张承惠：在对外开放过程中需特别注意防范政策风险

——从阿根廷教训看我国未来的宏观政策操作 2001年12月，阿根廷爆发了近20年来的第四次，也是历史上最严重的经济、金融、政治和社会危机。而宏观政策层面上出现的政策目标定位不准、政策执行偏差、政策实施时机把握不当等重大失误，则是阿根廷此次危机发生和发展的重要因素之一。 一、阿根廷在对外开放过程中宏观政策的主要失误 1.政策目标定位不准，存在着为市场化而市场化的倾向。客观地说，改革使阿根廷迅速融入世界经济大市场，对90年代的经济发展起到了促进作用。但是在改革和开放过程中，阿出现了为市场化而市场化的倾向。在国企改造、金融开放等关键问题上，盲目相信外国资本，未能将政策目标定位于增强本国企业实力、提升产业结构、提高整体经济的国际竞争力上，从而偏离了应有的改革和开放目标，使阿根廷日益成为大国强国和国际金融组织的附庸。 2.缺乏战略眼光，未能从阿根廷的实际出发制订战略规划和发展政策。导致巨额外债、经济结构畸形，出口比重过低，金融市场发育迟缓等严重问题。这些问题或者成为此次危机爆发的诱因，或者加深了危机的程度。 3.政策调整迟滞，贻误时机。阿根廷著名经济学家Broda认为，1999年应当是调整汇率制度的合适时机，因为当时阿根廷拥有300亿美元的外汇储备。但是受政治、社会等因素的影响，阿政府未能抓住有利时机，果断进行政策调整。致使危机爆发后政府陷入极大的被动，不得不在承受巨大损失的情况下放弃货币局制度。 4.改革缺乏严谨、周密的制度设计，政策缺乏连续性和稳定性。由于对私有化作用估计过高和缺乏周密的制度设计，导致以下突出问题：第一，私有化范围过宽，过多放弃了政府的调控职能；第二，在国有企业私有化过程中，缺乏规范的程序和对官员有效的监督约束制度；第三，在全面市场化过程中，未能建立起有效的市场监督机制；第四，在社会保障制度改革方面举措不当；第五，缺乏法律和制度保证。既丧失了国威，又失去了民众的信任和信心。 5.缺乏对危机的警觉和应对措施。过度举债历来是阿根廷的主要问题，债务危机也不止一次出现。但阿政府在外债标准上盲目乐观，缺少对危机的警觉，更没有根据可能发生的危机设计应对机制和预案。危机爆发后只能仓促应对，陷于被动。 6.对外开放的节奏和次序出现失误。在国内经济体制尚不健全、经济十分脆弱、民族资本还不够强大、国内金融市场很不健全的情况下，过早地一次性放开金融显然是重大失误。 二、阿根廷经验教训对我国的启示 尽管阿根廷的情况不完全具备可比性，阿根廷的经验教训对我国仍有重要的借鉴意义。 1.对外开放应有明确的目标和周密筹划 阿根廷的经验教训告诉我们，对外开放只能是手段而非目标，一定要避免出现为开放而开放、为市场化而市场化的倾向。在下一步改革开放中，我们不仅需要从本国实际出发树立明确的目标，更要紧扣目标精心设计改革方案、配套政策以及开放的顺序和节奏，确保经济社会的安定和发展。与此同时，还要注意借鉴阿根廷的教训，避免因政治和人事变动因素影响政策的稳定性。 2.对外开放要在发挥比较优势的同时，加速产业结构升级换代 阿根廷尽管在农业方面具有优势，但由于未能通过技术开发提升出口产品竞争力，导致出口长期以低附加值的初级产品为主，竞争优势逐渐丧失。这一教训表明，在当今世界，任何一个国家要想在国际竞争中获胜，都必须拥有和不断提升自己的优势产业。中国作为一个大国，更应注意保持和发展自己的产业优势。一方面，要加大对原有优势产业技术开发的投入，增加产品的科技含量；另一方面，要通过各项政策引导企业转向有巨大发展潜力的新兴产业，逐步实现从劳动力密集型向资金、技术密集型产业结构的升级，提高整体经济的素质和综合竞争能力。 3.所有制改革和对外开放市场并不必然带来效率的提高 国际经验表明，私有化和对外开放并不一定会带来经济的最佳效果。在法国、瑞典等国家，至今还持有相当数量的国有企业，且运营效果不错。阿根廷石油公司出售给意大利、西班牙公司以后，石油在本土的售价比运到欧洲还高；铁路私有化之后，也是质次价高。但同样在阿根廷，发电行业实现完全竞争之后，发电成本和价格大幅下降，效率显著提高；在航空业，国际航线实现完全竞争之后，飞机票价甚至低于垄断的国内航线。