澳门欧文龙案：一个贪腐官员和他的舞台(南方都市报 2007-11-15)

澳门欧文龙案：一个贪腐官员和他的舞台
2007-11-15 09:43:23  来源: 南方都市报  作者: 李军


图：欧文龙被指控从澳门西湾大桥、威尼斯人酒店工程中受贿。

图：据香港传媒报道，欧文龙涉嫌在香港股市抛售超过10亿元股票，以致中国移动股价大跌，而恒生指数当天也因此而下挫184点。
76项罪名、涉案金额超过6亿像一个伤口让澳门人开始思索这个城市的未来
一个人为什么会这样做？一定是制度上出了问题。
“世纪巨贪”欧文龙案曝光，给了澳门太大的震动：官员权力过大，为何没有有效的约束？没有香港ICAC，欧文龙案件会浮出水面吗？澳门廉政公署为什么一直是“打苍蝇不打老虎”的角色？
受质疑的不只是廉署。澳门政府动用公帑，立法会难以监管？澳门立法会在制度建设功能上严重不足？有评论称，澳门对于官员的个人道德操守没有法律规定，没有问责制度，公共利益失去了最后一道防线。
经济得到发展，制度却不完善。直选议员关翠杏得出的结论是：“政府不仅仅要支持，更重要的，还应该监督。”
何厚铧称：
若有需要会出庭作证
欧文龙“巨贪案”开审后，传媒及坊间多番关心。据澳门市民日报报道，11月13日在施政报告记者会上，澳门特区行政长官何厚铧终于首度开腔谈及此事，并承认“欧案”发生后确实影响特区，但作为整个政府包括他本人，不可能在案件审讯期间响应，因不想对法庭造成断案干扰，影响到司法的独立性；同时，他强调，倘若法庭有需要传召他出庭作证，定会按照法律履行职责。
何厚铧强调，在多次公开场合中没有响应传媒提问“欧案”一事，主要是考虑到在案件审讯期间，政府或行政长官不能有过多的响应，否则必定影响案件审判的公正性，并对被告人不公。
有香港传媒提问，在尊重澳门司法制度前提下，何厚铧会否出席法庭传召作证？何厚铧响应时强调：这是法庭行使的权力，行政长官必须依法施政；他又多次重申：“如果法庭有此要求，我一定会按照法律要求履行自己的职责，作为行政长官不能违法。”　(中新)
2006年12月6日下午，紫金山天文台“何贤星”的命名仪式在澳门进行。那是澳门特区运输工务司司长欧文龙最后一次以司长的身份公开露面。他坐在何贤儿子、特首后排左侧，还兴致勃勃与特首合照。欧早被传媒猜测为下任特首热门人选。
当晚10时，欧文龙已经被澳门廉署控制，官邸遭搜查。据说，特首是在当晚观赏京剧《杨门女将》期间，接到了澳门廉政专员张裕的电话，报告欧文龙涉嫌特大贪腐案。他立即离场，并马上批准拘捕。
欧文龙是特区政府成立以来因贪腐而下台的最高级官员。今年11月5日，澳门特区终审法院公开审理欧案，他被控受贿作不法行为罪、清洗黑钱罪、滥用职权罪、虚假声明罪和财产来源不明罪等76项罪名，涉案金额可能超过6亿，被媒体称为“世纪巨贪”、“澳门第一贪”。
没有约束的权力
欧文龙目前被指控受贿的主要领域，是工程批给过程中收受巨额利益
欧文龙被捕前可谓权倾一时，他的权力覆盖土地整治、交通管理、基建工程、运输通讯、环保、房屋及气象——最重要的是，2002年以后的澳门，他职权范围相关的行业方兴未艾。
2002年，1962年开始的博彩业专营合同到期，澳门政府决定向国际资本开放博彩经营权。随着庞大的国际博彩资本进入，无数酒店、赌场和城市基建开工建设。2003年中央政府开放自由行的政策，让以香港旅游者为主的澳门，骤然领略到大陆游客增加到五六成的巨大商机，香港的众多地产中介随即蜂拥而至，房价迅速上升。上一次楼市高峰已经是十年前的事了，在总面积只有28平方公里的澳门，土地资源骤然稀缺。
紧俏的土地、不计其数的公共和私营机构的工程、数以亿计的款项批给权，都集中于欧文龙领导的运输工务司。然而涉及巨大利益的行政权，却缺乏足够的监督。
在房价开始上涨的2004年，政府却以行政法规的形式，全面调低“批地溢价金”，并放宽企业交纳溢价金的期限和比例。政府的理由是SARS后房地产市道低迷，要调低溢价金以盘活市场、吸引投资——然而制定地价的标准，却是参考地价最低的2002－2003年的数据。
