发展中国家的政府职能

发展中国家的政府职能 【原文出处】云南行政学院学报 【原刊地名】昆明 【原刊期号】200305 【原刊页号】31～35 【分 类 号】D01 【分 类 名】公共行政 【复印期号】200401 【作 者】齐明山 【作者简介】齐明山，中国人民大学行政学研究所，北京 100872 【摘 要 题】行政管理 【参考文献】
    [1]达尔著.现代政治分析[M].上海译文出版社，1987，3（1），155.
    [2]经济增长理论[M].W·，1990，520，516.
    [3][4][5]阿尔蒙德和鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海译文出版社，1987，2（1）.434—435、438，442.
    [6]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.10（1）.310.
    [7][8]斯蒂格里茨著.政府为什么干预经济.中国物质出版社，1988，7（1）.162，204.
    [9]阿锐基.漫长的20世纪　金钱、权力与我们的社会根源[M].江苏人民出版社，2001，1（1），338.
    发展中国家的政府职能与西方发达国家的政府的职能应该是有所区别。西方发达国家已经建立了制度化的稳定的政治秩序和社会秩序，建立了比较完善的市场经济体制，政府除了加强国防、维护社会安全、提供公共物品之外，其经济职能就是管理和规范市场，进行宏观调控。为了保持社会稳定，采取措施，使社会相对公平。西方新自由主义学者极力主张政府职能减少到最低限度，政府不干预经济，认为市场比政府更能够有效地配置资源，只是在市场失效的领域政府才能够介入经济。这种观点对西方发达国家有时是对的，但是对大多数发展中国家来讲是难以实行的。发展中国家所面临的问题与西方发达国家不同，发展中国家没有建立制度化的政治秩序，迫在眉睫是解决人民群众的基本生存问题，更没有建立起来市场经济体制，也没有健全的法律制度等。这些情况决定了发展中国家的政府职能要比西方发达国家的政府职能强，政府主导是发展中国家发展的必经之路。
    　　　　一、发展中国家与西方发达国家国情不同
    行政生态学告诉我们，公共行政是行政环境的产物。不同的国家由于有不同的历史、文化和传统，因而形成了不同的行政生态，因此就必然产生不同的公共行政模式。应该指出，行政生态学是美国学者里格斯创建的，这对美国夜郎自大地认为美国的公共行政模式适用于世界各国是一种讽刺。第二次世界大战以后，美国盲目地认为发展中国家之所以不发展，就是因为没有采用西方发达国家的公共行政模式。于是，美国和西欧国家在亚洲、非洲和拉丁美洲的一些发展中国家推行美国公共行政模式，但是，都没取得预期的效果。二十世纪60年代以里格斯为代表的一些美国学者对此进行了反思，他们到亚、非、拉一些国家进行了实地考察研究之后，从而提出了行政生态理论。到二十一世纪的今天，发展中国家是否应该像美国新自由主义者主张的那样，只要采取美国的公共行政模式，将政府职能限制到最低，不干预经济，就能够使国民经济发展起来，从而使国家富强，就又成为了一个十分引人注目的问题。可以讲这是新的天方夜谭，是将一个已经破灭了的历史神话拿过来当作今天新的神话。发展中国家与西方发达国家的国情有很大的区别，每个国家的公共行政模式必须符合其国情，否则就不可能创造出高效的政府生产力。
