地方政府矿业投融资平台建设

杨伯轩

　　●矿业融资平台以政府信用为基础，融合社会资金，通过收购储备矿业权，投资开展矿产勘查，实现资产升值，筹措资金用于地质灾害防治和其他基础设施建设
　　●政府矿业融资平台不同于一般的经济实体，其经营运作模式有所不同
　　●政府投融资平台是市场化的、带有政府调控职能的投资机构，解决的是“财政干不了、市场没人干”的事情

　　近年来，特别是国家12部门《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》下发以来，一些省级政府设立了矿业投融资管理中心，参与重要矿产资源的整合，搭建了高层次的矿产勘查开发融资平台，实现政府对重要矿产资源的掌控。在我国商业性矿产勘查市场尚需完善的情况下，规范政府矿业投融资平台建设意义重大。
　　地方政府矿业投融资平台的职能与运作模式
　　地方政府矿业投融资平台为政府授权的投资机构，具有相应的行政级别，实行企业化管理。矿业融资平台以政府信用为基础，融合社会资金，通过收购储备矿业权，投资开展矿产勘查，实现资产升值，筹措资金用于地质灾害防治和其他基础设施建设。从已有的实践看，基本职能包括整合资源、储备资源、开发资源、融通资金等几个方面。
　　政府矿业融资平台不同于一般的经济实体，其经营运作模式有所不同：
　　——可以通过矿业权抵押取得融资资格和金融机构授信，通过银行贷款、发行债券等方式融资，增强投融资能力。
　　——按照市场化模式运作，以矿产资源勘查开发利用为重点，充分发挥投融资功能和政府信用作用，采用合资或入股等形式，支持矿产资源勘查开发，实现矿产资源向资本转化，促进矿产资源勘查及综合利用水平的提高。
　　——开展资源整合、整装勘查、资源储备，推进资源向优势企业优化配置，促进资源高效利用，形成良性循环和可持续的投融资能力，确保资源安全。
　　——省级政府对矿业投融资管理中心实行目标管理考核方式，并纳入投资计划管理范围。
　　地方政府矿业投融资平台建设的积极作用
　　地方政府投融资平台是颇具中国特色的地方性国有投资公司，是地方政府运用市场化的办法来发展基础性产业、公益性事业的重要手段。在分税制框架下，地方政府财政收入占政府财政总收入的比重只有45%左右，承担的支出比重却高达75%，地方政府的事权、财权和财力不匹配的问题较为突出。在现行法律不允许地方政府向银行透支借款和自行发行政府债券的情况下，地方政府为了筹集必须的建设资金，只好采取变通的办法，以市场化的融资方式向银行等市场主体筹资。在市场经济转型过程中，地方投融资平台建设有相应的制度基础，当时也得到了国家层面的认可，并在应对金融危机中发挥了积极作用，成为最为活跃、最引人瞩目的融资主体。
　　除具备一般政府投融资平台的特征外，矿业投融资平台还有着其他方面的作用：
　　地方政府矿业投融资平台建设有利于地方政府加强对资源的调控。一是通过融通资金直接开展重要矿产或者战略性矿产的勘查工作，提高该类矿产的资源保障程度。比如，低碳经济催生全球锂资源开发热，但由于含量低和选冶技术等原因，除了碳酸锂之外的锂矿资源勘查并没有引起很多矿业投资人的重视。政府矿业投资机构通过投入勘查开发锂资源获得效益，引领和带动社会资金投入，使本区域赢得该种战略性矿产资源的比较优势。二是通过持有和经营由国家、省财政投资矿产资源勘查开发形成的股权及矿业权，调控优势矿产资源的有序开发，放大开发效益；参与储备国家、省财政投资形成的探矿权、采矿权及达不到国家矿山开采最低规模要求的社会资金形成的探矿权，实现国有资产保值增值，确保资源安全。三是通过“走出去”开展勘查开发或者购买矿业权股份，减少资源价格大幅波动对本地资源企业的影响，提高矿产资源对区域经济发展的可持续保障能力。
　　地方政府矿业投融资平台建设有利于筹措地质环境治理经费。由于多年来的强力开发，许多省份的地质环境问题突出。特别是在一些资源型城市，遗留下大量的采空区、塌陷区，对工程建设和群众的人身财产安全构成威胁。尽管大部分省份从“两权价款”中列支一些地质灾害治理费用，但费用总额度十分有限，难以满足大量的治理需求。当地政府的财政状况更是捉襟见肘，也难以挤出大块的资金开展地质环境恢复治理工作。按照“取之于矿、用之于矿”的原则，政府矿业融资平台开展矿业经营活动，盈利筹集治理经费，是弥补历史欠账、加快恢复治理力度的有效举措。
