钱镜：越南国会何以否决“梦工程”

钱镜 加拿大维多利亚大学法学博士

近日，越南“梦工程”新干线在越南国会被否决一案引起世界注目，国内媒体也曾撰文报道或评论，但一般蜻蜓点水，至多将讨论延伸到高铁本身的经济效益，却不曾从代议制度及国家社会互动层面来分析越南民主政治的进步及其借鉴意义。本文意欲在此稍作努力，以期抛砖引玉。

高铁“梦工程”被越南国会否决

由越南总理、越共中央政治局委员阮晋勇发起的南北高铁，有越南“梦工程”之称。计划斥资560亿美元从日本引进新干线技术，在越南打造一条连接北方政治中心河内市和南方经济中心胡志明市的黄金通道。

根据越南法律，凡预算在19亿美元以上的项目，必须经国会批准。早在2009年8月，越南政府便经由越南国家铁路公司和日本新干线公司达成初步合作意向，经过近一年的准备，才于今年5月正式将此案提交越南国会审议。尽管此间越南国内反对声此起彼伏，但主导此案的越南常务副总理阮生雄基于以往经验并不担忧，而且此前通过国会常委会摸底调查，也显示至少六成代表愿意投赞成票。不料，十二届国会七次会议期间，大家依然面红耳赤。最后427名议员（共493名，部分议员未能与会）投票表决，结果185名投赞成票，占37.53％；208名投反对票，占42.19％；34名议员投弃权票，占7.96％，议案未获半数以上代表赞同，被否决。（此组数据在诸多新闻报道或转载中变化多端，此番特意与越南司法部官员及国会议员核实后予以澄清。）

虽然之前越南国会也曾对政府说过“不”，譬如否决政府提名的国家审计局局长等，但此般由总理、第一副总理（均为越共中央政治局委员）和诸位实权部长（建设部、交通部、投资部等）牵头的重大国家计划的否决，实属第一遭。根据越南官媒在会场所摄图片，现场“惟一没有鼓掌”的越南总理阮晋勇的失望之情溢于言表（见图）。此外，主管经济发展的阮生雄副总理和其他诸位部长也可谓“颜面扫地”。

越南媒体声称：“梦工程”不符合国计民生

缘何至此，众说纷纭。越南国内媒体声称政府议案无法论证新干线的经济效益，不符合国计民生；西方一些东南亚专家则披露，此次否决案是2011年1月越共11大的提前角力。《亚洲周刊》提及的国防和外交因素也不无道理：一方面，越南出于国防考虑，舍近求远，选择成本是中国高铁两倍的日本新干线（可参考京沪高铁长度和造价）；另一方面，中国近年来“高铁外交”也不免对越南国会产生一定影响。限于篇幅和证据，我无法对以上因素进行论证。然而，无论背后动因如何，此例一开，便如开弓之箭。作为越南代议制度和民主政治的里程碑事件，其中的运作机理，以及所体现出来的越南国家与社会之间的良性互动，对中国应有借鉴意义。

制度设计：否决“梦工程”成为可能

虽然越南国会在机构性质、组织结构及职能设计上与我国人大非常类似，但有几个关键因素他们有自己的特点。

代表选举：自1993年起，越南国会代表便采取全国直选，并制定了详尽而严谨的选举程序：首先，“候选人提名需经过所在单位、居住社区和祖国阵线的三轮无记名投票”方可成立；其次，至少在选举前60天，候选人简历及财产情况在新闻媒体上公示，民众则依此了解候选人并对不合资格者予以检举；第三，选举前，候选人至少需安排一周时间与选民直接对话，了解选民的需求，并接受选民质询；最后，在全国范围内，以过40％的差额，直选产生国会议员。

