神马文学网我国农业财政补贴的经济学分析
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/30 08:31:08
作者：徐全红 转贴自：经济研究参考
农业补贴作为世界绝大多数国家尤其是发达国家支持和保护本国农业的一种基本政策，虽然补贴方式和结构各有变化，但绝对数额都在上升。我国作为世界上少数几个未给予农民直接补贴的国家之一，新中国成立后对农业长期处于“负保护”状态。近几年我国也开始对农业实施保护，并加大对农业的财政补贴力度，但理论界对农业补贴的问题仍然争论不休，反对农业补贴的声音越来越大。笔者是赞成对农业实施补贴的，并在《要加大对农业的财政补贴》一文中阐述了这一立场，本文愿就这一问题作进一步的探讨，从公共经济学、福利经济学和制度经济学的角度研究加大农业补贴的法理基础。
一、农业补贴的含义和内容
一般意义上的补贴，指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。在WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴即政府对农业部门的所有投资或支持(Suppoa)，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是农业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴；这类补贴又称为保护(Protection)性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响。WTO在理念上不赞同保护性补贴，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削减。
本文认为，“三农”问题虽有联系，但却是三个不同性质的问题。农业问题主要解决农产品供给问题，其焦点是国家的粮食安全问题。农民问题主要解决农民的“国民待遇”问题，其焦点是农民的收入和农民的公民权的保障问题。农村问题主要解决农村生产、生活方式问题，其焦点是农村公共产品和准公共产品的供给问题。因此，财政对“三农”的支出主要包括三个方面：(1)对农民的生存保障支出，如农村五保户支出、农民最低生活保障支出、农民医疗保险支出等。(2)农村公共产品的提供，如乡村公路、乡村环保、水利基础设施的投入等乙(3)对农业的补贴，如农业科技投入、对种粮农民的直接补贴、农产品出口补贴等。很显然，财政对“三农”支出的三个方面构成了一般意义上的农业补贴，也即WTO框架下的广义的农业补贴。因此，在对农业补贴的概念的理解上，本文不得不涉及广义补贴的概念。但笔者坚持认为，狭义的农业补贴概念更能反映我国农业补贴的目的和任务，因此在下面的论述中，将有所区别。
二、从公共经济学角度看我国的农业财政补贴政策
在公共经济学的视野里，政府的公共支出主要集中在公共产品领域和其他的市场失灵的领域，就农民的最低生存保障支出和农村公共产品的提供而言，财政有义不容辞的责任，这在理论上没有异议，因此问题的焦点集中在狭义的农业补贴该不该进行方面，鉴于此，这里探讨的仅仅是狭义的农业补贴。
政府对农业的保护是一种逆市场行为。那么政府要不要给农业补贴，一是看农业作为一个基础产业在完全市场条件下能否独立存在，即在农业生产和经营中是否存在着市场失灵，因为政府只有在市场失灵情况下才能发挥其应有的作用。二是看农业所提供的产品是否具有公共产品的属性，因为政府在公共产品和公共物品的提供上负有责任。
我们先看农业本身的产业属性。农业作为一个基础产业存在应该没有什么异议，但农业作为一个产业能否完全市场化还存在着较大争议。在我看来，农业作为一个产业在完全市场条件下是不能独立存在的，或者说没有存在的经济合理性。因为农业生产要受自然条件的约束(季节、气候、地理位置、土壤结构等)，并且农业生产过程具有“生命”特质(庄稼、家禽、牲畜等是有生命的)，这就决定了其经营的巨大风险；同时中国农业的经营规模、经营成本、科技转化水平以及商品化程度等诸多限制使其不仅在国际农产品贸易中处于弱势地位，即使在国内市场也很难实现平均的利润率。一个经营风险远远高于其他产业的农业，却不能获得平均的利润水平，在完全市场经济条件下肯定是要被淘汰的。但问题是，这个产业还必须存在，因为其存在的福利损失远远小于其给社会带来的福利收益。这恐怕就是我们所说的市场失灵问题了。很显然，农业的基础地位决定了农业生产存续和发展的必要性，而农业的弱质性又决定了农业生产的存续和发展，以及从事农业生产者--农民生存和生活的困难。正是这一对矛盾的存在，决定了农业、农民和农村问题的一定程度上的公共性特征(王朝才，2004)。既然在农业问题上存在市场失灵，农业本身又具有公共性特征，政府出面给农业以补贴并提供其他的政策保护就顺理成章了。
