马休斯诉埃尔德里奇案_高纳法律网

案情介绍

1956 年，美国修正的社会安全法(Social Security Act)规定了残疾扶助金计划，即工人在身负残疾而无法正常工作时，政府应当给予残疾扶助金。埃尔德里奇(Eldridge)是一名身负残疾的工 人，19688年6月，他第一次从州政府那里领取了残疾扶助金。但是，到了1972年3月，他收到了州政府询问他治疗情形的书面问卷。埃尔德里奇在其对州 政府的答复中指出，他的病情并未改善，并同时报告了他接受治疗的情况，包括他的医生及其医生所采用的治疗方法，等等。后来，州政府又向他的医生及精神顾问 询问他的情况，并得到了相关的报告资料。在考虑了这些报告及其他资料之后，州政府以书面的形式通知埃尔德里奇，其扶助金已于1972年5月终止给付，并同 时说明了终止的原因，以及告知他可以要求合理的时间以获取并提出有关其病情的其他资料。

埃尔德里奇回信申诉了他的病情状况，指出州政府已 经有足够的证据证明他仍然处于残疾状态。然而州政府还是作出了自该年5月起埃尔德里奇已不再是残疾身份的最后决定。这一决定为社会安全局(Social scurity Administration,SSA)所认可。于是，该年7月，社会安全局通知埃尔德里奇其扶助金将终止，并告知埃尔德里奇可在6个月之内请求州政府审 查这一决定。

埃尔德里奇并未请求州政府审查社会安全局的决定，反而质疑这一项行政程序的合宪性。他要求立即召开听证会审理其残疾情形并恢复 其权利。健康教育部部长认为，埃尔德里奇残疾扶助金终止的决定乃是经过有效的行政规则和程序作出的，何况埃尔德里奇并未用尽现行的救济途径。于是，埃尔德 里奇便提起了诉讼。地方法院认为，被告根据行政程序终止了埃尔德里奇的扶助金，已经剥夺了他宪法上所享有的正当法律程序的权利，受补助者得到的利益应该是 不间断的权利，与古克德伯诉凯利(Goldberg v.Kelly)一案中的社会福利受补助者并无不同之处。由于判断其是否具有残疾扶助金受补助者的资格，是基于相互冲突的医疗或非医疗的资料，因此，终止 埃尔德里奇的扶助之前，必须提供一个社会安全法第五章为社会福利者所设计的证据听证会。上诉法院基于地方法院的观点，肯定在听证会举行之前禁止作出终止福 利的强制令。

本案的核心问题，并非是原告是否应受宪法上正当法律程序的保障问题，而是程序保障的方式问题。也就是说，本案的问题在于宪法所规定的正当法律程序，是否要求于社会安全残疾扶助金终止前，应对受补助者提供—个证据性听证会的机会，或者是于事后给予听证及司法救济便已经足够?

判　决

法院认为社会福利机构终止残疾福利的最初决定，已经由有效的行政程序予以正当化，不必在终止前举行证据性听证会，现行程序已经满足了宪法上正当法律程序的要求。

在 由鲍尔****官所主笔的法院意见中，开宗明义地肯定，依据宪法第5条和第14条修正案的规定，政府决定剥夺人民生命、自由或财产，必须遵守正当的法律程 序。被告承认“个人持续接受扶助金”亦为宪法第5条修正案所保障的财产权，正当法律程序的要求亦适用于社会安全保障扶助金的终止程序，但主张目前的行政程 序已提供当事人在宪法上足够的程序保障。

法院向来认为，在个人被剥夺财产权利的最终决定前，需要举行某种形式的听证。问题是这一听证应当在 什么时候举行?法院仅在古克德伯诉凯利(Goldberg v. Kelly)一案中，认为在终止福利给付的决定作成前，应该提供类似司法审判的听证，在其他的判决中，则没有明确地指定特定的程序。

法院以往的判决都曾确认，正当法律程序并非仅具有特定的内涵，或是与时间、地点或环境毫不相于的技术概念。因此，在决定行政程序是否合乎宪法正当程序的要求时，必须同时考虑当事人与政府的利益。这些利益包括以下三项：

(1)曾被政府活动所影响的私人利益；

(2)利益在程序中被错误地剥夺的风险；以及因任何额外或替代性保障程序所可能产生的利益；

(3)政府的相关利益，尤其是额外的或与替代性保障程序伴随而来的财政与行政负担。

问题的重点是，现行的中止残疾扶助金的程序，与终止前的听证程序相比较，在上述的各种利益的考量下，是否已经满足了宪法上正当程序的要求?