　　地方政府矿业投融资平台建设有利于拉动民间投资。地方投融资平台是政府性企业，具有法人资格，以政府的金字招牌做后盾。在我国矿业投资渠道尚不顺畅的情况下，政府投融资平台的官方背景，无疑会受到社会投资机构及民间资本的追捧。适当聚集社会资金，有选择地开展矿产勘查开发，并形成投资回报。对于引导社会资金投向、发挥资金的放大效应，适逢其时。
　　地方政府矿业投融资平台建设应注意的几个问题
　　地方政府矿业投融资平台建设是一个十分敏感又现实的问题，从一开始就引起了方方面面的关注和争议。准确定位、发挥好对构建以“公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”为总体思路的地质找矿新机制的策应和补充作用十分关键。建设工作要按照国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求，在加强内部管理、防范经营风险的同时，处理好和其他矿业投资人、矿业活动参与者之间的关系，促进各地矿业经济健康、协调发展。当前要注意以下几点：
　　一是到位不越位。政府投融资平台不同于一般的实体企业，是市场化的、带有政府调控职能的投资机构，解决的是“财政干不了、市场没人干”的事情。在资源勘查开发方面的投资，应避开企业资金和社会资金投入相对集中的热点矿种和热点区域，更多地选择在短期市场形势不明朗、社会资金兴趣不高、后续的社会效益和经济效益可观的矿种和项目，避免“与民争利”。比如，贵金属和稀土金属尾矿库中含有大量宝贵的矿产资源，尾矿储备不仅会成为资源储备的重要补充，也可以减少尾矿对环境的影响。在社会资金投入热情不高的情况下，开展尾矿储备是政府投融资中心获取长期效益的选项之一。
　　二是讲利不唯利。政府建立矿业投融资平台的重要目的，就是通过市场化运作建立自己的增值产业或利润中心，政府矿业投融资机构也要赚钱，这是毋庸置疑的。但政府矿业融资平台不同于一般的矿业公司，不能单纯讲经济效益、讲利润，还要看社会效益、承担的社会责任。政府投融资公司可能不是赚钱最多的公司，但所支持的应是经济效益、社会效益兼备的可持续性经营项目，项目成长性好，有利资源的集约高效利用，推动矿业实现可持续发展、协调发展、绿色发展。
　　三是壮大不贪大。政府投融资中心的发展规模不能无限扩张。鉴于政府投融资中心“红顶商人”的身份，在资源配置和市场级次中，具有一般的市场竞争主体所无法比拟的优势。地方政府矿业融资平台做得过大，势必会加剧矿产资源向国有资本集中，严重时会形成国有资本垄断优势矿产，对地勘单位、其他企业和民营资本产生“挤出”作用，与市场经济“市场配置资源”的规律背道而驰。另一方面，政府投资中心的持续快速发展将挤占信贷资金，降低了资本的流动性，不利于国有经济和民营经济的平等竞争，其副作用将会进一步放大。
　　四是宜精不宜滥。显而易见，地方政府投融资开展矿产勘查开发，不像基础设施项目那样建设周期长，融资金额大，潜在的财政风险和金融风险大，更容易异化为地方政府“圈钱”的手段。但是，政府同样要严格控制矿业投资机构的数量和规模。不考虑所在区域的资源条件、矿业市场发育程度、经济发展状况等因素，利用管理优势圈占优势资源，也是企业和社会对政府矿业投融资平台“诟病”较多的地方。在当前地方政府财政支出压力较大的现实情况下，更应该警惕各类投资中心设立的合理性、合规性。
　　五是主外不主内。指在资源选区上，立足于引领地勘单位和矿业企业“走出去”建立资源基地。特别是矿业经济发达的省份，区内资源开发强度高，地质找矿力量和采选业产能转移的压力大，更要坚持 “两种资源、两个市场”的原则，优化战略布局，突出资源带动。“走出去”工作要立足省（区）内、国内短缺资源，兼顾部分优势矿产资源，以金银贵金属和铜、钴、铀、富铁、富铅锌等为主攻矿种，显著增加省（区）外、境外矿业权占有量，提交一批重要矿种的资源量，尽快形成若干个勘查开发基地，为本省（区）经济持续发展提供资源支撑。同时，“走出去”了解世界矿业前沿科技动态，引入与国际接轨的勘查技术方法和先进的矿业管理理念，提升参与国际资源竞争的能力和水平。
　　（作者单位:河南省地矿局发展研究中心）