提议全国人大立即组织调查委员会专题调查退休双轨制及社保欠账问题

编号：E政案第6740号
案由（提案主题）：提议全国人大立即组织调查委员会专题调查退休双轨制及社保欠账问题
提案类别：民生类
主办（上报部门）：全国人大、人大常委会
协办：人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部、国有资产管理和监督委员会、中共中央政策研究室
提案人：sibn 政治面貌：中共党员
内容：案由（提案主题）：提议全国人大立即组织调查委员会专题调查退休双轨制及社保欠账问题
提案类别：民生类
主办（上报部门）：全国人大、人大常委会
协办：人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部、国有资产管理和监督委员会、中共中央政策研究室
提案人： sibn 政治面貌：中共党员
内容：宪法第七十一条规定： “全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。” 人民代表大会代表法第十六条规定：“县级以上各级人大代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。特定问题调查委员会是县级以上各级人大及其常委会为查清本级行政区域内的某个特别重大问题而组成的临时性机构。它的任务是就需要查清的问题查证后，提出调查报告。代表大会或者人大常委会根据调查报告进行审议，可以作出相应的决议。”根据上述规定，提议2010年全国人民代表大会组织关于退休双轨制及相关问题的调查委员会，通过调查提出调查报告，审议后作出决议，限期彻底解决退休双轨制及相关问题。理由如下：
一、养老保险制度改革旷日持久，困难重重，目前已经严重受阻，完成改革任务更是遥遥无期。只有借助全国人民代表大会的监督和推动作用，才有希望摆脱困境，限期完成改革任务。企事业机关单位养老保险制度改革是我国经济体制改革中的一项重要任务，它不仅直接关系到数以亿计的职工群众的根本利益和福祉，而且关系到社会的公平与正义，关系到社会的稳定与和谐，并进而影响全面小康战略目标的实现。自从1991年6月国务院发布（1991）33号文件，正式启动养老保险制度改革以来，党的历次重大会议都把它列入议程并提出明确要求。早在1993年党的14届3中全会上就明确提出：“社会保障政策要统一，管理要法制化”，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合。”这就是说，17年前，党中央已经提出了城镇职工建立统一的、法制化的、统账结合的养老保险制度的明确要求。2003年10月党的16届3中全会上，又提出“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革。”2006年10月党的16届6中全会上再次要求：“加快机关事业单位养老保险制度改革。”到了2007年10月，胡主席在党的17大报告中，进一步提出：“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。然而，尽管党中央一再强调和督促，19年过去了，养老保险制度改革却一直阻力重重，进展缓慢甚至停滞不前。早在国发（1991）33号文件中就已经提出的机关、事业单位养老保险制度改革任务，到了19年后的今天，仍然原地踏步。事业单位改革屡次试点受阻，机关单位改革更是远未提上日程！这项改革竟然拖延了漫长的19年，将近五分之一世纪的时间，至今仍在“稳步推进”！抗日战争号称“持久战”，才打了8年，19年比两个8年还多3年！何时完成？尚无时间表！由此造成的“双轨制”局面长期延续，已经带来了一系列严重后果，引起人民群众的强烈不满，反对之声日趋高涨。在2006年的全国人代会上，人大代表提出的126件建议，100%的涉及到养老保险问题！