因此，问题的关键并不在于是否进行所有制改革和开放市场，而是如何进行改革和开放。只有在政府真正实现政企分开和职能转换，避免从旧的垄断走向新的垄断、实现公平市场竞争的情况下，改革和开放才能收到明显的效果。 4.尽快建立危机应对机制 此次阿根廷危机给国家和民众都带来了巨大伤害。2002年，阿根廷GDP下降了11个百分点，货币贬值了300％，失业率急剧攀升，贫困化程度加深。中国正处于经济社会结构的急速变动时期，整个社会相当敏感和脆弱，同时面临的国际环境也日趋复杂。在这种情况下，突发事件爆发的频率加大并极易转化为危机。而便捷的交通工具和现代通信手段又会加速危机的传导，放大危机效应，使局部危机扩展为全国性危机，对此我们必须保持充分的警惕。 由于危机的突发性和巨大的破坏性，有无一套良好的危机处理体制，会带来截然不同的后果。阿根廷的教训表明，那种临时动员政府资源、依靠行政领导人个人力量来处理危机的被动做法已经不能适应环境的变化，需要尽快建立起新型国家危机监控的指标体系、早期预警机制和危机处理机制。为此，除了应健全有关危机处理的法律法规以外，还应在有关宏观调控部门之间建立灵活的政策协调机制和信息网络，加强调控部门对危机的识别能力，制定危机处理预案。 5.在对外开放和对外合作中，不可丧失对外国资本的警觉 阿根廷由于地缘和文化等因素，历来与美国和欧洲的一些发达国家十分亲近，甚至试图与美国建立起“血肉关系”。但是这种亲密关系并没有预防和化解阿根廷危机，相反美国2002年出台的农业补贴法案还直接损害了阿根廷利益，至少将给阿根廷带来每年14－15亿美元的损失。这一教训提醒我们，经济全球化并不等于世界大同。发达国家作为经济全球化的发起者和游戏规则的制定者，无一不是从本国利益出发，以谋求本国最大利益为最高准则的。中国作为发展中国家，本来就在国际竞争中处于弱势地位，我们惟有在对外开放中确保政策的独立性和政府的调控能力，切实维护国家经济主权，才有可能趋利避害，争取尽可能大的国家和民族利益。 三、有关政策建议 基于阿根廷的经验教训，今后在改革开放中应对以下方面的政策操作加以特别关注。 1.金融改革和发展 由于杠杆作用和高风险特性，金融是一国中最为敏感的行业。20世纪世界发生的多起经济、社会危机大多是由金融危机引起的。为保持金融稳定，防范金融风险，应重点做好以下几个方面的工作： 第一，在对外开放的同时加速推进对内开放，增强民族资本的竞争力。金融领域长期为国有企业所垄断，缺乏有效竞争。由于具有极大的获利空间和发展潜力，金融领域也是外资最想进入的领域。根据加入世界贸易组织时对金融开放时间和进度的承诺，到2006年，我国将全面放开外资金融机构的市场准入限制，取消大部分业务限制。为避免阿根廷金融领域大部为外资金融机构控制的局面重现，有必要从现在开始，加速对内开放，支持民营企业进入金融业参与市场竞争。 第二，健全金融市场结构和运行机制。阿根廷的金融市场结构严重畸形，间接融资占主导地位，资本市场极不发达，正式金融体系行为异化，大量企业只能通过地下钱庄获取资金。这种状况与中国金融市场的现状相当近似。由于金融结构的失衡，银行体系承担了过大的风险，不仅导致金融体系的高度脆弱性，也严重阻碍了企业和整体经济效率的提高。如果我们不能尽快解决上述问题，潜在的金融风险还会加大。 第三，完善金融机构的风险管理体制，谨慎进行资本项目开放。资本项目开放的前提条件，一是国内宏观经济安定，二是国内金融机构具备足够的风险管理能力。阿根廷在不具备上述条件的情况下匆忙推进资本项目自由化吃了大亏。为汲取教训，防范风险，我们不仅需要强化已有的管理制度，还要进一步加强对金融机构风险管理体系的监督，制裁不正当交易，提高金融机构经营的自律性。同时要注意使金融市场的开放进程与风险管理能力相对应，逐步由信息不对称小的领域向信息不对称大的领域推进，先放开直接投资、后放开证券投资；先放开长期资本、后放开短期资本，切不可搞错了顺序。 2.产业政策 如前所述，技术创新对提升国家整体竞争力具有极其重要的作用，当今世界的竞争在很大程度上是高科技的竞争。