如果环保总局局长由副总理兼任？

不久前，国家环保总局局长周生贤在谈到某些地方政府干预环保部门执法的有关情况时感叹，有些环保局长是“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。在此前的3月，国家环保总局副局长潘岳在接受国内某知名媒体采访时坦承，环保部门依然不是一个强势部门。有关环保扩权的声音，一度成为学界热议的焦点。
中国人民大学教授顾海兵第一个提出要将国家环保总局升格为国务院组成部门，并提出设立“环境警察”来强化环境执法的有效性。近日，本刊记者就目前环保体制的有关问题，采访了顾海兵教授。
环保部门的地位与环境问题的严峻性不相称
以去年年初的“环评风暴”为起点，国家环保总局频繁地出现在舆论中心，环境保护问题也由此而获得了前所未有的关注。在这一系列的新闻事件里，有一些学者在冷静地思考中国环境保护的深层次问题。
顾海兵就细心地发现：环保总局对一些违法事件的处理，也只能是停留在“点名批评”和“提请”的层面，而通报与治理很少同步进行。
在去年一次国务院新闻发布会上，时任国家环保总局副局长的汪纪戎动情地向媒体讲述了一个细节，有些地方的环保局长，不得不自己写匿名信举报当地的环境污染情况。
“环保工作落入如此窘状，令人唏嘘。”顾海兵感叹道。他一针见血地指出，造成这些现象的原因主要是受目前的环保体制所制约。按照目前国务院政府机构组成，国家环保总局是国务院直属机构，还只是一个准部级的机构。
“这样的设置是远远不够的。”顾海兵表示，中国面临的最大问题是环境问题，涉及到子孙后代，对解决最大的问题负有重责的环保部门如果不是一个强势的部门，要解决环境问题就显得非常乏力。他提出，既然认为环境非常重要，首先就应该解决环境问题的严峻性与环保部门地位不相称的问题。顾海兵开出的第一剂药方就是将国家环保总局升格，变成国务院的组成部门，而不仅仅是简单的国务院直属机构。
按照顾海兵的构想，应该成立国务院环境保护委员会，或者叫国务院环境委员会，同时环境保护总局应该改为环境保护部（或环境生态部），将水利部、林业局、海洋局等与环境有关的部门并入到环境保护部。
“只有从组织机构上采取这样一种大刀阔斧的改革，中国的环境保护事业才有希望。”他认为，为了保证这个部的权威性，在现有体制不变条件下还必须由副总理兼任环境保护部部长。
在这种称得上大刀阔斧的机构改革中，顾海兵也充分意识到了其中的操作难度，如某些部门利益如何平衡等等。站在学者的角度，顾海兵提出了具体建议，首先需要有人大代表能提出相关的议案，由全国人大提出对国务院组成机构进行调整的改革方案，由国务院进行具体操作。“改革本来就是一场利益的调整，没有人会自动放弃自己的利益，这个过程当然很艰难，作为学者，我们所能做到的就是不停地呼吁。”他说按照自然资源及环境生态的特点设置环保机构
我国目前的环保机构设置一直是沿袭按照行政区来划分的方式，各地方环保机构在人事、经费等方面受当地政府领导，同时接受上级环保行政主管部门的业务指导。近年来，有关“地方保护主义干扰正常的环保执法”的现象被归纳为基层环保部门难以作为的重要因素之一。
对此，顾海兵认为，环境问题最大的特点就是跨区域性，按照行政区域设立环保部门并不科学。采取传统的分省、市、县的办法来操作环境管理，更显得支离破碎，所以“环境部”底下的环保机构设置也应打破目前的“属地原则”。“目前我国省以下环境保护系统的干部的任命是以地方党委为主，环保总局只有有限的管理权，这不利于环境保护。”
对此，他认为应借鉴目前实行的税务系统管理体制，在环境保护领域也设置建立两套体制，一套是国家环境保护的垂直管理系统，一套是省以下的地方环境保护的垂直系统。
就国家环境保护来说，应当采取中央、大区、城市三个层次的垂直管理。就省级来说，应该实行省、市、县三个层次的垂直管理。
其中，应该根据一些自然生态，如按照流域的面积大小来划分相应的管理权限，对其中影响面较大的流域划归到国家环境保护垂直管理系统统一管理，一些地方性的流域等由省以下的地方环境保护垂直系统来管理。
