玉树地震善款史无前例交公 民间慈善遭遇逆流

□ 本刊记者 兰方 罗洁琪 实习记者 李婧姝 | 文

光阴荏苒，曾经造成超过2200人罹难的青海玉树7.1级大地震，转眼已过百日。

7月27日，结古镇格萨尔王广场东侧，中国扶贫基金会玉树灾后重建办公室正式揭幕。4月14日震后，这个露天广场和赛马场，都曾是灾民聚集之处，一度堆满了帐篷和其他救灾物资。

对于中国扶贫基金会，这个挂靠国务院扶贫开发领导小组办公室的公募基金会来说，玉树地震可谓今年的“头等大事”。迄今为止，该基金会为玉树地震募集到的款物已经超过了1.5亿元。

据本刊记者了解，在玉树地震当天，该基金会即调运物资参与紧急救援。在随后的过渡安置阶段，除了发放救援物资，还陆续启动了“孤儿关爱”“爱心包裹”以及“玉树灾民抗震救灾生活补贴”等多个项目。

为更好地参与灾后重建，扶贫基金会专门聘请业内专家，调研完成了《玉树地震灾后重建基线评估报告》。专家们为基金会在灾后重建阶段的项目选择，提出了诸多建议，包括向灾民提供进城务工技能培训、虫草采集、农业畜牧业生产等方面的技术、贸易支持等。

在参与评估的专家们看来，对这些“软件”的支持，恰好是地方政府一时难以顾及的领域，也是扶贫基金会这样的非政府组织的专长所在。

然而，随着两份政策性文件的先后出台，这些项目能否如同预想中的那样进行下去，却蒙上了一层阴影。

5月27日，国务院《关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》(16号文件)正式下发。文件要求中央有关部门及红十字会、慈善总会等机构，将接收的捐赠资金“直接拨付到青海省”，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，“由青海省统筹安排用于恢复重建”。

7月7日，民政部、发改委、监察部、财政部、审计署又联合下发了一份名为《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》(下称《实施办法》)的文件，将16号文件中与捐赠资金相关的条款进一步明确：包括扶贫基金会在内的13个有募捐资质的全国性基金会，须将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。而集中汇缴后的资金，将由青海省统筹安排使用；具体项目的组织落实，亦由青海省统一负责。

根据7月30日正式对外界公布的该《实施办法》，诸多基金会的角色，仅仅是“向青海省提供捐赠资金总规模、定向资金规模及定向项目清单、非定向捐赠资金使用建议”。

截至7月9日，全国共接收玉树地震捐赠款物106.57亿元(资金98.11亿元，物资折款8.46亿元)，除去已用于应急抢险的8.14亿元，全国尚结存98.43亿元。而粗略估计，这15家(13家全国性基金会加上红十字、慈善总会)机构所拥有的捐赠资金总额就在50亿元左右，占到了总量的一半。

虽然在之前的历次特大灾害后，对于捐赠资金的使用有关部门也多有协调，虽然玉树地震此次捐赠金额不足汶川特大地震的六分之一、绝对金额并不十分巨大，但直接“收缴”基金会的善款交由政府直接统筹使用，仍是史无前例的。因此，在公益界内引发的震动并不亚于大地震本身。

有业内人士在接受本刊记者采访时，毫不掩饰自己的忧虑：这会不会只是一个开始？

“这件事，反映了公民社会与政府仍需要长期的磨合。”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团对本刊记者强调，政府要学会去面对公民社会的成长，并给予它一定的空间。

收官“三部曲”

实际上，早在4月18日，民政部就下发了《关于做好玉树“4.14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》。

这份看似普通的文件，也启动了民间善款向官方汇集的第一步。

其最重要的内容，即是明确了受捐的主体：其一，是各级民政部门；其二，便是15家有着官方背景的社会组织和公募基金会，分别是中国红十字会总会(含中国红十字基金会)、中华慈善总会、中国扶贫基金会、中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国绿化基金会、中国教育发展基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会和中国医药[15.64 1.43%]卫生事业发展基金会。

按照文件规定，至于其他已开展救灾募款的机构组织，均需将所募捐款转交上述机构。

中国人民大学公共管理学院非营利组织研究所所长康晓光对本刊记者，由政府限定募捐组织的做法，实质上是一种变相的行政审批行为。它一方面限制了公益组织应有的合法募捐权利，另一方面也限制了公民选择的权利。

不过，由于自1998年抗洪救灾始，这种做法已经相沿成习，倒也没有引起太大的关注。

在1998年的抗洪救灾中，由于出现了虚捐诈捐行为，政府遂以加强资金使用管理的名义，通过行政指令的方式，明确指定由慈善会、红十字会等少数几家官办社团统一接受民间善款。

