从严治党：好制度才能改变行为模式--南方周末 -

作者: 李永忠
2010-06-30 21:57:47
【南方周末】        回顾改革开放30年党的作风建设，我认为，可用两句话概括：党的作风建设特别是中央领导层的作风建设取得了明显进步。但是，作风建设的进步速度，特别是不少地方和部门的进步速度，还慢于问题的滋生蔓延速度。
理由有四：其一，据十五大报告，到今年，才能“建立比较完善的社会主义市场经济体制”，才能“形成有中国特色的社会主义法律体系”，此期间，既是党内不正之风的易发多发期，也是腐败的高发突发期；其二，党的作风建设的加强，有待于政治体制改革的实质性推进；其三，全党特别是地方和部门党组织，对党的制度建设的重要性才刚认识；其四，党政主要领导干部腐败案件在同职级领导干部中的比例呈上升态势……
28年前，邓小平同志就指出：我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，“有相当多的干部被腐蚀了”，“不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的”。
缺乏批评和自我批评渐成通病
        理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评这三大作风是一个有机整体。当前最突出的问题，是缺乏批评和自我批评。其主要表现，一是在选拔任用干部方面，或是多吹捧少批评，致使带病上岗逐年增加，或是多背后诋毁少当面批评，致使风摧秀木，人谤高行；二是在监督管理干部方面，或你好我好不丢选票，台上握手台下踢脚，拉帮结派团团伙伙；三是在惩处干部方面，违纪无人说，违法少人管，不进监狱不枪毙，没人愿意去得罪；四是在领导作风方面，有批评何来一言堂，无批评必然家长制；五是干群关系方面，干部不想听批评，民众懒得提批评，油与水有隔膜。
        党兴旺发达时期，必定是批评和自我批评作风发扬光大时期；而缺乏或压制批评和自我批评，则可能犯错误甚至犯大错误。2000年至2007年，胡长清、成克杰、王怀忠、吕德彬、郑筱萸、段义和等6名省部级领导干部被处以死刑。
这些被称为“国之重器”的高级干部，竟然被自己的专政机关处以死刑，深层次原因，是这些地方或部门的党组织肌体的免疫功能出了严重问题，只能忍看他们走向断头台！
运动治党与自律治党多为治标
随着血与火的战争远去，中国共产党由夺取政权转为执掌政权，党员领导干部的角色发生了巨大转换，保持三大优良作风立即面临前所未有的严峻考验。刘青山、张子善成了新中国奠基后的第一道祭品。
以毛泽东为代表的第一代中央领导集体，感到可以通过运动的形式来教育党员领导干部。
于是决定每隔三五年就搞一次运动，甚至把它提到“无产阶级专政下继续革命”的高度来认识。隔三岔五的政治运动，当时对党员领导干部的教育起了作用，但这不是治党治国的良策。这种“运动式的教育”和“运动式的反腐”的负面作用，随着运动频率的加快而愈益显现。史无前例的文化大革命运动，成为对党、人民和国家的一场浩劫。
改革开放之初，以自律为主、兴师动众的三年半整党，以民众的评价——“洗了个温水澡”——而结束，未能达到预期目的。
“三讲”教育，虽然采用了上级下派巡视组和背靠背提意见等措施，但主要还是一种自律，缺乏他律，效果也不过是“吃了个尖辣椒”。
实践证明，批评与自我批评不是靠号召就能兴起，也不是凭决心就能推动，当然也不是靠自律就能实施。1951－1953年的整党建党运动，对打天下时和政权初创时的不合格党员的清理，以自律为辅，以他律为主，出党面达6％，效果相当不错。而改革开放以来开展的所有整党及教育活动，无一不是以自律为主，以他律为辅，对不合格党员的清理，30年出党的总和也不过党员总数的1％－2％。
一个故事：好制度改变行为模式
需要以制度为载体去巩固三大优良作风。邓小平在1980年8月18日中央政治局扩大会上，作了迄今为止堪称世界社会主义运动史上扛鼎之作的《党和国家领导制度的改革》的讲话。讲话第一次认真总结分析了前苏联和中共执政后因忽视制度建设而存在的问题，一针见血地指出，“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。