下面我们再看看农产品的情况。笔者不敢说农产品是公共物品，但敢说某些农业产品具有某些公共产品的属性。农产品尤其是粮食的供给问题很复杂，既不能“高产”，因为“高产”必将“伤农”；也不能“减产”，因为“减产”会危及国家的粮食安全；因此只能是“稳产”，即随着国内外农产品的供需状况的变化使农作物的产量保持适度、稳定的增加。更复杂的是，农业生产中的内部矛盾，即粮食生产和经济作物的生产以及农村其他经济活动之间的矛盾越来越突出，强调粮食生产势必牺牲农业的比较优势，影响农民的收入；强调农业的比较优势，则无法保障国家的粮食安全。这种很符合公共需要(社会安定和粮食安全)，私人又不愿单独提供(没有经营上的比较优势，从而减少提供者的预期收益)的产品，应当说同样具有了公共产品的某些属性。从这个角度说，政府也应该对农业提供补贴。
进一步研究会发现，农业补贴的本质是政府向农民购买公共农产品的行为。从这个意义来说，“补贴”的字面含义有问题，它容易导致对其内在的经济性质的误解。似乎补贴是政府对比较贫困的农民的同情或转移支付。这种误解使得政府和媒体容易从道义、感情、政治的角度去诠释补贴行为，而忽视了其经济必然性。但实际上补贴内含必然的经济逻辑，它是政府与农民之间的交易行为。这是其不可能被取消的根本原因。如果政府不愿意补贴农民，实际上就是政府不愿意购买由农民创造或控制的公共产品意义上的农产品，那么作为市场“理性人”的农民也就没有必要生产它们，这完全正常。但问题是政府不愿意购买，不等于社会就没有需求。正是由于存在公共农产品的社会需求，而市场机制又不能自动充分供给，所以政府才不得不出面以“补贴”的形式向农民购买公共产品(胡靖，2003)。
这里进一步讨论一下反对农业补贴的声音，有利于更好的理解农业补贴的合理性。
一种声音认为，农民只有离开农业，转到工商业上去，才有出路。而农业补贴会使农民留于农业，这会害了农民(张五常，2006)。其实政府农业补贴的目的主要就是为了解决农业问题，尤其是农产品供给问题。给农民点好处就是为了让一部分农民留在农业。你让人家在这个不赚钱的行业生存，当然得给一点补偿，即使这一点补偿对农民增收的效果十分有限。中国不是日本，也不是法国，更不是美国，中国城市化水平即便非常发达，也很难容纳这么多农村人口，九亿农民的出路在哪里?发展经济学家在上个世纪中叶就告诉我们，要向城市转移，要向工商业转移。问题是，这是个历史过程，是个城乡互动的过程，绝非一个单向的由乡村转移到城市的过程，一个由农业转向工、商业的过程。城市化越发展，工商业越发达，农业的重要性越突出，农业的重要程度不会因其在经济中所占份额的降低而降低。笔者认为这正是西方发达国家现在仍加大对农业的保护，其农业补贴数量仍在增加的主要原因之一。总要有一部分人留在农业，农业补贴就要存在。至于说给农业补贴，会使农民留连于农业，笔者认为这也没有什么不好的，总比在城市当“包身工”要好。笔者有一种认识，工业反哺农业，实际上是在哺育自己；城市支援乡村，实际上是在支持自己。城乡互动，和谐共荣才能共同受益。现在农村的贫弱，农业的脆弱不仅影响农村的发展，也已经成为制约城市发展的瓶颈，成为阻止中国工、商业进一步繁荣的一道门槛。给农民补贴一点，让农民富一点，中国的市场就会统一一些，为工、商业提供劳动力的素质也会高一点，在没有能力解决全部农村剩余劳动力之前，让一部分农民留连于农业对整个社会的稳定是有利的。
另一种主张减少甚至取消对农业保护的声音认为，要建立“这样一种改革的目标模式，也就是市场经济下的农业发展政策形态，是以市场机制为基础的，以发挥农业比较优势的目标的一整套制度安排”(蔡防，1994)。主张利用国际贸易来解决中国的粮食问题，以解决我国农业中的比较优势下降的问题。应当说，在理论上这种设想成立。问题是，它必须符合三个前提条件：第一，国际农产品贸易是在公平与自由贸易的基础上进行的，这是中国除粮食外的其他农产品获得比较利益的前提。很显然，在目前的国际贸易秩序下，中国的农产品要实现比较优势所带来的利益，是相当困难的，让农民不要种粮食，发展具有比较优势的农业品种，政府就可以放弃保护，这显然是幼稚的认识。第二，国际市场能满足13亿人口的粮食供需缺口。目前世界粮食贸易的总交易量是2亿吨左右，中国大陆改变立足粮食自给的政策下，以这个交易量恐怕很难满足中国大陆的粮食供需缺-。有人说某国家有土地储备，他们有提高粮食产量的潜力。人家有土地储备就一定会满足中国的粮食需求，这恐怕没有道理吧。第三，粮食出口国愿意稳定地满足中国对粮食的需求，或者说，国际经济、政治格局保持稳定，并有利于中国大陆。目前的国际政治、军事格局对中国而言，变数越来越大。台独势力的步步进逼使台海局势随时可能发生意想不到的事情。到了紧急关头，粮食就成了很有杀伤力的武器。这个时候你再来看保护粮食的福利损失和所带来的福利收益，就会明白西方发达国家用比我们大得多的农业补贴保留的土地储备并不单单是为了维护粮食价格的稳定和保障农民的合理收益。