专职代表：越南选举法和国会组织法规定，国会代表分为专职和兼职，其中专职代表占代表总数的四分之一强；近年趋势逐步上升。

国会规模：越南国会规模在500人以内，故其议事协商表决等均可操作并具备相当的实在性。

会期：越南国会每年两次例会，每次约6周。春季会议通常在4－5月，秋季会议在10－11月，历时约80天。

（重大项目）预算审核：越南法律规定超过19亿美金的工程必须由国会全体审议批准，这正是直接导致这次高铁案被否决的制度设计。

政府官员任免、制约和质询权：首先，在越南，政府领导必须是国会代表，因而都要经由国会代表的选举程序，要与选民直接接触并接受选民的质询；其次，2002年越南国会质询制度实施以来，国会代表对各级官员们的质询可谓“真刀真枪”，直至把部长们问得“额头冒汗、结结巴巴”（见《南方周末》2008年6月6日相关报道）；同时国会质询也向全国民众全程直播，迫使受质询的官员丝毫不敢怠慢。此外，根据越南法律，20％的国会代表或者某个专门委员会提出议案，即可启动对于政府官员的不信任投票；这些制度设计的用意都在于大幅度实在化国会权力，并逐步突显其独立地位。

正是如上执行性极强并得到相应落实的实用规则，使得越南国会的参政议政和民主决策体现效能，并稳步地推动着越南议会制度和民主政治的进程。

为何如此规则能够得以在越南产生，并有效执行呢？这便需要在更大的国家与社会关系中来寻找答案了。

在现代国家中，代议机构是国家与社会对话的最主要机制。纵然越南代议制度设计良好，但若没有国家社会之间良性对话的大环境，也可能会落得个纸上谈兵。

在越南的语境下，国家与社会之间的良性对话的一端，是民众对于公共事务的兴趣和信心。此番否决案后，河内市官方媒体评价此次大会“极具民主、革新和肩负重任，并充分反映全国民意”。越南初步民调也显示，民众对于国会此举欢欣鼓舞。

国会代表的直接选举，以及国会逐步实权化独立化，使民众对于自己的代表和民意机关都有充分的认识和一定信心。他们在各种媒体上也一再引用国会代表的发言并予以支持，认为如此巨额资金不应该投入在奢侈的新干线上，而应该更为实在地改善民生，诸如提升城市内交通品质，完善农村地区电力供应，改善医疗和教育条件等等。可以说，越南民众对于国会这次能和他们站在一起显得很高兴，但并不十分意外。

良性对话的另一端则是政治权威对于不同声音的宽容、对于规则的尊重以及对于民意的理性顺从。所以，无论总理如何失望，也无法重写国会的决议，只有表示遗憾和理解，在来年以更理性负责的方式重新向国会提交议案。正如媒体所称：“越共总书记、国家主席和政府总理被形象地称作‘三驾马车’”；而“现任总理阮晋勇、国家主席阮明哲和国会主席阮富仲都力推改革”，从而形成了“改革派主导越南政坛”的良好机缘。

此外，因为越南的国情依然是农业主导、农村人口占大多数，所以此次国家和社会之间的对话，一定程度上是国家和农村的对话。此次高铁案主要福利大城市及其卫星城市群，加之高铁高票价，实际惠泽农村地区极少。而按照越南较为平均的选区划分，直选产生的代表农村地区的国会议员如同越南农村人口一样，占大多数。据越南学者称，此次高铁否决案一定程度上也是农村利益对于城市发展的胜利。学者和公众也借此向越南政府发出声音：农村和农民才是当今越南稳定和发展的根本所在。

简言之，越南国家社会之间的良性互动不仅是国会系列制度设计得以生根发芽的土壤，更将渐渐孕育出越南的“公民社会”。

制度改革：每一步都卓有成效

越南这个国家以前被称为“亚洲的普鲁士”，1980年代后期以来，却每一步革新都卓有成效，为世界惊叹。1986年，越共六大确立了以经济改革为主体的革新开放；1991年，越共七大通过“社会主义过渡时期国家建设纲领”开启越南政治改革；1993年，国会直选的具体落实被视为政治改革的实质开端；2002年，推行国会质询制度；随后肃整贪腐，并通过阳光法案，要求国会代表和政府官员必须申报个人财产；2006年越共十大更是“破天荒”地差额选举出总书记；2009年，征地拆迁的公众参与立法；2010年，政府新干线案被国会予以否决。

如今，构建“公民社会”成为越南下一步政治改革的目标，希望在国家和市场两只手之外，再释放出社会这第三只手，以期更好地实现越南的安定团结、繁荣富强。