不妨说个例子。1770年，库克船长带领舰队来到澳洲，澳洲成为英国的领地。为了开发这一领地，开始大规模移民。来源是罪犯。为了获取更多利润，私人船主尽可能地多装犯人，减少给养，降低卫生条件。据《犯人船》一书记载，1790至1792年，私人船主用26艘船运送4082名犯人到澳洲，死498人，平均死亡率为12％，其中一艘叫“海神号”的船，424名犯人竟死了158人，死亡率高达37％。如此高的死亡率不仅造成巨大经济损失，而且引起强烈谴责。
当时解决此问题的方法有三：一是教育船主，使其良心发现，能够自律；二是强化监督，派员上船制约，使船主不敢虐待；三是改革运送罪犯的给付制度。由于媒体介入和问题的公开，英国政府也聪明起来。最后，他们选择的是制度的改革，将离岸价改为到岸价：不按上船时运送的罪犯人头付费，而按下船时实际到达澳洲的罪犯人数给钱。1793年，第一次按新规则付费的三艘运送罪犯的船到达澳洲，结果，422人中只有1人死于途中。
此例充分说明制度的重要性，也更好地印证了邓小平30年前的一句名言：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。
二十多年前，我学习邓选后，深刻认识到制度作为新载体的重要性，撰写了“必须把制度建设作为党的根本建设”一文，但无一家报刊采用。理由基本上只有一个：党的建设的正式提法只有思想、组织、作风三大建设，制度建设过于创新，根本建设更是标新立异。直到我去北京工作后，时任人民日报理论部副主任的卢继传，才以其胆识，于1994年11月22日，将这篇文章登在人民日报的《理论动态》上。此后，又过了十多年，制度建设才在党的“老三大建设”中，与思想、组织、作风建设并列。但是，何时才能把制度建设作为党的根本建设呢？
合理配置党内权力
近十年，从制度反腐到制度监督再到制度建党，制度建设的实质越来越涉及到权力结构。从十六大提出建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”，到十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”，全党在科学分解合理配置党内权力上，达成了越来越多的共识。
以制度为载体来搞好作风建设，首先，在宏观顶层制度设计上，以党代会常任制为主攻方向，选择有条件的县市，改革党委“议行合一”的领导体制，科学分解，合理配置党内权力，使民主制用于委员会的集体决策，设立书记处或执委会实行首长负责制。
其次，在中观运行机制设计上，尽快出台中国共产党党内选举条例、党内监督条例实施细则等制度，保证党内有效的批评和监督来自不同的主体。
最后，在微观操作层面设计上，一是以“新后备干部”、“新提拔干部”率先公示财产为契机，为全体党员领导干部家庭财产申报制度积累经验；二是实行金融实名制度，为防止巨额财产隐匿，建立诚信社会打基础；三是建立遗产税和赠与税等制度。
其实，党的思想、组织、作风、制度、反腐倡廉五大建设不是一个并列关系，作为载体并居于根本地位的只有一个，就是制度建设。邓小平在30年前，以“根本性、全局性、稳定性和长期性”，已经把制度作为载体的重要性讲得非常到位了。
抓作风需要以教育为先导。但在教育的实施上，要少搞或不搞那种没有制度为载体、作支撑的形式教育。
教育的方式上，要少言教，多身教。打天下时，党内人人都明白，身教重于言教；到坐天下时，不少领导干部常说得多，做得少，言教重于身教。个别领导只说不做，有言教无身教；甚至口言善，身行恶，成为钻进队伍中的“国妖”。
教育的程序上，要先当民众的学生，后当民众的先生。不少领导干部只会教育别人，不会教育自己；只会当民众的先生，从不当民众的学生。结果，己所不欲勿施于人，变成了己所不欲先施于人。常常是台上他讲，台下讲他。这样的教育效果比不教育还差。
原苏联部长会议主席雷日科夫曾引用的一句很有哲理的话——“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山。而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。”
那么多疯狂于跑官要官，买官卖官，甚至骗官杀官的人，那么多舍钱、舍色、舍人格、舍性命地追逐于权力的案例，足以证明，权力在一些地方和单位的不少人那里，早已不是负担，而是一种可以方便谋取私利的乐趣。从这个意义上讲，亡党19年的苏共，乃是不远的殷鉴。
专门机关实施党内“异体监督”
抓作风问题离不开监督。谁来监督，怎样监督，邓小平的认识，也随着执政实践的发展，逐步完善并深化。