对于防范环保部门工作人员不作为的情况，顾海兵认为，就国家环保垂直管理体制而言，要实现监督，首先是上级对下级进行监督，另一方面，在地方环保垂直管理体制里，地方政府也负有监督本行政区内环保部门的责任。
此外，他特别强调了人大监督作用，仅依靠公务员的道德压力是不够的。同时，还要建立环境污染责任的引咎辞职制度，如借鉴煤矿安全监督管理制度，建立环境污染问责制，凡是造成严重环境污染的责任人都要引咎辞职。“如果我们没有一个严厉的惩治手段的话，中国的环境保护将会很难。”顾海兵甚至提出，由于环境保护是一个高风险的行业，应该设立环境警察，至少应该给环境保护队伍配备必要的警戒工具。
而与此相应，在现有的法院系统里成立环境法院，或者在法院里面成立环境法庭，应该有环境法院、环境法庭、环境法官，环境法方面的律师，由他们负责处理因在环境保护过程中引发的违法犯罪问题，确保环保事业的威力。
环保应该成为高考的必考课程
近年来，民间环保组织在中国环保相关领域相当活跃，《公众参与环境保护法》也被列入了国家环保总局的立法计划。作为公共管理学者，顾海兵也一直非常关注非政府组织在环境保护中的有关动向。
但是，他对目前中国民间环保组织的发展状况并不感到乐观。他对记者发感叹道：“我觉得中国的民间环保组织在数量上还远远不够。”
他认为，政府有关部门应该拆除种种不合理的、有形与无形的关卡与壁垒。当前应对民间环保组织实行注册制，进行事后监督，从上到下层层建立网络式的非政府组织。同时，还应大力开拓民间环保组织的筹资渠道，放开民间环保组织的融资环境。“我觉得这些将来都是大的趋势，”顾海兵告诉记者。
在充分肯定民间环保组织的作用后，顾海兵指出，政府在环境保护中的主导作用一定要加强，“就个人感觉而言，如果环境质量没直接影响到自己的生活，如我自己有干净的水喝，有干净的食品可以吃，我就不会感觉到什么环境污染，那我为什么要关心环境问题呢”。实际上，环境是一个公共产品，不是私人产品，因此管理和改善环境是政府的责任。为此，他建议，必须发挥社区的作用，发挥街道的作用，发挥乡村的作用，在所有机构的大门上依据这一机构的环境保护程度或环境友好程度，贴上不同的环境标志。
此外，一定要加大环保的教育力度。从小学、中学到大学都应该有环境保护的必修课。“高考文科可以不考数学考环保、高考理科可以不考外语考环保。”
 环境不公正比收入不公正性质更严重
在接受媒体采访时，顾海兵曾提出中国应该选择大国战略，在这个大国战略中，环境也处在非常重要的位置。顾海兵认为，以强国（强军）作为大国的战略选择，必然会面临两大关系：一是强国与富民的关系，一是强国与环境即美景的关系。关于强国与富民之间的关系是既统一又对立。
至于强国与环境即美景关系，可以说令人忧虑。环境的退化、恶化是严重的。钱多了，但天不那么蓝了，水也浊了。这当然不能归咎于强国与富民的相对支出。但二者的相斥关系是存在的。
因此，可以说国家(强国)、百姓(富民)、环境(美景)这三大元素之间需要有一个协调的关系，不能以牺牲其中的任何一个或两个来换取另外两个或一个，如果这样做，从长期看也并非是零和，恰恰是负和。
到现在，顾海兵在展望这个大国战略目标的时候，对环境保护的艰巨性仍有着深深的危机感。“我们现在其实是在透支环境，实际上我们的经济目前是负增长，可以这么说，目前上游100亿的利润会给下游造成1000亿的损失”。
顾海兵将这种状态总结为准危机状态，在这样的现实条件下，环境问题要得到很好的解决需要很长的时间，其中关键要看各方的呼吁程度和全社会的合力。
而对环境形势严峻中产生的环境公平问题，顾海兵也保持了高度的警惕。他分析指出，即使目前在一些地方环境污染严重，有钱人还是能在美好的环境中居住，自己的日常生活没有受到污染的影响。
但是，这些有钱人积累财富的过程污染了别的人，如那些煤老板都是把污染和环境生态破坏留给当地，而自己住在好水好山的地方。
“实际上，环境上的不公正比收入上的不公正性质更严重。”顾海兵强调。