中 止给予残疾扶助金的主要原因，是当事人已经不再是残疾或已经回到工作岗位。残疾扶助金维持的资格，必须由工作者通过“医学上可以接受的临床或经试验证明的 诊断技术”，来持续证明“因任何可预期导致死亡或医学上可确定持续12个月的生理或心理损害，不能参与实质上有所得的活动”，程序上是由州政府机关通过由 一名医师及一个受过残障评估之非医学人员的工作小组负责持续的资格调查。具体的程序如：

(1)定期与残疾工作者联系，通常通过邮件或电话询问医疗限制、医疗方法及其他有关持续资格的相关情况，也可以从其医疗处获得受扶助者最近的情况。如果受扶助者和医疗者或两个医疗者所提供的情况不一致，该小组会安排由独立的咨询医师检验。

(2)如果相关的初步评估异于受扶助者，将通知受扶助者暂时中止，并提供决定基础资料、审查其档案中医疗报告及其他证据的机会。受扶助者也可以写信反映，提出新资料。

(3)州政府机构作出最终决定，由社会安全部的残疾保险局审查。通常社会安全部会接受原机构的决定，并以书信通知受救济者中止的原因，但也有要求原机构重新考虑的权利。

(4)如果受扶助者要求州政府机构再考虑的决定是不利的决定，社会安全部将通知受扶助者结果。此时受扶助者享有在社会安全部行政法官前举行证据听证的权利，此听证并非对抗性质的，只有受扶助者可以由律师代表。如果听证结果仍对受扶助者不利，他可以请求司法审查。

在对现行的程序有所了解的情况下，我们下面将具体考虑上述的三大利益：

(1)受公务行为影响的私人利益。

依 现行的程序，如受扶助者最后获胜，可回溯受补偿，因此受扶助者在程序上惟一的利益，是在程序上未确定之前仍能获得持续的给付。其潜在的损害在本质上是与 Goldberg v. Kelly案中的社会福利受补助者、Arnett v. Kennedy一案中的非试用性联邦雇员及Sniadach v. Family Fiance Corp.一案中的靠工资生活者基本相同的。但只在Goldberg v. Kelly一案，法院曾认为正当程序要求于暂时性的终止前举行证据听证。

然而，Goldberg v. Kelly与本案的案情有所不同。在该案中，生活福利金是用于帮助那些濒于生计边缘的人的。而残疾补助金并非基于工人的财务需要，他可能有其他收入来维持 生计，如家庭成员的收入、侵权赔偿、其他救济计划等。就像法院在Goldberg一案中所宣示的，“一个特殊决定的潜在剥夺程度”是评价行政决策过程的主 要考虑因素。本案潜在的剥夺在一般情况下要小于别Goldberg v. Kelly—案。

如同法院在Fusari v. Steibery一案中所承认的，“错误剥夺福利的可能期间”也是评估公务活动是否影响私人利益的重要因素。行政程序的迟钝和生理残疾家庭单纯的收入，对 于被错误终止补助家庭所造成的困苦是明显的。但残疾工作者的需要可能小于生活福利救济者的需要，因为除了私人资源途径外，即使在补助金终止后工人及其家庭 陷于困境，还有其他形式的补助可以提烘帮助。基于这些暂时收人的潜在资源，本案潜在剥夺程度与bGoldberg v. Kelly一案相比要少，故本案应与该案所建立的原则相区别，因而在不利的行政行为前不需要证据性听证会。