三、从福利经济学角度看我国农业补贴政策
从福利经济学角度研究我国农业补贴，我们实际上在讨论广义的农业补贴。尽管在我国，国家对农业的补贴，目标是解决农产品的供给问题和国家的粮食安全问题，但补贴的对象却是农民。从这个角度说，农业补贴实际上可以理解为对农民的补贴。在西方发达国家，其农业补贴主要是基于“农民收入平价”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。那么在农产品供给问题基本能解决之后，还要不要像西方发达国家一样给农民补贴，争议很大。在我国，要不要给农民补贴，也存在较大争议。让我们看看福利经济学是怎样说的。
福利经济学之父庇古提出了两个社会福利最大的基本命题：第一，国民收入越大，社会福利就越大。要使社会福利达到最大，就必须是社会国民收入达到最大。必须是社会资源的配置达到最优。第二，国民收入分配越均等，社会福利就越大。在边际效用递减规律的作用下，同样的货币量对穷人的效用要大于对富人的效用。因此国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，直到他们的边际效用相等为止。
按照庇古的第一个基本命题，只要国民收入是增长的，在中国工业化过程中，资本积累过程牺牲点农民的利益是合理的。也就是说只要改革使得工业化产生的综合收益大于农民的牺牲，这种改革就是成功的。这就是改革开放以来我们在对待农民问题上的一系列做法直接理论依据之一。在这一理论的指导下，1950-1978年的29年中，政府通过“剪刀差”大约从农民手里取走5100亿元，1979-1994年的16年间，通过“剪刀差”从农民那里取走大约15 000亿元。同期农业税收入1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农业税费制度提取剩余约12 986亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元。其实，经济学是不讲良心的，福利经济学讲的“福利”更多地是从总量出发，来实现帕累托效率的。从这个角度说，我国的工业化过程中农民作出的巨大贡献也是值得的。因为这样就实现了效率优先的原则。
然而情况变得非常糟糕，由于农村的贫穷和基础设施严重滞后造成的农村消费能力下降使得本来就被分割的国内消费市场更加支离破碎，我国经济增长的引擎(投资、消费和国际贸易)因消费不足而变得动力不足。更直接的严重后果是，由于城乡收入急剧扩大，农民增收困难，再加上农民的医疗、教育等方面无法享受到一个公民应当享受的公共产品和公共服务，使得社会矛盾变得非常突出，公共风险的积聚已影响到改革的前景。也就是说，再用剥夺农民的方法实现工业化已不能增进整个社会的福利，并可能带来非常巨大的福利损失，这让我们不得不认真思考一个问题，收入分配均等化，即庇古先生的第二个社会福利最大的基本命题该起作用了。
人们开始对二十几年的改革进行反思，并形成一种共识：国民收入的增长并不一定意味着实现了社会福利最大化，还必须满足收入分配的均等化这一充分条件，国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，从根本上扭转城乡收入差距、东西部农民收入差距和城镇内部收入差距继续扩大的趋势。只有这样，才能实现整个社会福利最大化。
当然，福利经济学还认为，在满足帕累托最优条件下，要提高一部分人的效用水平，就必须降低另一部分人的效用水平，如果不是这样，则总可以通过某种重新安排，使一部分人变好而不使另一部分人的状况变坏。其实这正是一部分既得利益群体的担心所在，担心对农民的补贴和对其他穷人的救助会使他们的福利受到影响。好在我国经济中存在帕累托改进的可能，即中国的经济实力和财政收入的较快增长可以保障在维护既得利益的前提下改善贫穷者的福利水平。在这种情况下，对农民的补贴和对其他弱势群体的经济支援会增进整个社会的福利水平，并最终使得既得利益者取得更大的、更长久的利益。
争论总会有的，我们不要试图找到一条对各方都有利的改革方案，因为那是不可能的。这一点，福利经济学家阿罗早在1951年就证明过，即著名的“不可能性定理”。我们不必对以前的做法心存疑虑，全盘否定改革的成果更是一种不明智的做法，中国经济的腾飞和综合国力的增强是无法否认的，也就是说，综合评价起来，将近三十年的改革，尽管农民和工人等弱势群体受到了不公正待遇，但中国经济体的总体福利收益远远大于福利损失。但现在某些利益群体反对给农民以补贴也是要不得的。因为现在的情况是不这样做就会葬送改革，只要保护农民收入的收益大于其所造成的社会成本，并有利于中国经济持续、健康、快速的发展，则改革措施就应当坚决实施。当然，现阶段我们仍然要坚持效率优先，兼顾公平的原则。对农民的补贴和对其他弱势群体的经济支援，决不意味着让他们获得和其他社会阶层同样的收入，而是让贫富差距缩小在一个穷人和富人多可以接受的水平，以化解社会矛盾和由此造成的风险，并有利于中国统一消费市场的形成和完善，实现城乡良性互动，增进全体中国人的总体福利水平。