1962年，党执政的第13年，邓小平在扩大的中央工作会议上指出，“对领导人最重要的监督来自党委会本身”。这第一个“最重要”，是认识的第一阶段——由“党委会本身”（同体）来批评和监督。
18年后，党执政31年了。此时的邓小平经历了第三次落又第三次起。通过台上台下不同角度的观察思索，他总结出一条结论性意见：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。
这第二个“最重要”，是认识的升华阶段——由“专门的机构”（异体）来批评和监督，才可能做到“铁面无私”。
强化党内的批评与监督，必须尽快从第一个“最重要”（同体监督）转变到第二个“最重要”（异体监督）。
（1）批评与自我批评，特别是批评，在作为党内执行机关的书记处或执委会内部要少用。党委实行“议行合一”领导体制，兼有决策与执行两种功能。作为执行机关的书记处或执委会，以追求执行的效率为价值取向，需要采用行政首长负责制。通常，书记处成员无需对“一把手”多作批评，“一把手”也无需对下属多作自我批评。否则不但影响执行效率，还会延时误事。
（2）批评与自我批评，在作为党内决策机关的党委内部要多用。作为决策机关的党委，以追求决策的公平、公正为价值取向，需要采用委员会制的领导方式。所有党委成员都是普通一票，需对议决的问题充分讨论甚至争论，作为“会议主持人”的“党委书记”（绝不是“一把手”），只是普通一员，只有平等的一票。成员之间必须经常批评，否则，集体决策就会成为个人专断。
（3）作为党内专司监督之责的纪检机关，对作为党内决策机关的党委，不能行使制衡之权。党委作为党代会闭会后的代行权力机关，负有对同级纪检机关的领导之责。同级纪检机关不能对同级党的权力机关行使制衡之权；而作为权力机关的同级党委，则负有对同级纪检机关的批评监督之责。否则，就会主次颠倒，权力错位。
（4）作为党内专司监督之责的纪检机关，对作为党内执行机关的书记处或者执委会，则必须行使制衡之权。作为党内监督机关的纪委，对作为同级党的执行机关的执委会，负有重要的监督之责。唯其如此，才能做到监督到位、监督及时、有效，才能保证权力机关的决策在贯彻执行中不走型变样。
（5）对作为党内决策机关——党委的制衡之权，只能由党的最高权力机关——党代会来行使，或者由党代表、广大党员来行使批评监督之权。
执政党的机关报刊应起带头作用
得不到广大党员与民众认可的媒体，很难真正成为影响舆论的主流。主流媒体既不是自封，也不能册封。邓小平在1950年就指出，“报纸最有力量的是批评与自我批评。”执政60年，批评与自我批评的优良作风最先是从党的机关报刊上丢失的，也应当从最先丢失的地方找回来。
（1）争取在党的“十八大”制定并颁发《党的机关报刊加强新闻舆论监督条例》。
（2）创造联系民众的新渠道，以及时听取意见和批评。党的机关报刊要有专门栏目开展党内批评和监督，使批评在党的机关报刊上经常化、制度化。
（3）对违背党的路线、方针、政策和违反国家法律的行为，对严重侵犯民众利益的现象，党委要支持党的机关报刊按规定予以揭露和批评。机关报刊可以对同级党委常委以下的党员领导干部和党员开展批评和监督，以加大批评监督的力度。2002年我去长治就“吕日周现象”调研，真切感受到当时的《长治日报》做到了这一点。这张市委机关报带头恢复批评和自我批评的优良作风，立马获得了从未有过的公信力！长治日报的新闻和时评，也因之在长治市拥有广泛的读者群。
（4）党的机关报刊实行总编辑负责制。每届任期与同级党代会相一致。总编辑由党代会或党的全委会选举产生，并向其报告工作。任期内除因受党内或行政撤职以上处分，不应调动。机关报刊要及时准确反映党员意见和要求。
（5）尽快建立健全党内的舆论监督机制，以确立党员的主体地位，推动党内政治生活的透明，通过批评和激励针砭时弊，激浊扬清。
舆论监督如同给小孩洗脸，开始很难，坚持下去，就会因受益成为终身习惯。在党的机关报刊上开展舆论监督，既要体现力量发挥好作用，又要审时度势把握好度。其力度，须与当地党委政府的领导水平和执政能力相适应；其进度，须与当地经济、政治体制改革的推进速度相适应。
只有在以制度为载体的保障下，机关报刊才能真正走在前面，带动其它报刊发挥好舆论监督作用，才有利于从严治党的真正实现。
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