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关于IT采购项目招标投标中一些问题探讨
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在一些IT采购项目中，因投标人不足三家或者投标人虽有多家、但部分投标为废标，致使招标失败的现象屡有发生。笔者从评审专家角度，对其产生原因进行了初步分析，并对如何解决相关问题进行了一些探讨。
一、投标人资格条件的符合性问题。
投标人资格条件是投标人的入门门槛，其内容是否恰当将直接影响招标工作的成败。因此，采购人和投标人对此都应予以十分重视：
1．确定投标人资格条件的要求必须慎重与恰当。
有些采购人认为对投标人资格条件的要求越多越高就越好，这是一种误解。投标人资格条件体现了对投标人实施本采购项目必须具备的基本能力与水平、资格等基础要求。例如，公司规模、专业资质类型与等级、按国家有关法规强制性规定、产品必须具备的技术性能合格证书（如生产与市场准入许可证、3C证明）、主要设备的销售授权书或知识产权证明等。因此，采购人必须正确把握对投标人资格条件的基本要求，不宜内容过多、要求过高，且不具备可操作性。例如，某采购项目规定投标人必须提供设备生产商出具的三年保修承诺证明。若设备的标准保修期为一年，则在供应商支付所增加的两年保修费用前，设备生产商一般不会出具三年保修证明材料。因此，采购人制订合格投标人条件时务必慎重、恰当。否则，很可能造成满足所有投格人资格条件的投标人不足三家。
2．投标人对投标人资格条件的响应必须不折不扣
有些投标人对招标文件中合格的投标人资格条件的规定缺乏理解和重视，以致因部分资格条件不符合而被列为废标，这是十分惋惜的。因此，投标人在编制投标文件时，首先必须充分理解对投标人资格条件的各项要求，并据此逐项提供完整、真实的证明材料，决不能有半点马虎和瑕疵。
二、投标人的资质类型与等级的适用性问题
国家有关部委对计算机网络、建筑智能化（弱电）等电子信息系统集成（工程）的承包商实施资质管理，这是十分必要的。但在有些采购项目招标中，对投标人的资质要求存在两方面的问题：
1．采购项目涉及的专业和所要求的专业资质不一致。例如弱电系统工程项目招标时，要求投标人具有《计算机网络系统集成》资质。若中标人不具备《建筑智能化系统专项设计资质》和《建筑智能化工程专业承包资质》，他就不具备设计与施工的法定资格，施工图和竣工图必须委托另一家具备相关资质的单位审核与盖图签，这对项目实施可能会产生不利影响。
2．未按采购项目的规模与技术难度，合理地规定投标人的资质等级。例如，有些项目规模较小，但要求投标人必须具有最高级的资质。这就可能产生两种与采购人愿望相反的结果：其一是因资质等级高的公司对小型项目不感兴趣，投标人可能不足三家。其二是资质等级低的公司采用挂靠方式，以资质等级高的公司名义参与投标。显然，如此做法有悖《招标投标法》第33条的规定。但在评标时往往难以识别这种情况，一旦其中标既增加了项目实施成本，并可能在项目实施质量、售后服务诸多方面给采购人带来不利影响。考虑到国家有关部委已按资质等级及其可承接的项目规模作了明确规定，故采购人应根据采购项目的规模确定投标人的资质等级。
三、设计人参与IT系统集成（工程）和应用系统开发项目投标的公平性问题