    发展中国家与西方发达国家的区别主要有如下几个方面：第一、第二次世界大战以后，大约有上百个发展中国家获得了独立。它们首先面临的问题是国家稳定和经济发展。由于历史原因，这些国家十分珍惜经过流血或不流血的长期斗争取得的独立。有的国家领导人喊出了“一旦独立、永久独立”的口号。它们急切求发展，图富强的心情不难理解。但是，许多新独立的发展中国家存在着十分尖锐复杂的民族矛盾、部族矛盾、宗教矛盾和党派斗争。没有一种民族力量或政治力量能够使国家的各种力量整合起来，凝聚起来，使国家形成统一而稳定的整体。多党制和议会制使已经分裂、对立的各派政治力量更加分裂，更加对立。没有稳定的政治秩序和社会秩序就不可能发展经济。有的国家发展一个时期以后，因为激烈政治斗争、民族斗争或宗教斗争将发展中断，又回到了发展的起点。达尔指出：“较为现代化的国家的冲突水平大大低于传统社会的国家，或处在从传统主义向现代性过渡的国家。毫无奇怪，过渡国家的冲突水平最高。”[1]但是，因为国家不稳定，政治斗争没有规则，又缺乏资源、缺乏人才，始终发展不起来。这些国家一般实行议会民主，搞两党制或多党制。拉丁美洲多数国家属于这个范畴。拉丁美洲各国取得独立战争的胜利以后，政局迭荡，政变不断，内乱不止，党派之争误国害民。从独立之后到20世纪70年代，据不完全统计，拉丁美洲各国先后发生了将近三百次左右的政变，考迪罗主义大行其道。此外，格瓦拉主义的、极左派的、民族主义的、宗教性质的农村游击战和城市游击战，在20世纪60年代到70年代，曾风行拉丁美洲，至今也没有完全平息下来。
    拉丁美洲的各国的政党斗争十分激烈。它们的议会民主和政党竞选往往是演出一场血淋淋的闹剧。秘鲁的藤森、巴西、阿根廷和现在的委内瑞拉，都出现了问题。政党竞选、议会民主不但没有整合、凝聚各种政治力量，有时竞选一次反而加大了离心力，增加了政局不稳定的变数。没有一个能够整合国家各种政治力量和社会力量的政党，就不可能保持国家的政治稳定和社会稳定。没有稳定的基本条件，发展是不可能的。
    第二、发展中国家经济落后，尤其是那些饱受长时期殖民统治和剥削而又缺乏自然资源的国家，非常贫穷，非常落后。人民群众生存都成了各国政府必须解决的主要问题，政府想方设法确保人民群众有最低的生活水平，又要保持国家的独立。美国的主要价值观，即自由主义和市场经济。在这样的情况下不可能发展市场经济，人民群众也没有市场观念；同时也没有什么自由，如果说有自由的话，就是贫穷的自由。如果政府不干预，也只能让人民群众受穷。政府当务之急就是领导人民、组织人民解决贫穷落后的问题，尽快地发展经济，以确保国家的独立。如果政府袖手旁观，不管不问，让看不见的手去配置资源，那么就无法改变自给自足的自然经济状况，看不见的手是伸不进去的，是不起作用的。看看南部非州的一些国家，再看看我国西部落后地区的一些农村，如果没有政府的帮助和推动，靠他们自己走入市场经济是非常困难的，那需要很漫长的时间。所以，我们不难理解第二次世界大战后，有上百个国家号称实行形形色色的社会主义，实行国有化。科学社会主义、非洲社会主义、阿拉伯社会主义、纳赛尔社会主义、尼赫鲁社会主义、恩格鲁玛社会主义、塞古·杜尔社会主义、苏加诺社会主义、乌贾马社会主义、佛教社会主义、基督教社会主义、天主教社会主义和军事社会主义等等几十个派别，甚至法国也搞密特朗社会主义，西德也搞基督教社会主义。其原因除了受前苏联和中国实行的科学社会主义和意识形态的影响之外，很多国家将国有化当作发展的一种手段，当作维护国家独立、富民强国的道路。而它们错误地理解了社会主义，将国有化与社会主义等同起来。20世纪50至60年代在全世界范围内进行的国有化浪潮绝非空穴来风，新独立的国家面临发展道路上的重重困难，感到束手无策。国家贫穷，资源匮乏。于是许多国家就实行国有化，将国家仅有一点人力、物力等资源收归国有，集中力量解决一些关系到国计民生的大问题。印度、缅甸、斯里兰卡、新加坡、巴基斯坦、格林纳达、智利、圭亚那、印度尼西亚、埃及、阿尔及利亚、尼日利亚、塞内加尔、苏丹、利比亚、阿富汗、索马里、津巴布韦、坦桑尼亚、赞比亚、埃塞厄比亚、加纳、莫桑比克、贝宁、刚果等国家都号称实行社会主义，实行国有化政策。像贝宁根本就没有什么工厂、企业可以成为国有化的对象，克卢库总统就将仅有的一个铁匠炉进行了国有化。国有化的利弊是非历史自有公论。但是，有一点可以肯定，这些措施确实使刚刚摆脱殖民统治的国家摆脱了对外依附，保证了国家的独立。这是发展中国家追求独立和发展的一种探索过程，也许是一种不成功的探索。
