对地方政府融资平台利弊分析及建议

应对国际金融危机，国家实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，投资4万亿元刺激经济的增长。地方政府为抢抓机遇，加快发展地方经济，改善民生，创造政绩，纷纷组建各种类型融资公司，导致了信贷投放的增长异常迅猛，从而形成了地方政府巨额债务，一旦融资平台运营失败，地方政府承担着巨大的债务风险，这种风险一旦爆发，严重危及到我国经济健康发展。本文重点就地方政府融资平台利弊谈谈粗浅的认识及建议。
一、地方政府融资平台是经济发展的客观需要
近几年来，我国城市化进程开始进入稳定快速发展阶段，加速城市化基础设施建设对于改善民生和吸引产业集群，促进地方经济的发展水平有着重要作用。为此，地方政府需要大量的资金投入，才能带来经济大发展，没有资金的投入，就没有经济的发展。由于地方政府财力与事权不对称，对于发展地方经济的投入资金乏力，特别是分税制改革后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，而事权下移。虽然中央财政每年都会通过转移支付将财政资金重新拨回地方使用，但大部分资金都有专项用途，地方没有自主权。在这种情况下，地方支出责任和支出能力之间存在巨大的资金缺口，尤其是中西地区县市大部分地方财政纯是吃饭财政，仅够财政供给人员工资发放，基本的公共服务无财力提供，而这些地区的地方政府加快发展热情最大，愿望最迫切，一心想通过发展经济来解决地方财政困难。就目前而言，中央4万亿投资项目都需要地方政府进行资金配套，国家预算法又规定，地方政府财政不能打赤字预算，地方政府不能发行债务。这样就导致地方政府想方设法寻找资金来源，不得不在财政收入之外找资金。2009年初中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，被地方政府视为鼓励组建融资平台。此后，相继组建城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地资产组建一个资产和现金流量大致可以达到融资标准的公司，必须时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，通过这样融资平台来获得资金提供公共服务和进行基本建设投资。拿安徽省某县为例，该县为加快县域经济跨越式发展，利用区位优势建立省级开发区，承接产业转移，吸引大量项目进驻开发区，其中引进沪皖最大投资项目——上海华谊煤化工，总投资350亿元，项目全部建成投产后可提供60亿元财政收入。但项目需要10多亿元配套资金，解决道路、防洪等基础设施建设。在一个中部地区县级政府一时拿出10多亿元投资是很难做到，只能通过地方政府融资平台来解决资金投入乏力问题，这就充分反映地方政府融资是发展经济客观需要。
二、地方政府融资平台积聚沉重债务负担
地方政府融资平台是一把“双刃剑”，既可能给地方经济带来发展，但同时也给地方政府带来沉重债务负担，存在巨大风险。据报载目前全国3800多家地方政府融资机构，而80%的融资平台集中在县（市）。中金公司目前发布的一份报告认为，2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到9.8万亿元。地方政府融资平台债务，已经超过一年财政收入5万亿元总额，这也说明地方财政的负债率已经远远超过了100%。以中部地区某省某市为例，2010年人代会通过财政预算收入为10.2亿元。今年一季度，通过市城投公司平台共融资6.1亿元，用于开发区安置房工程建设和新城开发建设。日前，与省开发行、农发行、上海浦发银行等金融机构进行广泛对接，确保2010年再融资10亿元资金，用于保障承接城市带产业转移示范区建设资金需求，大大超过财力承担能力。目前，地方政府普遍承担着巨大的债务风险，这种风险一旦爆发，直接危及到国家经济持续健康发展。针对这种情况，2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理******************把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点工作之一，已引起决策层对我国地方政府债务情况的担心和关注。
三、地方政府融资平台存在的主要问题
1、一些地方政府官员没有树立正确的政绩观。使出浑身解数在自己任期内通过各类融资平台向银行等机构融资举债，往往抱着“中央政府不会让地方政府破产”的心态，大胆地以超过财政收入数倍的规模大量举债，存在着“钱我来花，取得的政绩是我任期内的，升迁后走人，债让继任者去偿还”的想法，导致无度融资举债。
2、借款人和借款项目一般不具备偿还能力，地方政府成为担保融资债务直接或间接偿还来源。地方财政担保融资主要用于基础设施建设、交通设施建设、开发区建设以及其它公益性项目等，有明显社会效益，但没有经济效益，这样的债务全部需要地方财政资金来偿还。
3、地方政府担保融资规模过大，债务负担率过高。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获取贷款资金，形成多头举债。贷款银行对地方政府的负债和担保情况根本不清楚，死抓住担保承诺函不放，甚至地方政府对自己的投融资平台的总负债情况都不清楚，造成地方政府隐性负债的不断增加并难以控制。
4、地方财政担保融资贷款数额之大，期限较长，短期内难以回收本金和减少贷款规模，既降低了银行资金流动性，也造成风险性过度集中。
四、对规范地方政府融资平台的建议
1、深化地方政府投融资体制改革。一要进一步深化投融资体制改革，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。二要完善投融资政策，严格界定地方政府投资范围，使地方政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域，对地方经济社会发展全局有着重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现地方政府投资管理科学化、精细化、民主化和法制化。三要加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪管理，完善督查制度。
2 、建立科学合理规范的债务管理方式。要建立“负债有度、总债有控、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、合理、规范的债务管理方式。一是适度发行地方政府债券，不能一味强调风险，简单禁止地方政府融资，要改变发展中国经济不能单靠中央政府一台“发动机”推进，而要让地方政府多台“发动机”共同参与、共同推进，因而由上级政府对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应信用担保，将政府性债务控制在地方财力可承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可变现的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一和责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。
3、妥善处理地方政府融资负债遗留问题。要妥善处理原有地方政府融资平台公司拖欠银行贷款的问题，在全面清理政府性债务基础上，对于承担公益项目建设债务，主要依靠财政性资金偿还；对于有稳定经营收入的公益性项目债务，主要依靠自身收益偿还债务；对于不属于公益性项目债务，谁借款谁偿还债务，落实债务偿还主体。
4、强化对地方政府投融平台整合管理。要整合地方政府投融资平台，打造运转高效的投融资平台，进一步增强地方政府融资能力，形成借用还良性循环机制。将地方政府各种不同类型投融资平台公司，按照法定程序注销。依法组建一个强有力的投融资（集团）公司，作为地方政府对基础产业、基础设施和公益性项目投资以及城市资源开发和利用的运作代表平台，并按照“决策、执行、监督”相互独立的原则，建立科学决策、规范运营、严格监管，权责统一的地方政府投融资平台。
5、加快财政管理体制改革。要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，提高地方政府提供基本公共服务能力，加快建立县级基本财力保障机制，增强地方政府提供公共服务能力，以减少地方政府举债行为。
6、金融机构要进一步加强对融资平台贷款的风险管理。一是要改进对地方政府项目的准入标准，建立以政府负债状况为基础、建设项目为依据的信贷准入标准等；二是根据项目特点，通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的担保结构，确保贷款资金安全；三是积极开展银团贷款，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。