因此在发展优势产业、提升产业结构的过程中，应将建设国家技术创新体系、提高企业研发能力作为政策和体制改革的重点，下大力气提高我国基础科研水平和技术转化能力。 中小企业对稳定经济、扩大出口和增加就业都具有突出作用，近年来我国政府已开始对中小企业发展采取支持政策。但现行政策对中小企业的扶植力度还远远不够，一些地方政府的注意力还放在做大企业上，特别是对民营中小企业的歧视现象还不同程度地存在。今后政府应进一步加大对中小企业的扶植力度，从市场开拓、技能培训、信息咨询等多个方面为中小企业提供优质服务。 3.国企改革 近期各地转让国有股的步伐明显加快，如果中央政府不加以控制，很可能会掀起一个国有股向海内外投资者出售的高潮。根据阿根廷的教训，今后在国企股份制改造和资产重组中，应重点做好三个方面的工作： 第一，尽快建立和完善有关国有股转让的制度。鉴于拉美、东欧许多国家在出售国有产权时都有大量腐败案件发生，为避免这类现象在中国重演，有必要通过制度建设，明确出售国有资产的程序、方式和监管办法，增强对交易行为的监督，提高透明度。对涉及公共利益的国有股权转让，政府必须采取一定的控制措施。 第二，避免出售国有资产所得资金被滥用。通过出售国有资产获得的资金应列入财政预算，在资金使用方面应建立报告和审计制度。 第三，更加灵活、高效地运作国有资产。出于调控的需要，国家必须保留一定的国有实物资产而不能卖光吃空。为提高国有资产的运作效率，一方面要借鉴国外管理国有资产的先进经验，建立政企分离、职能明晰的经营管理体制；另一方面，有关管理部门也要更加灵活地在市场上运作国有股权，使之在调控经济、引导投资方面发挥更大的作用。 4.社会保障和社会福利 中国的社会保障体系建立不久，有关改革尚未完成。根据阿根廷的经验，推进社会保障制度改革时必须谨慎从事，妥善处理好安全和效率的关系。另一方面，由于社会福利的刚性很强，一旦提高就难以降低，因此要从财力出发综合考虑社会福利的增长速度，避免过快提高社会福利水平和过多增加财政负担。 5.债务政策 近年来，我国一般以欧盟马斯特里赫指标作为评判赤字和债务规模的标准，即赤字率（赤字/GDP）和债务率（债务/GDP）不超过3％和60％。但是，马约是发达国家根据自身情况制定的，并不一定符合发展中国家的情况。此次阿根廷金融爆发之前，债务率只有55％左右，不仅没有超过马约标准还低于不少国家，但危机还是未能避免。因此有的阿根廷经济学家认为，马约标准并不适用于发展中国家，应当设计更加谨慎的债务监控指标。从中国情况来看，近年来债务规模增长很快，潜在的债务风险已不容忽视。为此，有必要考虑重构适合我国国情的债务指标体系，以便更有效地调控债务规模和结构。 （国务院发展研究中心金融研究所副所长 张承惠 博士） 编余漫笔 长期以来，阿根廷政府过于依赖既有的比较优势，对经济运行中潜在的深层问题不够重视，始终未能制订出符合阿根廷经济发展阶段和特色的发展战略及其配套政策，形成对外资和外债的过度依赖。张承惠博士不久前刚从阿根廷考察归来，掌握该国经济、金融发展与改革的最新进展，她在本文中提出的阿根廷经验教训对我国的启示以及政策建议很及时也很有价值。 张承惠强调今后我国在改革开放中应对以下方面的政策操作加以特别关注：在金融改革和发展中，在对外开放的同时加速推进对内开放，增强民族资本的竞争力；要健全金融市场结构和运行机制；完善金融机构的风险管理体制，谨慎进行资本项目开放。在产业政策方面，要下大力气提高我国基础科研水平和技术转化能力。在国企改革方面，要尽快建立和完善有关国有股转让的制度。在社会保障和社会福利方面，要从财力出发综合考虑社会福利的增长速度。在债务政策方面，有必要考虑重构适合我国国情的债务指标体系，以便更有效地调控债务规模和结构。 经济全球化是人类社会经济发展的必然趋势，我们无法回避这一潮流，但在加入经济全球化的步骤、方式和具体政策上，却大有选择的余地。如何把握好宏观政策操作，避免政策风险，抓住机遇，从对外开放中争取最大的国家和民族利益，是我国下一步改革开放中面临的重大课题。 （黄丽珠） 金融时报 2004年02月02日