    第三，一些已经建立市场经济体制的国家，因为缺乏人才，缺乏高新技术，缺乏有竞争力的产品，只能依靠向发达资本主义国家出口廉价的原材料和农产品，西方发达国家用这些原材料制成工业产品和消费品，又高价出售给发展中国家。而西方发达国家制定了一些对它们有利而对发展中国家不利的贸易规则，有的发达国家动辄由国会通过法案，在贸易上对其他国家进行限制和制裁。从20世纪60年代以来，发达国家和发展中国家的差距不是缩小了，而是扩大了。发达国家看不见的手伸进了发展中国家腰包拿走了大量的钱。拉丁美洲各国从殖民时期开始一直是美国的各种原材料和农产品的供应地，但是，它们又得高价地购买美国生产的各种工业品、消费品和各种武器，各国也只能让美国那只看不见的手这样地配置美国和拉丁美洲各国的资源。自由主义市场经济原则在拉丁美洲是实行得比较早，也是比较彻底的。如果拉丁美洲的国家试图改变这种状况，美国是不容许的。它或者进行经济制裁，或者发动政变，或者派军队直接推翻那个国家的政府。南北差距愈来愈大，对此，大多数国家因应无策，一边抗争，一边徒唤奈何。
    　　　　二、政府主导是发展中国家的振兴之路
    历史证明，发展中国家的国情与发达国家的国情有很大的区别，用发达国家的公共行政模式是很难发展的，只有采取政府主导型发展模式，国家才能发展。换句话说，也就是采取政府干预社会、干预经济的公共行政模式，才能使国家高速全面地发展。1955年W·阿瑟·刘易斯就指出：“国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大。”“软弱的政府不能维持自己境内的秩序。”[2]政府对社会和经济干预是由社会和经济运行的情况来决定的，不是按照某种理论的设计决定的。美国和西方发达国家从1929年经济大危机开始奉行凯恩思主义政府干预经济的理论，那时也没有人反对，一直到70年代西方学者才开始进行反思。小布什总统在9·11事件后成立了多达17多万人的国土安全部，经费达360亿美元，在反恐的名义下，对美国公民从身体健康状况到经济往来，信息交流情况等一言一行进行全面的监控，甚至计划研究用高新技术确定每个公民活动确定位置，对美国社会进行更深的干预。美国学者对此并没有什么异议。作为发达国家的日本的发展也是政府主导型的。
    阿尔蒙德和鲍威尔认为发展中国家有五种发展战略，即民主的平民主义战略、独裁—技术型发展战略、独裁—技术—平等型发展战略、独裁—技术—动员型发展战略和新传统主义发展战略。他们对发展中国家类型的划分其实主要是从政府在发展中的作用进行划分的，因此可以讲是五种公共行政模式。
    民主的平民主义类型是指“在第二次世界大战后头十年左右时间里，第三世界国家采用的最为普遍的发展战略。在非洲和亚洲的大多数新兴国家中，都建立了议会民主制政权形式。在拉丁美洲，民主制的声誉也很高。美国和西欧的前殖民国家着手搞出许多计划，向第三世界国家提供援助和贷款，用于发展和实现现代化，而且总的来讲美国和西欧国家还鼓励第三世界国家建立民主和议会制的政权以及市场经济。”[3]这种模式在六十年代都以失败告终，或者是国民经济增长十分缓慢，或者出现倒退，或者因为国内矛盾增加，政局动荡，冲突不断，发生军事政变。虽然二位学者认为这种模式不都是不成功的，但可惜的是他们没有举出一个成功的例子给我们看。