其中反映养老金差距过大和企业退休人员养老金过低问题最为集中！去年两会前人民网“提问人大发言人”专栏调查，百姓最关心的15个提问中，关于退休养老企事业差距过大，何时废除双轨制？位居首位。其支持度竟然高达350484人。以超过第二个问题（支持度190079）160405人的悬殊差距遥遥领先。今年人民网进行的两会调查正在进行中，目前数据显示，认为退休双轨制非常不合理和不合理的已达被调查人数的82.31%。这些表明，废除退休双轨制，建立统一的养老保险制度已经形成社会共识。近年来，与退休双轨制有关的群众信访活动也不断增加。由养老不公引起的不满情绪已经严重影响社会的稳定。如不立即采取特殊措施加以监督和督促，尽快使问题得到解决，而是任其发展，继续延宕，不仅改革任务难以完成，对国家和人民群众造成的危害和损失更是难以估量。
二、退休双轨制存在着明显的违宪违法的问题，也严重违反了社会主义的公平正义原则。这种带有全局性、制度性的违宪的问题应该提请人大调查审议解决。退休双轨制的形成，既有制度设计上的原因，也有改革过程中的原因。由于早在十几年前企业已被作为养老体制改革的先行者，率先实行了统账结合的基本养老保险制度，但机关事业单位并没有及时跟进，仍实行计划经济时代福利性的退休养老制度。两者在制度模式、资金来源、待遇计发、调整机制、管理体制等方面存在着根本差异，实际上形成了“两种制度”和“双重标准”长期并存的“双轨制”局面。宪法第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”这一规定非常明确，企事业职工和机关工作人员同是“退休人员”， 其“生活受到国家和社会的保障”的权利是完全平等的。宪法还规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”，“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”这些规定为退休职工的养老平等权利提供了充分的法律保障。按照这些规定，养老制度应贯彻统一性的原则，公平、公正、利益共享的原则，退休职工在同等条件下应该得到同等的养老待遇。而现行的双轨制却对不同部门的人员实行两种制度，双重标准，差别待遇。企业职工要个人缴费，而机关人员则可以分文不缴；企业养老金替代率只有40%左右，机关的已经达到90%以上甚至超过100%；企业养老金平均只有一千二三，仅能糊口，机关退休金却达到企业的三到五倍，生活水平远超企业职工。同样的条件，同等贡献，仅仅因为所在部门不同，退休待遇相差如此悬殊。甚至出现“三个企退高工，不如一个机关勤杂工”，复杂劳动者与简单劳动者养老待遇严重倒挂的现象。这种不同部门的双重标准和悬殊的差距显然是违反宪法有关职工退休待遇权利平等的基本原则的。人社部社会保障研究所所长何平也指出：“从法律的角度来讲，机关、事业单位的养老保险制度应该和企业一样，个人应该缴费，其他享受的条件和待遇支付的水平都应该在一个统一的平台上来制定”，可见现行的退休双轨制确实是不合法的。同时，退休双轨制也严重违反了社会主义的公平正义原则。同样的职工，在机关可以不缴费，享受高待遇；在企业必须缴费反而低待遇。这对于机关实质上是一种特权制度，对于企业则是一种歧视性制度。靠财政供养的机关人员退休金超过直接创造财富的纳税人的几倍，如此悬殊的差距世界上少见。人民公仆增加退休待遇秘而不宣不接受纳税人的监督。如此种种，都是违反社会的公平正义原则的。这样的制度引起人民群众的不满和反对是理所当然的。如此明显不公的退休双轨制竟然在人民群众的反对声中硬是坚持了十几年！现在到了必须彻底废弃的时候了！
