谁有权对“违纪官员”定性？(南方周末 2007-9-13)

谁有权对“违纪官员”定性？
2007-09-13 16:04:14  来源: 南方周末  作者: 朱红军　李响

反腐需要机制创新，纪委本身正在改革，反腐力度正不断加大。图为十六大以来查处的部分省部级高官。
查办案件是纪委最核心最秘密最敏感的部分，湖南常德纪委将对案件定性量纪的审理引入全委会讨论，改革在当地引发各种意见——
年轻的违纪女官员肖婵(化名)的政治命运，摆在湖南省常德市31位市纪委委员面前，委员们要发表意见。
对肖婵给予什么样的处理，这原本是由纪委常委会，关键时刻是由纪委书记行使决定权，但这次，决定权却由“小范围”扩大到“大范围”。
这一变化源于该市纪委悄然试行的一场改革，改革以全委会扩权为核心，此次扩权中，最引人注目的部分是，将纪委素来最隐秘的部分——案情研判——引入全委会议题。
这意味着改革主导者在削减自己的权力。在给上级的报告中，改革的主导者用上了最为自信的话语：
纪委最核心最秘密最敏感的案件定性量纪的审理引入全委会讨论，由此实现了纪委权力重新配置的实质性突破，这在全党纪委系统是开先河的。
多数委员坚持从轻处理
肖婵是在会后一周才从常德政府网站上获悉，自己的案子居然惊动四方，甚至成为“全党先河”。
今年初，刚获升迁的肖婵被市纪委立案调查，调查认定其在任职期间，设立账外账及白条列支一百余万元，其中大部分用于“招商引资”名目、购买礼品和招待费用。
她承认，最初曾担心上会可能暗示有从重处理自己的意图，“别人都说，案子都上全委会了，可见多严重啊。”
2007年8月16日下午三点，“肖婵案”作为议题，登上了常德市纪委全会会场。为了杜绝当事人公关委员的可能，事先严格保密，直至临进会场才公布。
作为主导者的市纪委书记刘剑英事先担心，“委员们习惯了一言堂，能讨论得起来吗？”为了避免让委员们感到背后有“组织意图”，他放弃了作为委员的发言权。
经过几分钟的短暂沉默，会场气氛逐渐热烈。与肖婵的担心恰恰相反，主张从轻处理的委员竟占了多数。
仿佛是集体默契，大多数委员在违背财经纪律的定性上达成了共识，并多次提及案件的背景：基层财政困难，乡镇运转艰难。极端的说法甚至是：“体制逼着人去违纪。”
市纪委委员、桃源县纪委书记说，“以前其他案子是怎么定的，不能因为社会影响、领导重视就加重处罚。”有纪委官员事后告诉南方周末记者，违背财经纪律，基层乡镇甚为普遍，既往处置，大多从轻甚至从免。
来自财经监管部门的纪委委员则从体制的层面深入探究：钱没有私分，是违反了会计制度，“体制上，让很多人都生病，这病究竟怎么治？”
主张从重的声音微弱却掷地有声，一位新任市纪委委员开场即表明了最严厉的态度——建议撤职。
“影响太坏，社会反响太大，如果处理不到位，收不到震慑他人和严肃党纪的作用。”列席会议的纪监二室主任龚丹诚最终选择了沉默。部分委员的发言令他感到失望，“最关键的带病提拔和跑官要官问题被忽略了。”
龚主任不惧“恶人”角色，若严格比照纪律处分条例，“即便从轻，至少也是撤职处分。”
最终，在法不责众和从严执纪的分歧中，大部分委员倾向了前者。一位与会委员坦率承认，“兔死尚且狐悲，毕竟还是同志。”
在党内警告之外要不要保留当事人级别上，分歧再度出现。一位来自政法系统的委员尽管没发言，但在后来填书面意见时，特地在旁边注明，一定不能保留级别。
他事后说，最起码的威慑要存在，不然犯了错的人，依然能享受级别，作为全委会的意见，有纵容之嫌。
力图打破传统惯例