    其他四种类型都有共同的特点：“那就是取消了竞争性的公民参与。”[4]独裁—技术型的重点是放在提高政府维持秩序和促进经济增长的能力上。独裁—技术—平等型是在第二种模式上加上平等内容。“这种类型的政权取缔政党，或根本限制其活动，而且对新闻工具和利益集团施加控制。最强有力的两个政府机构是政治行政领导部门和政府行政机构。”[5]独裁—技术—动员型是指共产党国家和墨西哥等一党执政的国家。这三种类型的国家都取得较大的发展。如六十年代的巴西、苏哈托时期的印度尼西亚、1968年上台的贝朗德秘鲁军政府、韩国、墨西哥、改革开放前的中国、朝鲜和古巴以及台湾地区。这些仅是两位学者所列举的国家。新传统主义模式是指南部非洲的一些政治独裁、经济落后的国家，也是不成功的模式。
    从阿尔蒙德和鲍威尔的论述当中我们可以看到，取得发展的，三种模式都是政府主导型的，开始有的国家没有实行议会民主制，也不搞竞选，有的国家将议会民主限制在一定的范围之内，不影响国家稳定。有的国家也不是立即进入市场经济。亚洲的韩国是军人政府奠定了发展基础，新加坡是李光耀领导下的人民行动党政府主导下发展起来的，印度尼西亚是在苏哈托军人政府主导下发展起来的，台湾地区是在国民党主导下发展起来的。这些国家和地区发展的有利条件是美国不但不干预而且支持它们的发展。
    墨西哥是一个比较稳定、发展较快的国家。我们研究它的发展历史，不难发现墨西哥革命制度党主导下的政府对国家发展起到了决定性的作用。墨西哥国家建立后的头一百年中，发生过上千次武装起义，生灵涂炭，民不聊生。1910年墨西哥大革命结束这种局面。此后就发生过四次军人暴动。1920年军人成功地发动了政变，1923年的军人政变被工农武装镇压下去，1927年军人政变只有少数军官支持。1938年军人政变支持者更少，很快被平息了。第二次世界大战后，墨西哥再也没有发生军人政变，政局一直比较稳定。墨西哥革命制度党在执政70多年中，始终能够驾驭国内各种错综复杂、变幻莫测的政局。墨西哥实行多党制和议会民主制，它容许其他政党参加竞选，但是想方设法不让它们争取到多数。实际上，在70多年当中，在墨西哥始终没有出现一个可以和墨西哥革命制度党分庭抗礼、分享国家政治权力的在野党，所以一直保持一党执政的政治局面。第二次世界大战后，它稳定了国内政局，不像其他拉丁美洲国家那样，不是发生政变，就是出现选举丑闻或政府丑闻，闹哄哄你方唱罢我登场，非常不稳定。稳定给墨西哥发展提供了保障。虽然墨西哥也实行议会民主，但是竞选和议会斗争没有影响国家稳定。亨廷顿是这样评价墨西哥的：“革命不仅创建了新的政治制度，而且使这种制度能够独立于社会势力，能够确立起控制社会势力的权威。而政党制度则为反映和聚合集体利益提供了切实有效的组织结构。”[6]
    巴西1964年军人发动政变一直到1975年还政于民，国民经济每年以平均10％的速度增长，秘鲁的军政权、阿根廷的军政权和委内瑞拉的军政权，都使国民经济快速增长。1973年政变上台智利皮诺切特军政府维持长达15年的统治，在南美各国经济危机的情况下，智利经济一枝独秀。1988年全民公决，还有49％多的公众拥护独裁者皮诺切特。但是，一旦军人将政权交给竞选上台的民选总统后，这些国家内乱不止，政党纷争不休，利益集团冲突矛盾不断，国家处于分裂状态，没有稳定的政局，执政党没有能力整合和凝聚各种社会力量和政治力量，国家不能形成统一意志，社会没有统一目标，是发展不起来的。巴西、阿根廷、委内瑞拉、秘鲁均发生了严重的政治危机和经济危机。实际上，拉丁美洲的军人是最具发展眼光、最有凝聚力的政治团体。他们上台后取缔政党，控制各种利益集团和新闻工具，专心发展经济。在这里，我只是说一个能够整合国家各种社会力量和政治力量，能够凝聚全国人民的意志的强有力的政府是发展的必要条件，而不表明我赞成军人统治和赞成皮诺切特的独裁统治。
    　　　　三、发展中国家的政府职能