三、退休双轨制已经使5000万企业退休职工变成了低收入阶层，沦为城镇弱势群体，这种状况必须尽快改变。根据1月21日，国家统计局公布的2009年国民经济运行数据。其中，全年城镇居民家庭人均总收入达18858元。而据人社部公布的数据，目前企业养老金月人均1200元，年人均14400元。这就是说，去年城镇居民家庭人均总收入的18858元要比企业退休职工的年总收入14400元远超出4458元，即超出了企业退休人员年收入的31%，或者说，企业退休人员平均年收入仅相当于城镇居民家庭人均总收入的76.36%。如果从企业退休职工的年总收入14400元中扣除他们缴纳的养老保险费，其实际养老金收入更要低得多！况且由于地区差异，有些省份企业养老金月平均水平还未达到1200元，如江西、湖南、吉林等地，即使经过2010年初的调整仍低于1200元。这就意味着，目前已经退休的4728万企业职工，这些伴随共和国走过了60年风雨历程的社会主义建设的开拓者，现代工业、现代国防建设的奠基人，改革开放事业的主力军，这些本应退休后过上体面生活，可以安度晚年的共和国建设功臣，建国后第一批产业工人阶级，他们退休后的实际生活水平已经远远低于城镇居民的平均生活水平！事实证明，企业退休人员确实已经成为仅次于城市下岗、失业人员的低收入阶层了！不仅一般企业退休人员退休待遇严重偏低，就连那些企业退休的高级专家甚至教授级、研究员级高级专家，以及那些尚健在的建国创业老干部的平均年收入也仅有一万六七，也难以达到这个平均数字。而与此形成鲜明对照的是，机关事业退休人员的年收入却远远超过城镇居民家庭人均总收入，至少在两倍以上。如果以城镇平均收入水平作为共享改革发展成果的标准的话，机关事业退休人员可以双倍以上共享改革发展成果，而远低于城镇平均收入水平的企业退休人员则尚未分享到改革发展成果！这对于作为直接创造物质财富的纳税人的企业退休职工来说，确实是太不公平了，太不合理了！创造发展成果的难以享受到发展成果，国家建设的功臣陷入贫困阶层！这种状况到了非立即改变不可的时候了！提议人大通过特定问题调查委员会提出解决这一问题的措施，形成决议，尽快解决这一极端不公平的问题。
四、国家对老职工的巨额社保历史欠账久拖不还，不仅使得企业退休人员养老金严重低下，而且造成新的养老保险体系运行困难，必须尽快解决。养老体制改革前，由于国家对企业职工实行低工资高积累的分配政策，工人的剩余劳动所提供的资金以利润、税金和国有资产增值的形式全部上缴国家。据顾龙生编著的《毛泽东经济年谱》中提供的资料，上缴部分超过工资11倍多。据估算，60年累计上缴总额达百万亿以上。从中减去作为国家管理必要扣除的税金以外，其余所形成的国有资产的产权无疑是属于创造它的国企职工的。其中当然包括了职工养老、医疗所需社会保险费用。因此项怀诚说：“国有资产就是企业退休的老人创造的”，“已经退休的老人，就把国有资产变卖了，给他们养起来就是了。为什么呢？因为这些资产就是他们创造的，他们实行低工资，从牙缝里省出来创造这个财富。现在他们老了，不能工作了，新的人实行新的方法，老的人应该把这个国有资产的股份卖了以后给他们养老。”早在１９９３年１１月党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》时，就有吴敬琏等若干经济学家和经济工作者提出归还社保历史欠账的建议。吴敬琏说：“在国家承诺包揽国有企业职工的养老、医疗等保险，实行现收现付的情况下，职工的社会保障缴费在发放工资以前已经作了扣除。这笔钱积累在国家手里，用来兴建国有企业，职工不需要也没有个人账户积累。”因此，当老职工的养老保障由现收现付制转向统账结合制时，政府就必须将原来上缴给国家的这部分用于养老的费用返还给他们，包括统筹部分和个人账户部分，并且做实转制前“老人”和“中人”的个人账户。只有这样才能启动和运行新的制度。吴敬琏说：“补偿国家对他们的社会保障欠账。显然，这样做是既合理又合法的，因为在工资扣除基础上形成的这部分国有资产产权本来就属于为这种积累作出贡献的老职工，在改行个人账户制时自然应该将这部分积累还给他们。