刘剑英事后感到欣慰，他说，有不同的声音就是最大的收获，“这孕育着公开、透明、民主的气氛”。
传统纪委办案一直给人以神秘的感觉，刘剑英认为，这导致公开和透明度不够，导致监督“名正言顺”的缺位。“这也是地方纪委系统改革动力一直不足的原因之一。”
以查办案件为例，这项工作一直是纪委的核心权力之一。案件查办一直有规定，而一位参与查办案件的官员坦言，每个环节都在系统内部运作，某些时候，分管领导或一把手都有完全决定权，一个案子查与不查或查到什么程度，一位干部最终的量性定纪实际上最后都取决于领导的批示或一句话。
而且，“常委会，封闭运作，没有自我纠错功能，如果发生错误，往往一错到底。”当地纪委综研室一位姓杨的副主任补充道。按常识分析，常德纪委官员反映的情况应该具有代表性，而纪委查办案件过程中的这些弊端，也正是当地改革的动力之一。
当地官员认为，发挥全委会作用，有助于解决上述问题。纪委宣教室一官员打了一个不恰当的比喻，“全委会好比主人，常委会其实就是管家，如果管家失范，当然应该主人来管。”
但怎么个管法？“以前一年一次全会，还是和反腐工作会议一起开，听完报告，再齐举手”，“而体现权利和监督，不在口号报告上，而应在具体的问题上。”刘剑英强调。
2007年1月，常德市纪委有史以来第一次制定纪委两会的工作规则，试图厘清两会的权力边界。
主持起草文件的常德市纪委常委文春初告诉记者，纪委书记全委会工作规则初稿上，亲自加上了讨论重大案情及相关案件的内容，并获通过。这意味着，这位书记将改革利剑直接砍到自己头上。
作为辅助措施，纪委全会也由每年一次，调整为每季度一次，以保证委员讨论案情的可操作性。
半年后，肖婵案，因其社会影响和本身的定性难度，成为新规则的第一块试金石。
面临体制考验
肖婵最终命运如何？会前，有人提议用无记名投票方式表决，但刘剑英没同意。
党内关于处理干部权限文件规定，涉及市管干部，或给予干部三大处分(撤职、留党查看和开除党籍)需要报告同级党委，而纪委受同级党委领导，这意味着重大处分最后决定权归属市委。
刘剑英的顾虑在于，若纪委全会形成表决意见，势必形成倒逼市委常委会的情势。亦有委员担心，若执意表决，一旦发生被市委否决的情形，该如何收场？
最终取代表决的是无记名征求处理意见，而汇总结果迟迟没有公布，可见主导者的谨慎。改革者面临的困惑显然已经超出了他们力所能及的范畴。
这首当其冲的便是体制上的障碍，党内各种规定中，对于纪委全会和常委会的界定尚付阙如，“还真找不出可以适用的条款。”分管综研的纪委常委胡以军说。但党章却明确规定，纪委要接受同级党委的领导。
已有委员担心，对具体案情的议而不决，倘若一直持续，委员们的积极性能持续到几时？在肖婵案会后征求委员们对此次改革意见时，超过80％的委员认为经全会讨论后，最终决定权仍应交予常委会。
“这是基于现实的无奈选择。”一位纪委委员承认。
“越透明，越民主，越接近公正”
有当地官员评价说，这次改革是投进平静水面里的一粒石子，纵然掀不起大澜，亦弥足珍贵。
此前，相较于近年四川、浙江各地以党代会常任制试点为核心的地方党委改革冲动，地方纪检系统则一直沉寂。
赞赏者认为，结果与否并不重要，重要的是增加了办案透明度，而监督职能的体现，在会议召开时已经形成，即便起不了决策作用，但至少会给决策者增加压力，增加了个别人独断专行和枉法定性的风险。
“是对党内的集中大于民主，民主的形式大于内容的一种冲击；是对党内民主滞后于人民民主的一种矫正。”市纪委宣教室主任邢路惯于这种宏观的理性评判。