    发展中国家的首要发展目标是发展国民经济，提高人民生活水平。发展是硬道理。民主、公民参与都是十分重要的，但是它们必须有利于发展，而不是造成人民群众的对立和分裂，破坏国家稳定。同时，应该看到东西方之间的文化传统的差异。西方是以个人主义为中心的文化传统，东方是以集体主义为中心的文化传统。以政府主导型的发展模式更易于在东方各国实行。在其他地区也必须采用这种模式才能发展，但是因为文化的差异比较难实行。所以，我们就不难理解东方“四小龙”、日本、中国创造的经济奇迹了。
    1、发展中国家政府的首要职能是能够整合各种社会力量和政治力量，统一全国人民的意志，使国家和政局稳定，创造有利于发展的国内环境。
    发展中国家政府首先能够使国家保持社会稳定和政治稳定，建立起制度化的社会秩序和政治秩序。政府能够整合、凝聚各种社会力量和政治力量，形成统一的人民意志，建立起相对集权的中央政府，确立政府的权威。这样，政府就能够及时地化解任何妨碍稳定和发展的因素。墨西哥革命制度党巧妙地利用议会民主制，它让它合法存在，但是它不能影响国家稳定和政治稳定。秘鲁军政权则绕过议会，使它成为清谈馆，不影响国家大局。我这里绝不是说独裁就能够达到国家稳定和政治稳定的目标。恰恰相反，独裁是制造不稳定甚至社会分裂的最主要因素。独裁像修筑高堤堵洪水，一旦决堤，便溃堤千里，后果不堪设想。独裁的结果必然是国家的四分五裂。中国古近历史就是独裁或高度集权然后是四分五裂交替出现的历史。但是，我认为在没有制度化的社会中，盲目地搞所谓议会民主，没有规则和制度，只能造成社会分裂和不稳定，使公众和各种政治力量都卷入政治斗争和民族斗争当中去，而且往往是势不两立，进行殊死搏斗，有的甚至演变成为内战。因此，使国家稳定，能够整合各种社会力量和政治力量，统一人民意志以求发展，是发展中国家政府的首要职能。
    2、发展民主，进行民主建设也是政府的重要职能。发展民主，是在国民经济和公民受教育程度普遍提高，社会和政治制度化和法制化已经比较稳定的情况下，循序渐进地有领导地进行。随着民主制度的逐步完善，政府在确保中央政府权威的情况下，逐步地分权于社会、社会组织和公民，逐步扩大公民参与。但是，这个进程必须是有领导、有秩序的，不能超越社会发展阶段和公民的整体素质，更不能超越制度的包容程度。也就是说人民群众行使民主权利，是在制度的范围之内，制度能够确保民主权利的行使是有规则、有秩序地进行，不能发生无政府主义，破坏稳定，影响发展的情况。民主发展滞后，必然影响国家的全面发展；但是，民主超前其后果也是不行的，甚至造成天下大乱。发展民主，建设民主是为了国家更快地全面发展，如果造成天下大乱那真是南辕北辙，适得其反了。其代价就是国家动乱，不发展，甚至倒退。这是任何国家都付不起的代价。文化大革命殷鉴不远，前苏联解体记忆犹新。我们不能不吸取深刻的历史教训。
    3、政府干预经济，充分发挥政府直接配置资源的作用，建立和推动市场经济的发展。政府不干预经济是一种神话，包括西方发达国家的政府在内，都或多或少地干预经济。发展中国家的政府必须直接进行大量的投资。西方许多学者看到政府的负面作用比较多。诺斯认为：“在历史的大部分时间里，国家并没有为经济增长提供一个很好的结构。在过去，与其说国家是一个为公众利益服务的机构，还不如说它的性质更象黑手党。”[7]我们现在是生活在行政国家之中，政府的作用无处不在，如果没有政府，我们出行没有好的道路，夜晚走路没有路灯，城市垃圾没有人清理，社会治安没有人管，用水和电也将成问题。弗里曼认为：“在战后‘黄金年代’里我们增长最快，最繁荣的时期正是国家干预和管理在国内和国际上达到顶峰的时期。我上文论及的观点应当加以考虑，他们是：第一，国家竞争和商业周期的历史经验告诉我们国家干预教育和科研的重要性。第二，事实证明，国家对货币稳定、国际汇率、利率、金融和信贷体制的信心等等问题的干预是不可避免的。”[8]最后他认为那些新技术，如生物技术、计算机、网络、数字化银行、空间技术、全球远距离通讯等也必须由政府为它们制定规则并进行管理。此外还有环境保护问题、核能问题等，国家和国际社会的管理和协调绝不会减少，但是，其形式与特点将不停地发生变化。弗里曼讲的是发达国家政府干预的作用。那么，实际上发展中国家政府干预作用比发达国家政府大得多。