这个法规虽备受争议，但依然实行。
欧文龙领导的运输工务司负责批地，多次准许地产商以低价补地价更改土地用途。低价批地最受关注的例子，是上市公司“保利达”大股东柯为湘及其家族所拥有的澳门黑沙湾地皮(6.8万平方米)，原只可作纺织厂用途，但去年3月柯氏获政府批准支付9.14亿溢价金(补地价)，把上址转为住宅用途。1个月后，柯为湘即以84.48亿元的高价把该幅地八成权益卖给“保利达”，换言之，土地的真正价值逾100亿元，比补地价金额高逾10倍。
澳门《土地法》规定，土地应尽量公开拍卖，但如有特殊原因，可以经特首批准不公开拍卖。澳门回归以来，公开拍卖土地只有一次，其余数百幅地都在特首许可下，由政府批出。不公开拍卖和低价批地并不违法，但连澳门房地产联合商会常务副会长吴在权也批评，政府批地政策有问题，官员权力过大：“中意畀你就畀你。”据同属于当地社团“新澳门学社”的立法会直选议员吴国昌和区锦新提供的资料，单是近年13幅87万平方米“政府接纳补地价以改变用途”的土地，估计总地价即达620多亿元，但政府收取的补地价总额却只有53亿元。他们认为这中间有非常大的寻租空间，政府可能输送利益给地产商。
作为主事官员，欧文龙首当其冲受到立法会议员质询，解释为何不公开拍卖土地，而是廉价批地。欧的解释是担心拍卖炒高地价，引起房价上升。然而这个理由在现实中并不成立。在短短三四年间，澳门的房价已经翻了一番。
吴国昌曾经与本地建筑商有过交流，发现他们中的很多人赞同政府不公开拍卖土地，因为赌业独大的澳门，传统产业竞争力低落，如果公开拍卖，本澳建筑商将无法与香港、内地以及国际地产商抗衡。
欧文龙目前被指控受贿的主要领域，是工程批给过程中收受巨额利益。政府部门批给工程，标书都经过运输工务司长审批，规则不透明；譬如涉案的新明辉公司与中铁公司组成的联合体，就曾经以高出其它标书将近20％的最高价中标。目前庭审听证的多名证人(欧的间接下级)反映，在工程招标过程中，他们多次接到过上司指令，调高某些公司的评分并压低对手评分。另外，还有因为“实际需要”工程采取直接批地不公开招标的情况。
而公共工程往往在开工后追加预算，浪费公帑比比皆是——澳门法律本容许建筑公司中标之后追加预算，最多可以追加到20％。据当地建筑业界的从业者介绍，澳门建筑界早已形成一个传统，建设商常常以较低价格接到工程，在工程中标后追加预算。
区锦新指出，澳门政府动用公帑，立法会难以监管。在香港，当一项工程预算超过一定额度，就必须经由立法会财务委员会审批。议员们希望澳门立法会能仿效香港设财务委员会，规定政府大额工程应该获得财务委员会通过才能拨款。
在2002年以前，澳门从未被国际资本如此青睐过，而在赌权开放之后，全球的娱乐博彩业巨头带来数百亿美元投资，到这里拓展他们的王国。在这5年中，澳门GDP实现了年均10％以上的增长，那些24小时轰鸣的工地居功至伟。
然而超支严重的公共建设终于引起社会不满。2006年，东亚运动会的审计结果公布，新建设的场馆设施超支达50.6％，舆论一片哗然。然而，在工程验收质量不合格的情况下，主事者仍然把补救的工程批给同一家公司。最终，没有官员为此负责。
邝锦钧认为，澳门对于官员的个人道德操守没有法律规定，有关的工作出现决策错误时，没有问责制度，也让公共利益失去了最后一道防线。特区政府从2004年的施政报告起，每年施政报告中都提到要加快问责机制的建设。然而，到目前为止，制度没有真正出台。
“澳门太小了”
在这个人情社会里，不宜于采取与香港相同的官员监察制度？
欧文龙的故事是一个澳门故事。从出生到入狱，除了1978年到1982年4年在台北的求学经历，他没有离开过这个赌城。
他本是洋服店老板的儿子，父亲的生意因为接到赌场员工制服定单而得以扩大——在2002年前，澳门的赌场老板只有一个——“赌王”何鸿燊。在当地的传闻中，欧氏父子对赌王非常敬重，双方私交甚笃，欧家逢有喜事，都会礼节性邀请赌王。