国家是否偿还曾为国有资产的存量积累作出过贡献、又往往在经济改革利益重组过程中受到利益损失的老职工(包括养老保障体制改革前已退休的‘老人’和已参加工作多年、现仍在职的‘中人’)的这笔欠账，是一个关乎数以亿计的老职工的基本权益和政府政治信誉的重大问题。”，他指出：“总体来看，这种需要由政府负担的养老保险隐性债务规模很大，世界银行1997年估计为当年GDP的46%～69%；一些经济学家的估计为当年的71%至94%不等；国务院体改办课题组的估计更高达145%。”如果按国务院体改办课题组当时的估计高达145%测算，这种需要由政府负担的养老保险隐性债务规模将高达11.45万亿元以上。并忠告说：“对老职工的这笔养老保险欠账问题不解决，新的养老保险体系无法正常运作，建立社会安全网、保持社会稳定就会成为一句空话。”2003年召开两会时，吴敬琏和林毅夫联名向全国政协十届一次会议递交了“关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议”的提案。到了2006年7月，他仍在呼吁：“ 另外一件事，是归还国家对老职工的社会保障欠账。这件事也是目前的国家财力完全可以做得到的。‘非不能也，是不为也’。我还是呼吁尽快把这两件事情办成。”不知何因，政府对归还社保欠账问题一直没有提上日程，至今悬而不决。“老人”、“中人”的“视同缴费”账户依然是“空账户”，不得不使用转制后“中人”、“新人”的统筹资金为退休职工发放养老金。统筹不足部分，只好挪用“中人”和“新人”个人账户的资金。从而又造成了大量新的个人“空账户”。 截至2008年底，个人账户空帐运行的规模已经达到了1.4万亿。这个数字近年来飞速增长，就在2004年底还只有7400亿元，这四年间增加了一倍。新老账户的空账规模更大。国务院发展研究中心研究室主任徐东华表示，社保基金缺口“是一个惊人的数字。”但具体数字他避而不谈。由于社保基金存在巨大缺口，企退职工的养老金只能被迫维持在低水平上。社科院专家郑秉文说：“我们国家目前是什么样呢？缴费水平比较高，而待遇水平相对于缴费水平比较低。我们的养老保险制度全国是2.1亿人，这些人在这个制度里面三个人工作缴钱，其中有一个是退休的，拿退休金，等于三个养一个，每个人缴的钱是工资的28%，那三个人加在一起应该是84%，3个养一个这个替代率应该是退休的这个人拿的退休前工资的84%才行，而现在不是这样，现在仅仅是相当于退休时的50%。”为什么不到84%而只有50%呢？因为三个人中“老人”的账户是空的，“中人”的账户一半是空的，等于三个人中只有一个半人缴的钱。其中那个退休的职工的替代率当然只有40%左右了。实际情况是近年来企业养老金替代率逐年下滑•郑秉文说，替代率逐年下降是一个不争的事实。根官方统计，2007年为42％。企业养老金水平所以如此低下，其根本原因就在于社保欠账没有偿还。如不及时解决欠账问题，继续采用拆东墙补西墙方法，就连维持每年10%的微调有的地方都反映难以承受了，又何以谈及大幅提高企业养老金？据悉，近日国务院已经同意最早于2001年就进行账户做实试点的辽宁省借支养老保险个人账户资金用于支付目前的养老金，中国养老保险制度再度走到“岔路口”。要打破这一困局，根本出路在于国家下决心立即偿还社会保障历史欠账。政府对百姓的这笔巨额欠账既然是显而易见的不争的事实，就应该从维护数以亿计的职工群众的基本权益出发，本着实事求是，既不要让企业退休职工吃亏，也不能让国家承受损失的原则，采取积极措施，及时圆满地加以解决。欠账还钱，天经地义。无论是从古人的“民为邦本，本固邦宁”，“民为重，社稷次之”的传统理念讲也好，还是从“立党为公，执政为民”的执政理念出发也好，政府都应该及时主动地归还欠账，绝不能失信于民，即使砸锅卖铁也得把这笔欠账还清，况且目前国家的财力也完全有能力妥善解决这个问题。只有这样做了才能既维护了职工群众的合法权益，又维护了政府的政治信誉，同时确保新的养老保险制度健康运行。