目前，IT系统集成（工程）和应用系统开发采购项目的招标大多采取两种做法：一种是分两阶段招标，先进行技术方案与设备配置设计招标，后进行系统集成（工程）和应用系统开发招标。另一种是采购人事先委托某公司作为设计人帮助完成设计工作，再依据其设计方案进行系统集成（工程）和应用系统开发项目招标，后一种似乎已成为较普遍的做法。但不管上述哪种做法，在系统集成（工程）和应用系统开发项目招标时，招标文件的技术需求就是依据该设计人提供的设计资料，其中大多是委托设计人编写的。因此，假如设计人再参与系统集成（工程）和应用系统开发项目的投标，各投标人显然不在同一起跑线上，招标结果很可能是不公平的。例如，某区一弱电系统工程招标项目，招标所需的技术文件是由一家已设计中标的公司负责编写，其在系统集成要求中不介绍系统组成与结构，在采购设备清单中也只列出设备名称与数量，不注明各设备的技术规格与指标，致使其它投标人难以理解招标需求并作出实质性响应。
现在IT系统集成（工程）和应用系统开发采购项目招标时，投标人只有三家，或者领取投标文件有多家，但提交投标书时只剩三家，甚至不足三家的现象屡有发生。出现这种现象除了前述的原因外，设计人参与系统集成（或应用系统开发）项目投标可能引起的不公平也是主要原因之一。例如，招标要求往往存在“隐性”排斥其它投标人的内容，有的就是为了某投标人“量身定制”的，也有个别采购人在其它投标人中标后，删减了部分采购内容后又重新招标，这些都挫伤了参与IT采购项目投标的积极性。因此，给各投标人营造公平、公正和透明的投标环境，尽快建立设计人不再参与该项目投标的制度及管理配套措施，用明规则替代潜规则是十分必要，以此引导投标人应通过投标的公平竞争，而不是凭借设计人的投标优势来取得中标。
那么如何解决采购人缺乏专业设计能力，又需提供采购招标的技术文件之间的矛盾呢？笔者认为可利用专业设计咨询公司的社会资源，经审批后列为政府采购项目专业咨询代理机构，专职承担政府采购项目的设计与工程概算。为保证上述代理机构的独立性，可对这些设计咨询公司的职责、回避与保密义务等作出严格规定。目前在上述制度未建立之前，较大规模或技术难度较大的系统集成项目建议采取设计与集成两阶段招标方式。若实在难以分两阶段招标而又需委托设计人完成需求调查与技术方案设计的，经申报批准后可聘请某公司作为设计人，并在系统集成（工程）和应用系统开发项目招标文件注明投标报价中包含该部分设计费（设计费按市场通用收费标准核算）。这样既使设计人和设计工作透明和阳光化，也为采购人解决了设计费支付问题。
四、产品销售的唯一授权问题
按财政部财办库（2003）38号文件规定：“为了避免同一品牌同一型号产品出现多个投标人的现象，应当在招标文件中明确规定，同一品牌同一型号产品只能由一家供应商参加。如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的，应当作为一个供应商计算。公开招标以外采购方式，以及政府采购服务和工程，也按此方法计算供应商家数。”只规定有利于为不同品牌的产品创造公平的竞争环境，并防止生产厂商操控投标报价。目前在大多招标文件中对此未作规定，生产厂商和投标人也不太了解此规定，以致发生按上述规定计算的有效投标人不足三家而作无效标处置。因此，在招标文件中对产品销售的唯一授权应作出明确规定。
在系统集成（工程）采购项目中，设备采购清单包括多个分系统的相关设备，此时经常会出现多个投标人选用的产品部分甚至大部分为同一品牌同一型号。对此，如何执行财政部（2003）38号文件需要作出具体规定。例如，可否规定按报价总额核算，投标人选用同一品牌同一型号的产品占多大比例，即按一个投标人计算。
这里附带指出的一个问题是：在上述情况中不排斥个别投标人串通投标的可能性。例如，在某机房工程采购项目招标中，两个投标人提供的设备品牌、型号与数量有近90%完全一样，甚至型号标注的错误和技术方案部分内容也相同，这就很难以偶然巧合解释了。因此，从这一侧面也反映了实施产品销售唯一授权规定的必要性。
五、招标需求书存在倾向性或排斥其它投标人的问题