四、制度经济学视野里的农业补贴
现在，让我们站在制度经济学的高度，再审视一下中国的农业补贴，会发现中国的农业补贴并非有效的农业补贴。当然，这里的农业补贴指的是狭义的农业补贴。
抛开农业补贴理论上的概念，我们会发现，农业补贴实质上是由于农民作为个人的偏好(利益取向)和国家作为公共利益代言人的公共偏好发生冲突时，双方通过妥协谈判签订的给农民经济上补偿的协议。
很显然，农民作为农业生产的承包经营者 (农民是集体土地的承包经营者)，其利益偏好应该是经营收益最大化(如果忽略现在贫困地区仍存在以生存为主要目标的农业生产活动的话)，就要考虑各自的比较经营优势，宜粮则粮，宜经则经(济)，宜工则工，宜商则商，只要农民经营土地的经济效益好，农民可随时改变土地的用途，农民也可随时改变自己的经济身份，甚至将这种经营权租售给工商业资本。但问题是，在当前的政治经济格局下，粮食仍然是一种战略物资，无粮不稳不仅是几千年来中国统治阶层的口头禅，也成为当今世界最发达国家遵守的一条戒律。不管这个国家多么发达，一定要有土地用于农业，尤其是用于粮食生产，一定要有一定数量的公民滞留于土地。很显然，农民在这个问题上是利益的受损者，会强烈要求政府作出一种制度安排，保障经营农业能获得社会平均的利润率，保障自己获得和城里人相同的收入水平，这就需要谈判，需要妥协。此时，关于农业补贴的三点表述已十分明晰：第一，农业的比较收益低，并非仅仅因为农业有自然风险，更重要的是政府限制了农业要素的流动。第二，提高农业比较收益，必须放开农村要素市场；政府若考虑粮食安全而限制要素流动，那么就得给农业予以补贴。第三，补贴农业不是政府的单向支出，而是一种互利的交换。既然是交换，补多补少就不可全由政府说了算，应该和农民商量着定。不然，有钱多补，没钱少补或者不补，就算不上是公平的交换了(王东京，2005)。
既然农业补贴的过程是政府与农民的博弈过程，以西方发达国家农业补贴的历史看，农民获得和政府“对等”的谈判权利，有两个条件是必备的：其一是土地私人所有，对于政府的决策，农民有用“脚”投票的自由；其二是农民有选举权，任何政治家，不管是议员还是总统，均不能忽视农民用手投票的权利。在对等谈判条件下，才能形成有效的农业补贴机制。因此说，有效的农业补贴政策将是政府与农民(或相关企业)共同选择的结果。在这一框架下，政府与农民将在农业补贴上构成一种多次重复博弈机制，形成一个新的农业补贴政策框架，双方在这个规则下获取各自的行动信息，并决定其合作态度，当特定环境发生改变时，双方可以成功地采取策略加以应对，及时获得竞争优势。
根据新制度经济学理论，我国大陆农业补贴政策的演化是由政府主导的强制性制度变迁，政府垄断性供给农业补贴制度，由于农民的财产所有权和独立人格没有完全确立，政府与农民在补贴及其他福利上的博弈是一次性的，农民处于劣势，也就注定其政策效率的低下。我国农业的补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。如1979-1980年间财政用于农用塑料薄膜的补贴就达16亿多元 (谢阳，2005)，对当时农业的增产增收起到重要作用，但农民并未从中享受到多少好处。20世纪90年代高价收购粮、棉农产品政策，固然兼有提高农民收入意图，但根本目标是控制1994- 1995年发生的严重通货膨胀。因而，我国20世纪90年代发生的农业补贴，本质上不是一个长期性部门政策目标，而是特定环境下短期宏观稳定政策的一个构成部分。在通货膨胀不再是主要宏观问题之后，粮食价格干预虽仍保留“保护价”名称，但实际收购价水平不断降低，目前已基本失去经济学意义上的保护含义。这类流通干预政策确实在一定程度上具有保护性补贴效果。但结果是粮棉国有部门亏损挂账高达数千亿元，农民仍没有得到多少实惠。
政府制定农业补贴政策基于宏观经济考虑和防范公共风险的选择，农民在很长一个时期内不可能居于谈判桌的重要位置。在这种情况下，尽管政府在“支农”，农民往往并不领情。因此，最引人注目的结果是：一方面政府投入大量的资金补贴农业，“支援”农业，另一方面农民种粮的积极性并未实质性的提高，农产品的供量给时高时低，很难稳定在一个合理的区间；一方面国有粮、棉部门的挂账亏损达数千亿元，另一方面还有诸多部门在争取把农业补贴的资金直接补贴在其经营过程中；一方面谈耕地保护的重要性，另一方面在农村土地集体所有制条件下土地所有权非人格化，从而在目前的土地法律框架内，耕地急剧减少。政府进行农业补贴，不是和农民谈判，而是和粮食、棉花购销企业谈，和生产资料的生产企业谈，和保险公司谈，和政府自己谈，甚至和房地产开发商谈，这恐怕很难保证农业补贴制度的效率吧!
