规范非税收入管理应走出三个误区-----湖南日报数字报刊

规范非税收入管理应走出三个误区
湖南省非税收入征收管理局局长 易继元
党的十七大强调指出，“要完善公共财政体系，提高宏观调控水平” 。我们认为，公共财政体系包括“一体两翼”，“一体”即公共财政体制，“两翼”即以税收收入为主、非税收入为辅的公共财政收入体系和以人为本的公共财政支出体系。就公共财政收入体系来说，我国税收制度建设取得了重大突破，但非税收入管理制度建设相对滞后，在一定程度上制约了公共财政体系的构建，影响了宏观调控能力的充分发挥。2001年以来，我省在全国率先探索和推进规范非税收入管理工作，引起了普遍关注。特别是2004年出台全国第一部规范政府非税收入管理的地方性法规——《湖南省非税收入管理条例》以来，各级财政部门认真贯彻实施《湖南省非税收入管理条例》，坚持依法征收、源头控收、以票管收、规范管理的工作目标，确立了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的收缴分离征管模式，创新了非税收入管理理念、管理制度和管理机制，规范管理工作取得了突破性进展和明显成效。这些都为深化财政改革、加强财政管理、优化经济环境、源头防治腐败以及构建公共财政体系发挥了重要的职能作用和良好的社会效益。随着规范非税收入管理工作的不断推进，我们在实际工作中也发现，目前管理中还存在几个认识上的误区，必须认真加以研究和解决。
误区之一：非税收入并非真正的财政收入
非税收入是公共财政收入体系中的重要组成部分，这在理论和政策规定上都是毋庸置疑的。但受传统观念以及较长时期以来财政管理较为粗放的影响，执收单位中较为普遍的约定俗成的认识是，非税收入是单位执收的，也付出了一定的成本，理应作为成本补偿，而不是真正意义上的财政收入，无须纳入财政管理。加上多年来非税收入基本上处于谁收谁用，多收多用的传统管理方式，在当前部门预算尚未足够细化以及非税收入执收成本核定尚未完全启动的情形下，部分执收单位要求所执收的非税收入全部返还，也就成为理所当然的事了。因此，一些同志从这个意义上判断，非税收入不是名符其实的财政收入。我们认为，非税收入与税收收入都是政府财政收入，这就好比主粮与杂粮都是粮食一样。只不过一些非税收入的执收单位是法定的或依法委托的，但从根本上说，非税收入是国家制定政策授权有关部门和单位在依法行政过程中取得的。非税收入的所有权属于国家（政府），管理权归口财政，执收责任在执收单位。随着非税收入纳入财政预算管理的力度不断加大，非税收入实现全口径预算管理是指日可待的事，包括所有非税收入在内，与国家税收一起都将由政府财政统筹安排。
误区之二：非税收入难以形成政府可用财力
在现行财政管理体制下，除部分非税收入分别纳入一般预算和基金预算外，确有相当部分非税收入仍在实行专户管理，且纳入基金预算管理的非税收入也是列收列支。因此，有人认为，非税收入并不形成政府可用财力。事实上，非税收入都是凭借政府赋予的权力或者政府资源（资产）所有权取得的，应该由政府财政统筹安排，实行综合财政预算管理。从实际来看，2008年湖南省本级124个省直部门都已编列部门综合预算，非税收入已纳入部门预算抵顶了单位的经费支出。部分市州县正在探索在编制非税收入年度预算的同时核定执收成本，对非税收入实行真正意义上的财政统筹安排，取得了增强政府调控能力的初步效果。可见，非税收入在预算执行中同样成为政府可供支配的财力。怎么能说非税收入没有形成政府可用财力呢？即使暂时没有纳入财政统筹安排的非税收入，也在一定程度上弥补了执收单位的经费不足。从2008年湖南财政情况看，如果没有739亿元的非税收入作为重要补充，财政收支矛盾会更加尖锐，各项事业发展也必将受到影响。
误区之三：非税收入规模过大影响了财政收入质量
前面分析中，我们已从政策法规和理论层面界定了非税收入的财政属性，实践证明非税收入也是政府可用财力。既然如此，就不能说非税收入规模过大或比例过高导致影响财政收入质量。规模过大或比例过高要具体情况具体分析。纵向分析，从中央到省至市县，越到基层非税收入相对而言规模就越大，与GDP之间的比率就越高；横向地域分析，从东部、中部到西部，非税收入相对规模就越大，与GDP之间比率也越高。从湖南省的情况看，2008年实现非税收入739亿元，相当于其税收收入1078亿元的69%。其中，纳入一般预算管理的非税收入完成236亿元，占当年地方一般预算收入723亿元的33%。这种现状与经济发展水平、财税改革进程紧密关联。越是经济不发达的地方，GDP中含税就越少。湖南省是农业大省，第一产业的产值里基本无税可言，所以非税收入相对税收收入规模显现，与GDP之间的比率也高。同时，随着税费改革的推进，如2009年启动燃油税改革等，税收收入规模就会扩大，非税收入就相应减少。落后地区与发达地区的财政收入架构不一样，发达地区因税源充足会积极取消一些非税收入项目或减少纳入一般预算的非税收入，而落后地区有可能在非税收入上“深挖洞，广积粮”。非税收入规模过大或比例过高是客观存在的问题，我们必须采取“一清二改三规范”的措施加以解决。只要是依法依规取得的非税收入，就不能说规模过大。更不能说因此而影响了财政收入质量。
国家存在与发展，客观上导致税收收入必不可少，非税收入也不可或缺。我们一定要提高认识，加快改进非税收入的财政管理方式，健全公共财政收入体系，全面规范非税收入管理，努力把非税收入规模控制在政策允许的范围和合理额度，不断提高非税收入管理水平，为深化财政改革、强化财政管理奠定基础，为优化经济发展环境、源头防治腐败创造条件，为促进省财政事业又好又快发展贡献力量。
 
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