在招标文件中“含有倾向或者排斥潜在投标人的其它内容”的具体表现有两类：一类是设备的技术指标中含有某一品牌特有的独创或专利技术，以排斥其它品牌的产品竞标，这在系统扩容项目的设备采购中时常发生。另一类是采购人因某种原因在招标前已委托某供应商设计，有的已开始项目实施甚至已实施完毕。为了确保该供应商能中标，招标需求存在明显或隐性的倾向性，或者提出一些其它投标人不可能满足的要求如项目完成期限等。对于前一类情况，采购人在系统建设初期的设备采购时应充分考虑设备的兼容性与通用性，便于今后系统扩容时设备采购有多种选择。若设备采购确有限制性要求，建议经申报批准后采用询价、竞争性谈判或单一类来源采购的方式。对于后一类情况虽属个别，但必须予以禁止，以防止政府采购招标流于形式。
六、投标文件对招标文件实质性要求响应的偏差问题
按《招标投标法》第23条规定：未能在实质上响应的投标，应作废标处理。但有些投标人因对招标需求理解有偏差，或者不够细致认真，以致因投标文件部分未能对招标文件作出实质性响应而作为废标或未能中标。那么，在编制投标文件时，应如何避免对招标文件实质性要求响应产生偏差的问题呢？
1．按招标要求全面满足采购设备的关键性技术指标。在设备采购的招标文件中，对设备的技术规格和指标要求均有详细描述。投标人所提供的设备技术指标必须符合招标要求。尤其对以“*”号标注的设备关键性技术指标要求更必须严格满足。对此，招标文件要求投标人提供《技术规格编离表》，并附有技术性能的具体描述以及相关证明材料，以作为投标人对所供应设备是否符合招标要求的响应。投标人应在《技术规格编离表》中，依据所供应设备的技术指标逐条认真、真实地填报。但有的投标人提供的《技术规格编离表》很不规范，例如在该表的《投标实际技术规格》一项中全部照抄招标文件《招标文件技术规格要求》一项内容，并没有具体说明所提供设备的技术指标；或者只注写“见某页”，而在该页往往没有相关技术指标的具体描述或该描述与招标要求并不一致；或者将不合格的技术指标填报为合格的技术指标。
2．按招标要求提供完整、具体和有针对性的技术方案设计。在IT应用系统开发、系统集成与工程采购项目的招标文件中，要求投标人按照采购项目的功能需求，提供完整、适用的技术方案设计。投标人应当针对采购项目的实际需求，抓住其要点、特点与难点，提供详细的技术设计，并尽可能发挥投标人自身优势，在设计中体现其设计特色与亮点。但有的投标人提供的所谓技术方案设计仅是产品和系统原理介绍，或同类项目投标均采用同一设计范本,缺乏具体设计内容 。
3．保修期和售后服务承诺应全面符合招标要求。有的投标人在编制投标文件时，虽按招标要求对保修期和售后服务作了承诺，但在提供售后服务具体方案时，往往照搬生产厂商或本公司的售后服务方案范本，而该范本的保修期与售后服务方式与招标要求并不一致。
4．按招标要求提供合理、完整和规范的投标报价。投标报价是否合理、完整和规范是判别投标文件符合招标实质性要求的最重要方面。但有些投标人采用“打闷包”的报价方式。例如在系统集成采购项目中，提供的设备报价是按分系统名称笼统报价，不列出该系统所包括的设备清单。又如在应用软件开发采购项目中，只按应用系统名称笼统报价，不列出其具体开发内容、所用人工和单位人工费额，以及所采用的软件产品及相关费用等。
因此，投标人编制投标文件时必须下功夫、化力气，切实提供全面、充分和真实的材料和设计，以最大限度地满足招标文件规定的各项综合评价标准，避免出现偏差尤其是重大偏差。
本文综合了本人和一些IT专业评审专家的看法与意见，并提出若干建议，希望有助于营造采购项目招标投标的公平、公正氛围，提高招标投标工作的成功率。若有不妥和错误之处，敬请批评与指正。
上海交通大学电信学院 赵姚同