当然，我国不是美国，也不是日本，我国的农业补贴目前还不可能基于西方的“农民收入平价”原则，即通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。在目前的体制框架内，我们只能寄希望于某些政府部门能充分认识到，政府补贴农业，绝不是政府对农业的政策倾斜，而是政府花钱向农民购买粮食安全。把更多的农业补贴直接补给农民，不仅仅是一种技术选择，更是一种政府责任。农业补贴的直接目标是农产品供给的稳定增长和国家的粮食安全，但是否有效率则取决于农民是否满意。从这个角度上说，“农民收入平价”目标也应成为我们农业补贴的长远目标。很显然，要建立具有中国特色的、有效率的农业补贴制度任重而道远。
农业补贴作为世界绝大多数国家尤其是发达国家支持和保护本国农业的一种基本政策，虽然补贴方式和结构各有变化，但绝对数额都在上升。我国作为世界上少数几个未给予农民直接补贴的国家之一，新中国成立后对农业长期处于“负保护”状态。近几年我国也开始对农业实施保护，并加大对农业的财政补贴力度，但理论界对农业补贴的问题仍然争论不休，反对农业补贴的声音越来越大。笔者是赞成对农业实施补贴的，并在《要加大对农业的财政补贴》一文中阐述了这一立场，本文愿就这一问题作进一步的探讨，从公共经济学、福利经济学和制度经济学的角度研究加大农业补贴的法理基础。
一、农业补贴的含义和内容
一般意义上的补贴，指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。在WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴即政府对农业部门的所有投资或支持(Suppoa)，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是农业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴；这类补贴又称为保护(Protection)性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响。WTO在理念上不赞同保护性补贴，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削减。
本文认为，“三农”问题虽有联系，但却是三个不同性质的问题。农业问题主要解决农产品供给问题，其焦点是国家的粮食安全问题。农民问题主要解决农民的“国民待遇”问题，其焦点是农民的收入和农民的公民权的保障问题。农村问题主要解决农村生产、生活方式问题，其焦点是农村公共产品和准公共产品的供给问题。因此，财政对“三农”的支出主要包括三个方面：(1)对农民的生存保障支出，如农村五保户支出、农民最低生活保障支出、农民医疗保险支出等。(2)农村公共产品的提供，如乡村公路、乡村环保、水利基础设施的投入等乙(3)对农业的补贴，如农业科技投入、对种粮农民的直接补贴、农产品出口补贴等。很显然，财政对“三农”支出的三个方面构成了一般意义上的农业补贴，也即WTO框架下的广义的农业补贴。因此，在对农业补贴的概念的理解上，本文不得不涉及广义补贴的概念。但笔者坚持认为，狭义的农业补贴概念更能反映我国农业补贴的目的和任务，因此在下面的论述中，将有所区别。
二、从公共经济学角度看我国的农业财政补贴政策
在公共经济学的视野里，政府的公共支出主要集中在公共产品领域和其他的市场失灵的领域，就农民的最低生存保障支出和农村公共产品的提供而言，财政有义不容辞的责任，这在理论上没有异议，因此问题的焦点集中在狭义的农业补贴该不该进行方面，鉴于此，这里探讨的仅仅是狭义的农业补贴。
政府对农业的保护是一种逆市场行为。那么政府要不要给农业补贴，一是看农业作为一个基础产业在完全市场条件下能否独立存在，即在农业生产和经营中是否存在着市场失灵，因为政府只有在市场失灵情况下才能发挥其应有的作用。二是看农业所提供的产品是否具有公共产品的属性，因为政府在公共产品和公共物品的提供上负有责任。
我们先看农业本身的产业属性。农业作为一个基础产业存在应该没有什么异议，但农业作为一个产业能否完全市场化还存在着较大争议。在我看来，农业作为一个产业在完全市场条件下是不能独立存在的，或者说没有存在的经济合理性。因为农业生产要受自然条件的约束(季节、气候、地理位置、土壤结构等)，并且农业生产过程具有“生命”特质(庄稼、家禽、牲畜等是有生命的)，这就决定了其经营的巨大风险；同时中国农业的经营规模、经营成本、科技转化水平以及商品化程度等诸多限制使其不仅在国际农产品贸易中处于弱势地位，即使在国内市场也很难实现平均的利润率。一个经营风险远远高于其他产业的农业，却不能获得平均的利润水平，在完全市场经济条件下肯定是要被淘汰的。但问题是，这个产业还必须存在，因为其存在的福利损失远远小于其给社会带来的福利收益。这恐怕就是我们所说的市场失灵问题了。很显然，农业的基础地位决定了农业生产存续和发展的必要性，而农业的弱质性又决定了农业生产的存续和发展，以及从事农业生产者--农民生存和生活的困难。正是这一对矛盾的存在，决定了农业、农民和农村问题的一定程度上的公共性特征(王朝才，2004)。既然在农业问题上存在市场失灵，农业本身又具有公共性特征，政府出面给农业以补贴并提供其他的政策保护就顺理成章了。