    政府干预经济是经济发展的一个过程，发达国家经历了从18世纪70年代到19世纪70年代自由经济阶段和从19世纪70年代到20世纪70年代的政府干预经济阶段。其实，政府干预经济的现象是一直存在的，只不过有程度的区别。西方发达国家经过一百年的自由经济时期，其实也是经济混乱，社会两极分化，社会动荡不断，逐步走向垄断，逐步由于政府干预建立了各种规则的时期。同时，我们不应该忘记，在自由经济的幌子下，西方列强“自由”地掠夺、侵略和蹂躏发展中国家，进行原始积累。那时西方列强的政府职能就是开拓殖民地，然后，让本国的资本进行自由贸易。如果政府不干预竞争性市场，那么，“竞争性市场如果听其自然，产生的不是弗里德里克·巴斯蒂亚的和谐，不是让巴伯蒂斯特·萨伊的均衡，不是稳定的资本积累和投资，不是劳动力和资源在高水平上的供需平衡，而是市场的解体，‘竞争浪费’，企业倒闭，周期性萧条，罢工和封厂，社会骚动，以及政治动乱……到19世纪90年代中期，在连续30年里漫长的第三次萧条中，对不加调节的强烈不满在所有主要经济部门的资产阶级中蔓延。农民、制造商、银行家和商人，加上已经幻灭的铁路资本家，不管他们有什么分歧，都找到了一个共同点，认为不加调节的竞争性市场活动导致货物和服务生产超过了有效需求，所定的价格无法给具有正常效率的生产者带来合理的报酬。”[9]西方发达国家在市场经济的头一百年中出现的混乱，是市场经济本身要求政府干预市场的。大多数发展中国家的市场经济刚刚建立，政府不干预势必造成市场秩序混乱。
    同时，政府干预经济的过程，是政府集中仅有人力、物力和财力建立国家经济体系的过程，是“看得见的手”调节经济运行、建立经济秩序的过程，是抵御国内外经济风险的过程。拉丁美洲经济之所以出现“拉美病”，其主要原因是各国政府没有建立起抵御外部经济风险的能力。
    对于那些没有建立或刚刚建立市场经济的国家，政府干预经济活动将更多。政府制定一系列的法律和政策，建立市场经济体制的宏观框架，建立市场规范和规则。它需要不断地探索和调整，这个过程必然对经济活动进行干预。当然，还能够举出许多政府必须干预经济的例子，如进行公平再分配，扶贫，开发落后地区等。
    发展中国家政府必须对公共基础设施进行大量的投资，因为公共基础设施的建设需要巨额资金，建设周期长，资金回收慢，私人部门不愿投资，更何况一些发展中国家也没有资金雄厚、能够进行投资的私人部门。
    当国际上发生经济紧缩、外贸不景气的情况下，政府又不得不进行直接投资拉动内需，促进国家经济发展。
    笔者虽然认为政府主导是发展中国家经济发展的必由之路，但是，仅认为它是一个发展过程。政府干预或不干预要视经济情况而定。发达国家在经济危机或经济混乱时期，政府也进行了强有力的干预。实际上，纯粹的自由主义经济是不存在，纯粹的自由主义经济是无政府经济。所谓自由主义经济是指政府干预程度低而已。但是，应该警惕的是政府干预经济不能发展成为管制经济，即计划经济。所以，不能将政府干预经济与计划经济等同起来。政府干预经济适用于发展中国家。随着经济发展水平的提高，市场规则的建立，政府干预需要逐步减少，以免出现日本政府不逐步减少干预而使经济发展停滞的情况。但是，认为政府可以完全不干预那是不可能的。理论上的理想主义不能代替现实。此外，政府关于国防、社会安全、环境保护、社会保障、管理国有资产、进行教育和文化建设等职能就不一一论述了。
    发展中国家与发达国家的国情不同，其政府职能必然比发达国家政府的职能强。许多发展中国家的正反两方面的发展历史证明，政府主导是发展中国家发展的必由之路。