此后，随着其他有着浓厚的官方背景的“中”字头基金会逐渐兴起，这个名单也在不断增补中；但凡遇需举国动员的大灾大难，募捐资格均由政府指定的方式却一直沿袭下来。如在汶川大地震中，除政府部门外，只有16家全国性基金会享有这种特定的救灾募捐权。

4月30日，国务院抗震救灾总指挥部下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金使用管理监督办法》，提出15家全国性社会组织和公募基金会可与政府部门协商沟通，按照灾区恢复重建规划“认领”重建项目。

正当各机构为项目开展进行紧锣密鼓的筹备之时，国务院16号文的出台，一下子掀起了轩然大波。将捐赠资金直接拨付青海省统筹使用的做法，显然超出了公益界的承受范围。

于是，以中国青少年发展基金会(下称青基会)、中国扶贫基金会为代表的几家大基金会，遂联合起来集体向民政部表达不满。而其他涉及到的基金会，亦通过相关部委，纷纷传达其抗议。

在多次的游说、抗议和报告之后，7月7日下发的《实施办法》，显然做出了某种程度的妥协。

民政部救灾司相关负责人在接受本刊记者采访时表示，主管部门在平衡了多方意见，经过多次讨论后，才最终出台了这份文件。事实上，对16号文件赋予青海省方面的权限有所限缩。

例如，《实施办法》中明确了定向资金的使用，必须尊重捐赠人的意愿，优先安排捐赠人定向重建项目。但对确实无法落实或确需调整的定向捐赠资金，则由青海省提出调整意见，并反馈捐赠接收机构，由捐赠接收机构商捐赠人同意后，再调整使用。此外，《实施办法》要求财政资金与社会捐赠资金将严格区分，专账管理，专款专用。

然而，《实施办法》却并不能让这些基金会满意。因为限制青海省在资金使用方面的权限，并非根本。而基金会最关心的资金上缴的问题，却未有丝毫松动：13个全国性基金会要分别将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。

法理何据？

“这个完全是违反法律规定的！”青基会副秘书长陈燕云有些一筹莫展。

据他介绍，青基会接收到的捐赠，基本上都是定向捐赠资金，每一笔捐款均由捐赠人和基金会签订合同。而将善款上缴，便完全违背合同的约定，“是对捐赠人意愿的漠视和不敬”。

尽管《实施办法》对定向资金的使用提出了“尊重捐赠人意愿”的要求，但并未削弱其违法性。清华大学公共管理学院副教授邓国胜在接受本刊记者采访时认为，这13家全国性基金会属于独立法人，其财产受法律保护。不应当通过行政命令，将其接受的捐赠资金上缴青海省民政厅。

而且，鉴于基金会与红十字会、慈善会享有相同的权利和义务，地位平等，并不存在附属关系。因此，这13家全国性基金会也没有义务将所筹善款“拨付”到红十字会或慈善会。

在业内人士看来，新出台的规定，是对《公益事业捐赠法》和《合同法》这两个上位法的公然违背。

作为总则性条文，《公益事业捐赠法》明确规定，“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁”。

对于慈善组织和捐赠人之间的捐赠合同，《合同法》也规定，“依法成立的合同，受法律保护”和“当事人协商一致，可以变更合同”。

因此，新规在这两个层面上，都有可能侵害慈善组织和捐赠人的权益：首先，捐赠款是慈善机构的法人财产，应由其独立支配；另外，在捐赠合同中，捐赠人信赖的是慈善组织，而非地方政府。未经捐赠人同意就将执行人置换为政府，这也会构成对捐赠合同的干涉。

在新政出台之后，一些规模较小的基金会，已经按照要求把募集到的善款交了出来。这其中，就包括中国绿化基金会、中华环境保护基金会等。

中国绿化基金会外联处处长费勇告诉本刊记者，他们本来准备按照汶川地震的经验，在灾区做一些生态修复项目。对于资金上缴，他也表示十分遗憾。因为尽管将资金上缴后，青海省方面也会就绿化、生态修复作出部署。但钱花在了哪里、花的效果如何，都无法进一步跟进，更难以发挥机构的专业优势。

“等于说现阶段，就没有我们的事了。”他补充说。

但包括中国扶贫基金会、青基会在内的多家基金会，仍在就资金问题进行沟通和努力。一些基金会除了强调项目已经开始，也在为新项目的实施积极做着准备。而根据民政部的说法，资金拨付的最后期限为8月中旬。

7月27日，就在扶贫基金会重建办公室在结古镇揭幕的当天，中华慈善总会与青海省政府在北京签署备忘录，代表全国各地慈善会向青海玉树地震灾区捐赠其所募集的23亿元社会善款。

而在此前的7月21日，中国慈善界的另一大巨头——红十字总会，也在西宁签署了《玉树地震灾后恢复重建项目备忘录》，向青海省提供总额不低于23亿元的资金参与灾后恢复重建工作。