下面我们再看看农产品的情况。笔者不敢说农产品是公共物品，但敢说某些农业产品具有某些公共产品的属性。农产品尤其是粮食的供给问题很复杂，既不能“高产”，因为“高产”必将“伤农”；也不能“减产”，因为“减产”会危及国家的粮食安全；因此只能是“稳产”，即随着国内外农产品的供需状况的变化使农作物的产量保持适度、稳定的增加。更复杂的是，农业生产中的内部矛盾，即粮食生产和经济作物的生产以及农村其他经济活动之间的矛盾越来越突出，强调粮食生产势必牺牲农业的比较优势，影响农民的收入；强调农业的比较优势，则无法保障国家的粮食安全。这种很符合公共需要(社会安定和粮食安全)，私人又不愿单独提供(没有经营上的比较优势，从而减少提供者的预期收益)的产品，应当说同样具有了公共产品的某些属性。从这个角度说，政府也应该对农业提供补贴。
进一步研究会发现，农业补贴的本质是政府向农民购买公共农产品的行为。从这个意义来说，“补贴”的字面含义有问题，它容易导致对其内在的经济性质的误解。似乎补贴是政府对比较贫困的农民的同情或转移支付。这种误解使得政府和媒体容易从道义、感情、政治的角度去诠释补贴行为，而忽视了其经济必然性。但实际上补贴内含必然的经济逻辑，它是政府与农民之间的交易行为。这是其不可能被取消的根本原因。如果政府不愿意补贴农民，实际上就是政府不愿意购买由农民创造或控制的公共产品意义上的农产品，那么作为市场“理性人”的农民也就没有必要生产它们，这完全正常。但问题是政府不愿意购买，不等于社会就没有需求。正是由于存在公共农产品的社会需求，而市场机制又不能自动充分供给，所以政府才不得不出面以“补贴”的形式向农民购买公共产品(胡靖，2003)。
这里进一步讨论一下反对农业补贴的声音，有利于更好的理解农业补贴的合理性。
一种声音认为，农民只有离开农业，转到工商业上去，才有出路。而农业补贴会使农民留于农业，这会害了农民(张五常，2006)。其实政府农业补贴的目的主要就是为了解决农业问题，尤其是农产品供给问题。给农民点好处就是为了让一部分农民留在农业。你让人家在这个不赚钱的行业生存，当然得给一点补偿，即使这一点补偿对农民增收的效果十分有限。中国不是日本，也不是法国，更不是美国，中国城市化水平即便非常发达，也很难容纳这么多农村人口，九亿农民的出路在哪里?发展经济学家在上个世纪中叶就告诉我们，要向城市转移，要向工商业转移。问题是，这是个历史过程，是个城乡互动的过程，绝非一个单向的由乡村转移到城市的过程，一个由农业转向工、商业的过程。城市化越发展，工商业越发达，农业的重要性越突出，农业的重要程度不会因其在经济中所占份额的降低而降低。笔者认为这正是西方发达国家现在仍加大对农业的保护，其农业补贴数量仍在增加的主要原因之一。总要有一部分人留在农业，农业补贴就要存在。至于说给农业补贴，会使农民留连于农业，笔者认为这也没有什么不好的，总比在城市当“包身工”要好。笔者有一种认识，工业反哺农业，实际上是在哺育自己；城市支援乡村，实际上是在支持自己。城乡互动，和谐共荣才能共同受益。现在农村的贫弱，农业的脆弱不仅影响农村的发展，也已经成为制约城市发展的瓶颈，成为阻止中国工、商业进一步繁荣的一道门槛。给农民补贴一点，让农民富一点，中国的市场就会统一一些，为工、商业提供劳动力的素质也会高一点，在没有能力解决全部农村剩余劳动力之前，让一部分农民留连于农业对整个社会的稳定是有利的。
另一种主张减少甚至取消对农业保护的声音认为，要建立“这样一种改革的目标模式，也就是市场经济下的农业发展政策形态，是以市场机制为基础的，以发挥农业比较优势的目标的一整套制度安排”(蔡防，1994)。主张利用国际贸易来解决中国的粮食问题，以解决我国农业中的比较优势下降的问题。应当说，在理论上这种设想成立。问题是，它必须符合三个前提条件：第一，国际农产品贸易是在公平与自由贸易的基础上进行的，这是中国除粮食外的其他农产品获得比较利益的前提。很显然，在目前的国际贸易秩序下，中国的农产品要实现比较优势所带来的利益，是相当困难的，让农民不要种粮食，发展具有比较优势的农业品种，政府就可以放弃保护，这显然是幼稚的认识。第二，国际市场能满足13亿人口的粮食供需缺口。目前世界粮食贸易的总交易量是2亿吨左右，中国大陆改变立足粮食自给的政策下，以这个交易量恐怕很难满足中国大陆的粮食供需缺-。有人说某国家有土地储备，他们有提高粮食产量的潜力。人家有土地储备就一定会满足中国的粮食需求，这恐怕没有道理吧。第三，粮食出口国愿意稳定地满足中国对粮食的需求，或者说，国际经济、政治格局保持稳定，并有利于中国大陆。目前的国际政治、军事格局对中国而言，变数越来越大。台独势力的步步进逼使台海局势随时可能发生意想不到的事情。到了紧急关头，粮食就成了很有杀伤力的武器。这个时候你再来看保护粮食的福利损失和所带来的福利收益，就会明白西方发达国家用比我们大得多的农业补贴保留的土地储备并不单单是为了维护粮食价格的稳定和保障农民的合理收益。
三、从福利经济学角度看我国农业补贴政策