(2)程序保障的利益。

另 一个被考虑的因素是，提供事前程序保障的可能价值。依现行法，要能持续维持受扶助，当事人必须经由医学上可接受的临床或实验诊断，证实其因医学上可以判断 的生理或心理障碍，而无法从事工作。因此，关于当事人身体及心理状况的医疗评估是需要的。与典型的福利决定相比，此种判断比较容易清晰锁定，也比较容易以 文件证明。而福利资格的决定过程中，则涉及到广泛多样的情况与证人可信度、真实性等问题。

在大部分案件中，决定残疾扶助金是否持续发给，是基于医学专家作出的公式化、标液化、无偏差的医疗报告。故在本案中，提供证据性听证或是对决策者进行口头说明的潜在价值，小于Goldberg v. Kelly一案。

具 体而言，首先，在Goldberg v. Kelly一案中，法院认为书面报告代替口头陈述不适当，因为大部分的受扶助者因缺乏足够的教育程度而不能用书面形式与决策制定者沟通，另外，书面形式的 提出不具有弹性，也不能就决策者认为重要的争议形成论点。但在本案中，州政府对受扶助者的近况有定期的详细问卷。受扶助者可以向当地安全机构寻求协助以完 成问卷。更重要的是，决定受扶助者资格的资料通常是来自医院所提供的情况，如由治疗医师推论得出，这些情况用书面文件能比较有效地沟通。医生以x光片及临 床实验报告提出的资料，用书面形式要比口头形式更有说服力。防止政策错误的进一步保障，是允许残疾受补助者的代表能够充分接触州政府机构决定所依赖的证 据，然后提供受补助者提出其他证据或主张以挑战档案材料的正确性，以及更正政府机构韧步决定的机会。

其次，原告指出程序中重新作决定的比率 很高是因为目前行政程序中证据的不周全。但基于选择基础和分析方式的不同，当事人要求复查的比率从58．4％到3．3％不等。单纯的统计不能测量程序的公 正，尤其该行政审查是以开放档案(open file)的方式进行，受补助者可以随时提出新资料，并可能因此而进行新的医疗检验。以此来论证资料与本案相关，也不应具有绝对的影响力。

(3)行政成本。

最后要评估的是超越当事人的公共利益，包括要求事前听证引发的行政负担及其他社会成本。有形的负担将是提供听证会增加的成本以及最终决定前提供给不适当者的补助。这些增加的幅度无人可预测，但经验证明；这笔费用与行政负担确实相当可观。

在决定正当程序要求是否在某些行政决定前提供了特别的程序保障时，财政成本并不是起决定性的因素。但在有关公共资源的配置上，如何节约有限的财政资源及行政资源，也应子以正视。为了保障个人的权益，以及增进程序的公正性，其付出的代价可能要比最终的收获还要多。

在 宪政体制下，何时需要用司法形式的程序来保障决定的公正，乃是所有衡量的核心。证据性听证往往不是非有不可且也未必是最有效的方式，如同Goldberg v. Kelly一案中法院认为“听证对象的能力及状况适合时”才需要。在本案中，政府的程序不仅在行政机关行动前提供了申诉者主张的有效程序，而且也确保了在 其申诉被拒绝而变成终局前，举行替代司法审查之听证会的权利。本院认为在残疾扶助金终止前不需要举行证据性听证会，现行的行政程序完全符合正当程序要求。

针 对多数意见的论据，同属自由派的勃兰****官(Justice Brennan)与马歇尔****官(Justice Marshall)提出了不同意见书。他们同意地方法院上诉法院的看法，其理由和Richardson案中的不同意见相同，认为基于社会安全法案第四章， 在终止扶助前，应提供给Eldridge证据性听证的权利。另外，多数意见所谓“不持续的残疾扶助，导致受扶助者遭受的只是有限的剥夺”，两位****官 也不表赞同。残疾扶助金的终止使得Eldridge被取消房产抵押的权利，家具无法赎回，一家人只好睡在一张床上。而一个工人在扶助金终止后，其生活已无 法维持，多数意见所谓的可以寻求其他形式的政府补助，完全缺乏论据。