欧文龙在其公开的履历中，似乎从未提及他年轻时曾在澳娱旗下赌场工作过的一段历史。但据一名澳门资深博彩业人士向香港传媒透露，在去台湾读大学前，中学毕业生欧文龙曾经在赌场的外账房工作过。该人士说明，当年的赌场账房分内、外账房，内账房的职员多为娱乐公司股东的亲信，外账房的职员也必须是忠诚可靠的人，这段职业经历也许能反映欧家在赌场的人脉关系。
但传闻和揣测也许可以忽略不计，因为澳门本是这样的一个小城。回归之初只有40万人口，现在加上外劳也刚过50万，几乎任何两个人之间都能找到一些私人的联系。每当说起澳门的公共事务，澳门人就会加一句：你知道吗，澳门太小了。立法会议员欧安利就曾说，鉴于澳门的微型社会体系，不宜于采取与香港相同的官员监察制度。
有人希望欧文龙只是澳门的一个意外和例外，因为他的案情是如此让人难堪。澳门本是一个家庭般一团和气的社会，相比起同样一国两制的香港，这里的媒体论调温和，公共事务争拗很少，特区政府民望高企。赌王何鸿燊就对本地报纸说：案件愈快结束愈好，因为澳门基本上很少这一类贪污。然而在赌场“金沙”附近的茶餐厅里，中年女招待们对报纸上赌王这个说法毫不留情地批驳起来。
初冬的晨昏，往返于路环监狱和南湾湖畔的终审法院，囚车中的欧文龙也许会观望车窗外的西湾大桥。大桥造型纤美流畅，却被批评设计施工失当，路面不平和拐弯下桥形成了危险路段。桥下不远，新的赌场和酒店串起的“金光大道”旁，8月才开业的“威尼斯人度假村”已经迎客200万。蓝色人工天幕下，室内运河上的贡多拉、从威尼斯“原装进口”的船夫为客人唱着歌剧，楼下则有着全世界最大的赌场和大香港会展中心一倍的展馆。澳门人希望这个从拉斯维加斯原装搬来的巨无霸，能将赌业独大的澳门带向综合会展休闲和旅游娱乐业的产业转型。
这些都是他被指控涉嫌受贿的工程。越是想忘记，他就越成为故事的一部分。
澳门廉署失职？
相关制度透明度不够，让澳门廉署比香港廉署缺乏社会参与
欧案的被侦破，起于香港廉政公署调查几个有巨额洗黑钱嫌疑的银行户口，户主名字中有澳门特色的拼写方式“AO”把廉署的视线引向澳门。欧文龙以及其他涉案人员涉嫌以迂回而严密的银行账户网清洗贿款。根据香港传媒报道，欧文龙涉嫌在香港股市抛售超过10亿元股票，以致中国移动股价大跌，而恒生指数当天也因此而下挫184点。
“胜在有ICAC！电话，00852……”欧文龙案件发生后，网络论坛上，年轻的澳门人把香港廉政公署的广告词到处传播，甚至有人恶作剧地把香港廉政公署的举报电话广而告之。接受采访的数位澳门人委婉而坚决地表示，没有香港ICAC，相信不会有这个案件的曝光。
在欧文龙事件之前，澳门廉政公署在舆论心目中是“打苍蝇不打老虎”的角色。以2006年廉政公署的年报“反贪工作”章节为例，2006年审结定罪的案件8宗，涉及46人，涉案人员多为基层警员、政府一般职员、地盘工人、店主、赌场发牌员一类层次，最高职位的只是一位海关高级关员。邝锦钧说，这与香港廉政公署甫一成立即对准贪污集团的最上层、最核心人物的历史迥然不同。
廉署2001年8月高调发起的“火凤凰行动”受到质疑。那次行动抓捕涉案人员数十人，包括6名水警。廉署在调查中发现，其中一名商人怀疑每年被迫给付的贿款高达澳门币100万元，整个水警内部贪污集团每年涉及的贿款估计高达澳门币数千万元，严重打击澳门的正常贸易和吸引投资活动，并使澳门特区政府每年流失无法计算的正常税收。然而，到了2006年，被判刑的只有一名官员和一名商人，涉案金额也变成了数万元。
一位澳门廉署的工作人员认为，这样的说法对于廉署并不公平。
国际反腐败非政府组织“透明国际”于去年公布国际“清廉指数”排名，澳门在亚太25个国家及地区中排行第6名，在全球163个国家和地区中则排行第26名；欧文龙案的发生，让澳门在这个排名中掉入第34名，但仍属于前列。而总部设在香港的《政经风险评估》在2007年的亚洲贪污趋势年报中，澳门的廉洁度排名第四，贪污指数为5.11，廉洁水平仅次于新加坡、香港及日本。报告指出，前运输工务司司长因涉嫌巨额贪污被捕一事，反而显示出澳门政府致力打击贪污。