五、退休双轨制明显降低了政府的公信力，也严重影响了党的威信。党员干部应践行立党为公执政为民的执政理念，坚持与人民群众同甘共苦，共同奋斗，在改革中应起到带头示范作用。企业养老制度改革十几年了，公务员至今不参加改革，仍在心安理得地享受计划经济时代福利性的退休制度，个人不交费，而待遇却远超企业同类人员几倍。这究竟是利为民所谋还是为己所谋？究竟是成果共享还是部分人独享？百姓难免会提出类似的一系列问号。政府应倾听群众呼声，了解群众疾苦。可退休双轨制如此明显不公，百姓强烈不满，呼声高涨，有关方面却长期置若罔闻，刻意回避，不予正面回应，这是很不正常的。《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006年-2010年）》提出“缩小企业退休人员养老金水平与机关事业单位退休人员退休费水平的差距”的目标任务，但“纲要”制订了却不严格执行。“纲要”实施前的2005年，企业、机关、事业人员的月平均退休金分别为713.75元、1469.42元、1345.58元，企业与机关、事业单位之间的退休金差额分别为755.67元、631.83元，相差倍数分别为2.06倍、1.99倍。近几年虽然连续为企业百元左右增加养老金，但机关事业退休人员几次“闷声涨薪”，增加金额动辄以千元计。因此差距不但没有缩小反而急剧扩大了。目前企业与机关事业的养老金差额已由初期的六七百元扩大到2000元左右，相差倍数也由原来的两倍左右增加到三倍以上。“纲要”实施只剩一年了，今年若不采取紧急措施，缩小养老金差距的任务即将落空。难怪有人提醒：“不要让缩小养老金差距成为骗人的话！”“纲要”还提出了“推进机关、事业单位养老保险制度改革，实现机关、事业单位与企业养老保险制度的合理衔接”的任务，五年规划即将到期，此项改革并无明显进展，也将无果而终。原劳社部副部长刘永富1997年在十届全国人大五次会议记者招待会上代表政府说：“因为机关事业与企业退休人员，同属社会成员，退休后理应享受同等待遇，这样才能体现社会主义的的公平正义。”对于1993年推广深圳市取消企业干部编制，实行全劳动合同制，导致企业老干部、老科技人员的养老待遇与机关差距达三倍以上，表示“这是我们工作中的一大失误，我代表我部向国企退休老干部表示深深道歉。”他指出：“第二类退休人员，反映的问题最多，养老待遇不公平矛盾很突出。媒体称之为三、六、九。企业退休老干部、老工人、劳模为三；军转干、高科为六；垄断行业人员、教调企为九。养老待遇分配结构很不平衡、很不合理。这类人员具有“七大”特点（工龄很长、年龄很高、贡献很大、吃苦很多、待遇很低、矛盾很多、诉求最多）。他们是我国实行养老制度后首批退休人员，也是不久将自然消失的人员。所以，我们执政当局，对他们的重视和关怀，不仅是尊老敬老的需要，也是合理完善我国养老保障制度的需要，更是构建和谐社会的需要。”“我们要分轻重缓急，第一个重点，要放在企业退休老干部、老科技、老模范老军转干方面。通过快速调查研究，制定方案，报国务院批准，用一年时间，使这部分老同志的养老金收入水平达到当地机关事业同类人员的平均标准，并同时实行基本医疗保险，彻底化解双重标准矛盾。让这一部分老同志同样享受改革开放成果，同时步入小康。我们所以要作为逐步解决分配不公的重中之重，因为这一群人年龄已逾七旬，等待的时间有限了。我们不能让他们带着遗憾度完人生。不仅如此，我们还要对这一部分老同志中，退休后已经去世的困难家属进行慰问和一次补助。”刘副部长的道歉和承诺是多么诚恳！他是代表政府面向中外记者讲这番话的。“用一年时间，使这部分老同志的养老金收入水平达到当地机关事业同类人员的平均标准”的承诺即将满三年了，落实仍不见踪影。刘副部长说：“我们不能让他们带着遗憾度完人生。”可实际上从1993年至今17年过去了，当年退休的人早已远超国人的平均寿命，已有多少人带着遗憾度完了人生？1997年至今三年又过去了，又有多少人带着遗憾度完了人生？1997年企业养老实行统账结合制时，曾提出对“老人”、“中人”给与补偿，13年过去了，“老人”、“中人”的空账户仍是空的，可当年已退休的人员也已达到国人平均寿命，又有多少人带着遗憾离开了人世？余下的“老人”还有多少？有关部门对此难道就没有责任吗？就没有愧疚吗？养老制度改革公务员迟迟不参加，缩小差距目标制定了不落实，领导人承诺不兑现，这些对政府的公信力将造成多么大的损失啊！这对党的威信又会造成多么不良的影响啊！