从福利经济学角度研究我国农业补贴，我们实际上在讨论广义的农业补贴。尽管在我国，国家对农业的补贴，目标是解决农产品的供给问题和国家的粮食安全问题，但补贴的对象却是农民。从这个角度说，农业补贴实际上可以理解为对农民的补贴。在西方发达国家，其农业补贴主要是基于“农民收入平价”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。那么在农产品供给问题基本能解决之后，还要不要像西方发达国家一样给农民补贴，争议很大。在我国，要不要给农民补贴，也存在较大争议。让我们看看福利经济学是怎样说的。
福利经济学之父庇古提出了两个社会福利最大的基本命题：第一，国民收入越大，社会福利就越大。要使社会福利达到最大，就必须是社会国民收入达到最大。必须是社会资源的配置达到最优。第二，国民收入分配越均等，社会福利就越大。在边际效用递减规律的作用下，同样的货币量对穷人的效用要大于对富人的效用。因此国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，直到他们的边际效用相等为止。
按照庇古的第一个基本命题，只要国民收入是增长的，在中国工业化过程中，资本积累过程牺牲点农民的利益是合理的。也就是说只要改革使得工业化产生的综合收益大于农民的牺牲，这种改革就是成功的。这就是改革开放以来我们在对待农民问题上的一系列做法直接理论依据之一。在这一理论的指导下，1950-1978年的29年中，政府通过“剪刀差”大约从农民手里取走5100亿元，1979-1994年的16年间，通过“剪刀差”从农民那里取走大约15 000亿元。同期农业税收入1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农业税费制度提取剩余约12 986亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元。其实，经济学是不讲良心的，福利经济学讲的“福利”更多地是从总量出发，来实现帕累托效率的。从这个角度说，我国的工业化过程中农民作出的巨大贡献也是值得的。因为这样就实现了效率优先的原则。
然而情况变得非常糟糕，由于农村的贫穷和基础设施严重滞后造成的农村消费能力下降使得本来就被分割的国内消费市场更加支离破碎，我国经济增长的引擎(投资、消费和国际贸易)因消费不足而变得动力不足。更直接的严重后果是，由于城乡收入急剧扩大，农民增收困难，再加上农民的医疗、教育等方面无法享受到一个公民应当享受的公共产品和公共服务，使得社会矛盾变得非常突出，公共风险的积聚已影响到改革的前景。也就是说，再用剥夺农民的方法实现工业化已不能增进整个社会的福利，并可能带来非常巨大的福利损失，这让我们不得不认真思考一个问题，收入分配均等化，即庇古先生的第二个社会福利最大的基本命题该起作用了。
人们开始对二十几年的改革进行反思，并形成一种共识：国民收入的增长并不一定意味着实现了社会福利最大化，还必须满足收入分配的均等化这一充分条件，国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，从根本上扭转城乡收入差距、东西部农民收入差距和城镇内部收入差距继续扩大的趋势。只有这样，才能实现整个社会福利最大化。
当然，福利经济学还认为，在满足帕累托最优条件下，要提高一部分人的效用水平，就必须降低另一部分人的效用水平，如果不是这样，则总可以通过某种重新安排，使一部分人变好而不使另一部分人的状况变坏。其实这正是一部分既得利益群体的担心所在，担心对农民的补贴和对其他穷人的救助会使他们的福利受到影响。好在我国经济中存在帕累托改进的可能，即中国的经济实力和财政收入的较快增长可以保障在维护既得利益的前提下改善贫穷者的福利水平。在这种情况下，对农民的补贴和对其他弱势群体的经济支援会增进整个社会的福利水平，并最终使得既得利益者取得更大的、更长久的利益。
争论总会有的，我们不要试图找到一条对各方都有利的改革方案，因为那是不可能的。这一点，福利经济学家阿罗早在1951年就证明过，即著名的“不可能性定理”。我们不必对以前的做法心存疑虑，全盘否定改革的成果更是一种不明智的做法，中国经济的腾飞和综合国力的增强是无法否认的，也就是说，综合评价起来，将近三十年的改革，尽管农民和工人等弱势群体受到了不公正待遇，但中国经济体的总体福利收益远远大于福利损失。但现在某些利益群体反对给农民以补贴也是要不得的。因为现在的情况是不这样做就会葬送改革，只要保护农民收入的收益大于其所造成的社会成本，并有利于中国经济持续、健康、快速的发展，则改革措施就应当坚决实施。当然，现阶段我们仍然要坚持效率优先，兼顾公平的原则。对农民的补贴和对其他弱势群体的经济支援，决不意味着让他们获得和其他社会阶层同样的收入，而是让贫富差距缩小在一个穷人和富人多可以接受的水平，以化解社会矛盾和由此造成的风险，并有利于中国统一消费市场的形成和完善，实现城乡良性互动，增进全体中国人的总体福利水平。
四、制度经济学视野里的农业补贴
现在，让我们站在制度经济学的高度，再审视一下中国的农业补贴，会发现中国的农业补贴并非有效的农业补贴。当然，这里的农业补贴指的是狭义的农业补贴。