澳门廉政公署的历史，比香港ICAC的历史晚了将近20年。上世纪七八十年代，在香港ICAC打击贪污成效影响下，澳门社会各界不断要求成立肃贪机关，但直到1992年3月，“反贪污暨反行政违法性高级专员公署”才正式展开工作。1999年澳门特别行政区成立，根据《基本法》第59条的规定，澳门特别行政区设立廉政公署，独立工作，廉政专员对行政长官负责。
邝锦钧认为，相关制度透明度不够，让澳门廉署比香港廉署缺乏社会参与。譬如，1998年立法会通过、2003年修改的《收益及财产利益的声明与公众监察》法律，又称《阳光法》，规定所有公务员须在入职90日内提交个人和配偶的财产报告给公署或终审法院。但这个《阳光法》，并没有把一切放在阳光下。像欧文龙这样的官员，申报的材料是以密封式信封呈交终审法院，任何人士包括终审法院也不能拆阅信封内容，而且官员只有就任和离任的时候需要申报，不需要随时更新。这样既不能让公众监督官员，也失去了申报的预警与防范的作用。
被掣肘的立法？
立法会监督政府的工作存在众多主客观制约，制度建设严重不足
“这件事情发生，给我很大震动。”直选议员关翠杏说。她是立法会“票后”(得票最高女议员)，而她所属的社团澳门工会联合总会，是澳门传统社团。在回归之前，以工联、妇联、街坊总会等为主的传统社团，为殖民政府统治下华人社群的福利作出杰出贡献。然而，回归之后，传统的社团却被指责对公众利益关心不够，“偏帮政府”。
“回归之前，澳葡政府贪污盛行，‘咖啡文化’(桌下交易)成风。我们盼望早一点回归……回归后，我们觉得是澳人治澳，天亮了，没有黑暗了。因此我们的宗旨是：支持政府依法施政。”
“但我们没有现实地想想，特首和特区的司级官员中，6人中有三个并非公务员出身，行政经验不够；而我们的法官、公务员，本地化的人才培养起步太迟，很多法官都是在回归之后才当上法官。而我们的法律系统和公务员制度，在澳葡时期的基础上变动不大，现在经济得到发展，制度却不完善，改革滞后带来好大落差。一个人为什么会这样做？一定是制度上出了问题。”
她这一年中得出的结论是：“政府不仅仅要支持，更重要的，还应该监督。”
但是，立法会监督政府的工作，存在众多主客观制约。立法会议员提出的提案或修订法案，要由不少于9名议员签署；议员行使提案权时，如果涉及特区政府政策，必须得到行政长官的书面许可。而特区政府对四方面事项享有专属提案权：立法会选举法、公共收入和支出、政治体制和政府运作。
吴国昌认为，这些规定让议员的提案权受到掣肘。譬如他们在2006年初提出的要实行城市规划，一年多来始终没有答复。
有评论者指出，澳门立法会在制度建设功能上严重不足。比如在一年一度的政府施政报告辩答会上，议员们通常不是就澳门整体利益和长远发展的宏观层面提出意见和进行辩论，而是提出一些个案性的问题要求特首响应；令重大的议题被迫草草收场或被搁置讨论，结果重大政策、制度和法律、法规在未尽完善的情况下即获通过，或迟迟不能通过，令政府的施政因制度的缺失和法律的滞后而漏洞百出，影响行政效率，并给腐败分子有机可乘。
对比香港立法会80％议员是大学以上学历，偏重法律界的独立专业人士阵容，澳门立法会29位议员有8位议员学历在大专以下，职业也偏重商界——在经济迅速发展的同时，澳门的贫富差距扩大，基尼系数已经超过0.4的警戒线，草根阶级质疑他们自己在公共决策中缺乏代言人。
在澳门立法会的12名选民直接选举的议员中，没有一名职业背景是律师，而另外两组(特首委任议员7人和间接选举议员10名)各只有一名律师。这种状况在选举政治中并不多见，考虑到立法会是基本法规定的唯一合法的立法机构，其缺乏法律专业人士必然影响立法会的功能发挥。2006年到2007年的会期，澳门特区立法会通过的立法只有6条，而政府颁布的行政法规则有20条。