市纪委副书记、监察局长敖建斌颇专业地说：“由九个常委讨论到三十多个委员讨论，无疑是扩大了民主，使决策更科学。由此我们班子成员几乎没有异议地支持和实施这个改革。”
异见者大多来自纪委系统外部，常德市委政研室主任洪振海持谨慎乐观态度，“全委会扩权，恢复其应有地位，方向和趋势是正确的，但以具体案情的定性量纪来实现监督常委会甚至一把手，值得商榷。”
他说，综观纪委办案中的弹性环节，大多发生在立案和调查期间的干扰，真正到了定性阶段，其实已成事实。
他提议，应将全委会的监督职能尽量向案件的调查和审理阶段转移，比如纪委的立案权，线索初核部门可由向分管常委负责改为只对全委会负责。
但这一看似点中要害的建议，几乎遭遇到了纪委所有委员的否决，“线索搜集阶段，知情者越多，走漏的风险越大，只怕还没查，已经打草惊蛇。”
“这是一个美好的愿望，但目前来看没有可操作性。”常德市纪委纪监二室主任龚丹诚评价。
另一异见认为，案子不是关键，关键在于纪委委员的组成结构，和人大政协一样，领导比例高，纪委全会中，机关人员比例高，三分之二是纪委系统内部的，决策主体、监督主体和执行主体重合，实际上还是自体监督。
但纪委书记刘剑英却执意要走得更远。
他认为，纪委办案，应和司法办案一般，“越透明，越民主，越会接近科学、公正的原则。”如果不出现干扰，他甚至希望，但凡重大疑难案子，均应开辟渠道，上全委会讨论，最理想的状态甚至是所有案子。
“并真正过渡到，纪委全委会掌握实际的决定权，以取代日常办案中常委会代行的决定职能。”
至于如此可能带来的成本和时间问题，他并不以为然，“都是技术操作层面可以解决的。”2006年市纪委直接查办的案件也不过十余起，难度似乎并不大。
但呈现出的分歧并不乐观，他需要说服的可能还不仅仅是几个常委。在会后征求纪委委员对改革的意见时，竟没有一个委员赞同所有案件上全委会讨论。
纪委委员、检察院的一位姓杨的副检察长强调，全委会应对重大制度进行决策，而不应该对具体案情行使决策权。他认为障碍首先在委员们并没有参与全部案卷调查，且缺乏专业知识，贸然定性，表面上是决策民主，实际上对当事人是不负责的。
另外，亦有委员认为，定性量纪的改革能否取得实效，还取决于一系列与之匹配的附属改革。
比如全委委员的相应履责应有制度约束，“纪委委员也生活在现实圈子里，如果基于潜规则而集体默契，该怎么办？”龚丹诚说。
案件的会前通报和会后反馈机制的确立也被部分委员提及，“保密需要和委员必要的知情权如何平衡，如何在技术上规避？”
甚至年内颁布的全会规则也已被挑刺，“目前的规则是全委会的召集，以及议题均由常委会决定，这意味着现实中完全可能被常委会左右。”杨姓副检察长建议，增设委员在某些情况下提请召集全委会和设置议题的渠道，“监督和制衡必须是互相的，双向的”。
对此种种，纪委书记刘剑英显得坦然，“这么多年的惯性，改变需要时间，应该循序渐进，急不得。”
■资料
纪委常规办案程序
当地纪委一位官员讲述了纪委的常规办案程序：纪委信访部门搜集举报线索，进行初步核查，报分管常委同意，再报常委会讨论立案与否，立案后进入案件检察室，接触当事人，展开调查取证，并最后形成一专题报告，可列定性建议，再报分管常委同意后，转案件审理室，重新对检察室的调查过程、证据的采用等方面进行审核，并听取当事人意见，经当事人签字同意后，交分管审理工作的常委同意后，最终上交纪委常委会定夺。
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/zmzg/200709130657.asp