接着，国务院于制定《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。《纲要》主要内容有十一点四十二条：一、全面推进依法行政的重要性和紧迫性。二、全面推进依法行政的指导思想和目标。三、依法行政的基本原则和基本要求。依法行政的基本原则是：依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。依法行政的基本要求是：合法行政；合理行政；程序正当；高效便民；诚实守信；权责统一。四、转变政府职能，深化行政管理体制改革。要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。完善依法行政的财政保障机制。改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。推进政府信息公开。五、建立健全科学民主决策机制。要健全行政决策机制，完善行政决策程序，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。六、提高制度建设质量。. 《纲要》明确了制度建设的基本要求。同时提出要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。要深化行政执法体制改革。要严格按照法定程序行使权力、履行职责。要健全行政执法案卷评查制度。要建立健全行政执法主体资格制度。要推行行政执法责任制。八、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。要积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。九、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。要自觉接受人大监督和政协的民主监督，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，加强对规章和规范性文件的监督，认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作，完善并严格执行行政赔偿和补偿制度，创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督，加强专门监督，强化社会监督。十、不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。要提高领导干部依法行政的能力和水平，建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训，建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。十一、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导。要提高认识，加强领导。要明确责任，严肃纪律。要定期报告推进依法行政工作情况。各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。

　　为推进依法治国，实施依法行政，2002年10月22日司法部制定了《司法部关于开展公职律师试点 》（司发通〔２００２〕８０号）。司发通〔２００２〕８０号文规定公职律师的职责范围是：1、为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；2、按照政府的要求，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；3、受本级政府或部门委托调查和处理具体的法律事务；4、代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动；5、为受援人提供法律援助；6、本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。

　　《司法部关于全面推进依法行政的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出司法部和地方司法行政机关是国务院和地方人民政府的组成部门，承担着指导管理监狱工作，指导监督劳教工作，组织实施法制宣传教育和指导依法治理工作，指导监督法律服务工作、法律援助工作，管理人民调解工作，指导法学教育、法学理论研究工作和面向社会服务的司法鉴定工作，负责实施国家司法考试，指导司法行政系统的外事工作，负责国际司法协助协定执行的有关事宜等职责，还承担着大量内部行政管理职责，必须严格遵守宪法、法律和法规、规章，带头依法行政。《意见》明确司法行政机关依法行政的主要内容是依据法律、法规、规章，实施外部行政管理及内部行政管理。各级司法行政机关的领导干部要依法决策、依法办事，努力实现与依法行政相适应的行政管理方式的转变，提高依法行政水平。严格依法办事。要严格执法是依法行政的必然要求。要坚持职权法定原则，明确和理顺各级司法行政机关及其职能机构和有关执法人员的权限和职责。要严格遵守依法行政的各项规范和程序。要遵循政务公开原则，对于应当公示的制度和事项应进行公示；负有告知义务的部门和人员，应按照法定期限要求严格履行告知义务，禁止不作为行为。实施行政处罚要严格依照法定职权和法定程序办理。要坚持听证制度。行政处罚裁量权的行使要做到有利于维护社会稳定、维护行政秩序、保障相对人合法权益。要不断提高行政效率，对于应当办理的事要在法定期限内及时办理，从时限上保障相对人合法权益。要遵循便民原则，减少办事环节，降低行政成本和相对人办事成本。加强行政执法监督。要建立健全投诉制度。要依法办理行政复议、行政应诉案件。

　　2008年5月12日国务院发布国发 〔2008〕 17 号文，即《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。加强市县政府依法行政，事关巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设，必须把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。我国改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期，经济社会快速发展,一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈,这些都对政府工作提出了新的更高要求，需要进一步提高依法行政水平。经过坚持不懈的努力，近些年来我国市县政府依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。依法行政重点在基层，难点在基层。各地区、各部门要切实增强责任感和紧迫感，采取有效措施加快推进市县政府依法行政的进程。

　　《决定》提出大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力，要健全领导干部学法制度，加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，加大公务员录用考试法律知识测查力度，强化对行政执法人员的培训。完善市县政府行政决策机制，要完善重大行政决策听取意见制度，推行重大行政决策听证制度，建立重大行政决策的合法性审查制度，坚持重大行政决策集体决定制度，立重大行政决策实施情况后评价制度，建立行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。建立健全规范性文件监督管理制度，要严格规范性文件制定权限和发布程序，完善规范性文件备案制度，建立规范性文件定期清理制度，改革行政执法体制，完善行政执法经费保障机制，规范行政执法行为，加强行政执法队伍建设，强化行政执法责任追究。全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条的规定，对直接责任人员给予处分。强化对行政行为的监督，要充分发挥社会监督的作用，加强行政复议和行政应诉工作，积极推进政府信息公开。增强社会自治功能，要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，充分发挥社会组织的作用，营造依法行政的良好社会氛围。