在第二届(2001－2005)立法会，27个议员的议程前发言共有143次，其中占10席的直选议员的发言占总数的82％；全体议员的书面质询及口头质询共141次，其中直选议员占总数的98％。甚至，有五位议员的议程前发言与质询次数为零。有一位议员对记者解释：官方委任的议员很少发言，是因为他们与政府另有沟通渠道。
经济结构也可能影响立法会的运作。目前直选得票最高的社团为16961票，而在澳门，一家博彩公司员工数目就可能上万。在过去的几届选举中，都有过对“贿选”的质疑。
媒体守望失范
由于受到政府资助，媒体会尽量照顾到与政府部门的关系
“澳门单一的经济规模，未能培养一个独立的知识分子传统。”吴国昌说。澳门大学传播系助理教授林玉凤则反思媒体的角色：“欧文龙事件之前，媒体没有任何预警，这个事件是澳门传媒社会守望功能不足的总爆发。”
林玉凤指出，“澳门媒体不够独立，经济不多元也许是主因。”在香港，报纸有足够大而多元的广告市场来保证媒体的独立性。而在澳门，报纸的财务来源主要是两个：赌场和政府广告。
此外，从澳葡时代开始，政府有资助传媒的传统做法。澳门回归后，基本上延续前澳葡政府的新闻政策，由行政长官何厚铧颁发批示，以“协助媒体提高竞争力”的名义，对报社提供资助，每月1万到5万不等。无论是前任澳葡政府，还是现在的特区政府，虽然对报社提供资助，但并不干预报社的采编业务。然而对于基层的编辑记者，都知道“界限”在哪里。
澳门销售量最大的报纸，是香港的《东方日报》和《苹果日报》。澳门本地的重大事件，常常是经过香港媒体炒作，澳门媒体才跟进。“(欧案后的)这一年，我们媒体的工作有很大改变。如果我们没有独立的声音，澳门的故事就不会由我们自己言说。”今年3月，林参与在本地电视台开办一档政论节目“风火台”——澳门第一次有了这个类型的节目。
守护“澳门的好”
产业多元化将使澳门有机会走出现在的阵痛和管治迷途
林玉凤曾经期待外资进入，带来更加多元的经济成分，因为那意味着更加多元和自由的社会。
事实上，外资涌入带来了更多。2007年4月，澳门的人均GNP为28，000美元，首次超过香港。来自博彩业的税收，从2000年的55.2亿澳门元增加至2006年的197.9亿。
政府收入的增加，让澳门抢在香港之前实行了15年义务教育。在关翠杏心目中，这些“澳门的好”不胜枚举，值得为澳门守护。今年，立法会成立了两个临时委员会，分别负责分析土地及公共批给制度和公共财政制度，她是其中的委员。她建议成立由专业人士参与大型公共工程批给委员会，扩大廉署和审计署职权范围，侦查和监察所有使用公帑的企业和机构……尽可能压缩贪污生存空间。
吴国昌和区锦新正在对廉署提出质询，质疑两家澳门主要的基金会在批给款项的时候没有实行利益回避，与官员、大学有利益输送嫌疑。
欧文龙案件完成预审之后，9月底，澳门特区政府修改了批地溢价金的规定，在2004年基础上普遍上浮约70％至超过一倍。
澳门已经进入激流，没有回头路。澳门大学经济学系助理教授关锋认为，未来一两年是关键，如果威尼斯人度假村等综合会展、娱乐的国际化“正面博彩业”能在这里站稳脚跟，澳门就有希望完成多元化的产业转型，并带来新的商业文化，提升本地企业管理的层次。那一天，澳门有机会走出现在的阵痛和管治迷途。
用谭志强的话来说，澳门必须成为一个真正的国际化城市，而非仅仅是“国际游客会来”的城市。
无论如何，这是工程师欧文龙曾经全情投入的好时代。他曾经告诉吴国昌，他有两个愿望：兴建一条优质的大桥连接离岛氹仔和澳门本岛；让澳门能有自己的环保集体运输系统。如今他的囚车在他负责兴建的西湾大桥上来来往往，而明年将公开招标兴建的轻轨系统，不会再有他的参加。
在欧文龙之后，澳门人开始思索这个城市的未来。
(感谢李展鹏、黄春连、谢晓阳对本文采访给予协助)
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/jwxy/200711150490.asp