抛开农业补贴理论上的概念，我们会发现，农业补贴实质上是由于农民作为个人的偏好(利益取向)和国家作为公共利益代言人的公共偏好发生冲突时，双方通过妥协谈判签订的给农民经济上补偿的协议。
很显然，农民作为农业生产的承包经营者 (农民是集体土地的承包经营者)，其利益偏好应该是经营收益最大化(如果忽略现在贫困地区仍存在以生存为主要目标的农业生产活动的话)，就要考虑各自的比较经营优势，宜粮则粮，宜经则经(济)，宜工则工，宜商则商，只要农民经营土地的经济效益好，农民可随时改变土地的用途，农民也可随时改变自己的经济身份，甚至将这种经营权租售给工商业资本。但问题是，在当前的政治经济格局下，粮食仍然是一种战略物资，无粮不稳不仅是几千年来中国统治阶层的口头禅，也成为当今世界最发达国家遵守的一条戒律。不管这个国家多么发达，一定要有土地用于农业，尤其是用于粮食生产，一定要有一定数量的公民滞留于土地。很显然，农民在这个问题上是利益的受损者，会强烈要求政府作出一种制度安排，保障经营农业能获得社会平均的利润率，保障自己获得和城里人相同的收入水平，这就需要谈判，需要妥协。此时，关于农业补贴的三点表述已十分明晰：第一，农业的比较收益低，并非仅仅因为农业有自然风险，更重要的是政府限制了农业要素的流动。第二，提高农业比较收益，必须放开农村要素市场；政府若考虑粮食安全而限制要素流动，那么就得给农业予以补贴。第三，补贴农业不是政府的单向支出，而是一种互利的交换。既然是交换，补多补少就不可全由政府说了算，应该和农民商量着定。不然，有钱多补，没钱少补或者不补，就算不上是公平的交换了(王东京，2005)。
既然农业补贴的过程是政府与农民的博弈过程，以西方发达国家农业补贴的历史看，农民获得和政府“对等”的谈判权利，有两个条件是必备的：其一是土地私人所有，对于政府的决策，农民有用“脚”投票的自由；其二是农民有选举权，任何政治家，不管是议员还是总统，均不能忽视农民用手投票的权利。在对等谈判条件下，才能形成有效的农业补贴机制。因此说，有效的农业补贴政策将是政府与农民(或相关企业)共同选择的结果。在这一框架下，政府与农民将在农业补贴上构成一种多次重复博弈机制，形成一个新的农业补贴政策框架，双方在这个规则下获取各自的行动信息，并决定其合作态度，当特定环境发生改变时，双方可以成功地采取策略加以应对，及时获得竞争优势。
根据新制度经济学理论，我国大陆农业补贴政策的演化是由政府主导的强制性制度变迁，政府垄断性供给农业补贴制度，由于农民的财产所有权和独立人格没有完全确立，政府与农民在补贴及其他福利上的博弈是一次性的，农民处于劣势，也就注定其政策效率的低下。我国农业的补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。如1979-1980年间财政用于农用塑料薄膜的补贴就达16亿多元 (谢阳，2005)，对当时农业的增产增收起到重要作用，但农民并未从中享受到多少好处。20世纪90年代高价收购粮、棉农产品政策，固然兼有提高农民收入意图，但根本目标是控制1994- 1995年发生的严重通货膨胀。因而，我国20世纪90年代发生的农业补贴，本质上不是一个长期性部门政策目标，而是特定环境下短期宏观稳定政策的一个构成部分。在通货膨胀不再是主要宏观问题之后，粮食价格干预虽仍保留“保护价”名称，但实际收购价水平不断降低，目前已基本失去经济学意义上的保护含义。这类流通干预政策确实在一定程度上具有保护性补贴效果。但结果是粮棉国有部门亏损挂账高达数千亿元，农民仍没有得到多少实惠。
政府制定农业补贴政策基于宏观经济考虑和防范公共风险的选择，农民在很长一个时期内不可能居于谈判桌的重要位置。在这种情况下，尽管政府在“支农”，农民往往并不领情。因此，最引人注目的结果是：一方面政府投入大量的资金补贴农业，“支援”农业，另一方面农民种粮的积极性并未实质性的提高，农产品的供量给时高时低，很难稳定在一个合理的区间；一方面国有粮、棉部门的挂账亏损达数千亿元，另一方面还有诸多部门在争取把农业补贴的资金直接补贴在其经营过程中；一方面谈耕地保护的重要性，另一方面在农村土地集体所有制条件下土地所有权非人格化，从而在目前的土地法律框架内，耕地急剧减少。政府进行农业补贴，不是和农民谈判，而是和粮食、棉花购销企业谈，和生产资料的生产企业谈，和保险公司谈，和政府自己谈，甚至和房地产开发商谈，这恐怕很难保证农业补贴制度的效率吧!
当然，我国不是美国，也不是日本，我国的农业补贴目前还不可能基于西方的“农民收入平价”原则，即通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。在目前的体制框架内，我们只能寄希望于某些政府部门能充分认识到，政府补贴农业，绝不是政府对农业的政策倾斜，而是政府花钱向农民购买粮食安全。把更多的农业补贴直接补给农民，不仅仅是一种技术选择，更是一种政府责任。农业补贴的直接目标是农产品供给的稳定增长和国家的粮食安全，但是否有效率则取决于农民是否满意。从这个角度上说，“农民收入平价”目标也应成为我们农业补贴的长远目标。很显然，要建立具有中国特色的、有效率的农业补贴制度任重而道远。