六、如果按照目前状况继续改革下去，不仅仍将旷日持久，而且前景难以预料，对国家和人民造成的危害更是难以估计。所以出现上述种种问题，究其根本原因，在于养老制度改革的各利益相关群体的实力对比和相关资源配置存在明显的失衡。公务员掌握着公权力的绝对优势，他们不仅握有公共利益分配权，分配制度的制定权、管理权，而且握有话语权。事业人员也握有一定优势的资源和话语权。企业人员则处于明显的劣势。除了通过人大反映自身的诉求，别无其他途径参与改革。而人大代表绝大多数属于公务员序列，有多少是真正的企业职工代表？更不用说退休职工的代表了。历年两会代表中虽有正义之士仗义执言，也很难起到决定作用。信访往往被“维稳”，发帖往往被删除，言辞稍显激烈，甚至IP被封，企业职工完全处于被改革地位。事业单位的养老体制改革试点为什么遇阻？只要看看去年试点刚刚开始，就有事业方面的代表在两会上瞪眼睛“叫停”，就可想而知了。而企业人员对养老不公呼吁了十几年，竟无人搭理。迄今为止养老改革的操作几乎全部掌控在公务员手里。改革必定向着有利于公务员的方向进行。如果公务员养老改革也像事业人员那样向企业靠拢，必定影响他们的既得利益。这就是公务员迟迟不参加养老改革的根本原因，也就是养老体制改革所以变成马拉松似的改革，十几年没有结果的原因。对于既得利益者来说，拖得越久越好，甚至巴不得养老制度改革“难产”、“流产”，而人民群众最害怕“改革无时间表”！吴敬琏说：“1993年中共十四届三中全会就提出要建立以‘社会统筹与个人账户相结合’为特征的职工养老保障体系，十几年过去了，为什么到现在还没有完全建立？原因只能有一个：某些城市在旧体制中有既得利益的机构和个人的阻挠和反对。”一语道破了天机！也正如报道广州人大代表黄浩玲“炮轰”双轨制的记者周明华所说：“之所以‘高’的未见削下，‘低’的总托不起来，根本原因在于拟制新策的人本身就是吃财政饭的，他们不会自断丰厚退休金。那么如何改变这个现状呢？我们指望谁去制定一套公平公正、惠及普通退休职工的退休金新政呢？”这也就是提议全国人大组织关于退休双轨制及相关问题的调查委员会的原因所在。我们期盼全国人大不负众望，通过组织特定问题调查委员会，尽快圆满解决退休双轨制这个关乎数以亿计的人民群众根本利益的久拖不决的老大难问题。否则，照此下去，无论怎么“促进”、“加快”、“稳步推进”，说不定还会再拖几年、十几年，国家难以承受，人民难以忍受，后果不堪设想。因此我们提议：
建议：1、　全国人民代表大会组织关于退休双轨制及相关问题的调查委员会。其成员除了正式人大代表，还可根据企业、事业、机关利益相关人员的比例吸收一部分职工代表参加调查工作。
2、围绕“十一五”规划纲要缩小养老金差距目标能否完成？原因究竟是什么？差距实际数字究竟多大？差距产生的原因又什么？退休双轨制已经造成哪些危害？为什么养老保险制度改革阻力重重，拖延19年至今仍遥遥无期？社保历史欠账规模究竟多大？偿还措施是什么？如何尽快建立统一的公平合理的养老保险制度及其基本原则等问题向有关部门和人员展开认真深入的调查。
3、围绕上述问题广泛征求意见，召开各个方面、各类人员的座谈会，听证会，集思广益。
4、在调查基础上，提出调查报告。经全国人民代表大会或者人大常委会根据调查报告进行审议，作出相应的决议，交由政府部门，限期（当年内）圆满解决。
24019

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