毛寿龙：中国未来20年行政治改革预测

2005/12/19 经济学俱乐部
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毛寿龙 中国人民大学行政管理学研究所所长、教授
非常高兴有这个机会跟大家探讨一些现实问题，这个现实问题是很难讨论的，因为我们进行评论和分析的可用信息很少，不像正在现场直播的伊拉克战争，新一届政府在想什么，在做什么，或者在开什么会没有现场直播。
我宏观地讲四点：第一，两届政府顺利交接班，换人不换政府。有几个特点可以讲，首先国务院改革机构方案是由上届政府来做的，而本届政府开始运作时2003年的预算案已经执行了两个半月。温家宝总理就职第一天的记者招待会，也说到会保持政策的连续性和稳定性。所以我们说基本政策至少是现在不会发生变化。体制上也是一样，我们的体制，其实它到目前为止还是这样一个体制：先确定人，表白机遇和决心，再来说政策选择，这个政策到底是什么，也不会说得非常明确，因为这个体制不鼓励任何人表白自己的政策主张。
第二，本届政府会更加注重政策的决定、执行与监督评估的一些制定基础。新一届政府国务院第一次全体会议指出，本届政府履行职责要严格执行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》。新一届政府还强调决策的科学＋民主＋责任，认为发扬民主是科学决策的途径和基础。各项重大决策，都要经过深入调查研究，充分论证，广泛听取各方面意见，由集体讨论决定。涉及国民经济和社会发展的重大问题，要组织跨学科、跨部门和跨行业的专家研究论证。要完善重大决策的规则和程序，建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制。充分发挥专家和研究咨询机构的作用，对涉及面广和专业性强的决策事项，通过举行论证会、座谈会，以及多种形式的咨询活动，进行科学论证。要建立决策责任制度，对不依照法定权限、违反法定程序、损害国家和人民利益的决策行为，将严肃追究决策者的法律责任。
第三，本届政府继承了历史发展的很多成就，但也面临着历史上尚未解决的一些问题，而这些问题给本届政府的选择空间非常有限。根据我们的计算，如果国务院的组织效率要最大化，目前还有至少一半的机构精简空间。不过，要实现这一点，我们有两个方面的约束非常大，一个是职能约束，国务院目前承担了太多的政治职能、司法职能和综合执法监督职能，如果能去政治化去司法化，让民间组织与国务院建立一种合作伙伴关系，组织效率就会取得很大进步，目前国务院机构的职能其实没有转变到实现组织效率这个地步。国有企业改革、银行改革、市场监管、综合执法、公共服务业改革等，都正在面临越来越困难的问题，这些问题使得政府职能转变越来越难以到位，国务院的组织效率显然也很难实现最大化。这限定了本届政府的运作空间：不可能大幅度为了提高组织效率去进行机构精简的改革，也不可能通过组织效率的提高来带动政府职能转变，这方面的空间目前已经基本消失，只能直接面对这些问题，以进一步的政府职能转变和行政运作机制的变化来推动组织效率的改善。如到目前为止，机构改革其实还有很多事情可以做，比如取消事业单位行政级别，尤其是部级的事业单位，不让其成为国务院绕过人大设立部级机构的借口。不过，要做到这一点，本届政府有很大的难度。主要原因就是人员安排有困难，很难处理精简下来的部长级以上官员，也很难处理因人员只能上不能下导致的高层官员太多难以安排的问题。因为我们中国没有下野机制，下来了就上不去了。
另外，我们的民主政治建设和司法发展是落后的，一个国家立法事务、行政事务和司法事务都是一样的，不过是分配方式不一样。我们是行政大、立法和司法小，我们的国务院其实是过多地承担了全国人大、检察院和法院的事务。包括人事上的甄选、合法性资源的积聚以及司法监督，本应该是司法机关监督行政部门的，我们现在指望强有力的行政上级对下级的节制与监督，同时还依赖有限的新闻舆论，而新闻舆论的空间是相当有限的。执法改革，无论是集中还是分散，都将成为政府沉重的负担，我们说法治国家建设是非常重要的，但是法治国家如果让行政承担过重的执法和执法监督负担的话，必然会导致老百姓守法负担也非常重。
第四，对今后20年的行政改革发展的预测。本届政府最大的一个特点是会继承过去的一些特点，我们的宏观政策将继续推动微观的变革，任何微观的变革我们都会把它转换成一种宏观的语言，比如说我们的农村贫困问题，在政策表述的时候，经常会转变为为了拉动内需扶贫，为了拉动内需去发展农村。其实我们应从公共政策上、从问题本身去思考，而不是从宏观去推动微观的改革，这跟我们公共政策过于集权是有关的。预测包括下面几个方面：
首先，国有企业如何定位？政府用它牟利还是用它来实现公共利益呢？政府牟利违背市场经济原则，实现公共利益违背企业的利润最大化原则。公共利益有两种，一是以公共财政为基础的公共利益，二是以私人利益为基础的公共利益。国有企业在两者之间徘徊，所以它有市场监督失控、内部人控制、国有资产流失等问题，所以国有企业不是死，就是在市场经济里面消失掉，消失有两种方法，一种是股份化，还有一种就是私有化了。但这在本届政府看来都是很难做到的。
其次，行政审批制度改革已经有了进展，上届政府已经取消了1000多项，对新一届政府来说，审批减少还需要继续进行，但减少是越来越困难，上次第二批取消已经很困难了，第三批马上要进行，会更加困难。还有一个问题，是审批取消之后的管理问题。这可能又是一个新的问题。最近我去参加一些部门的活动，发现了这一点。企事业大概也感觉到了，你审批切削了，是好事，但监管比审批更厉害，这让企业苦不堪言。管理的寻租空间比审批的寻租空间还要大。这大概是审批制度改革之后的新问题，也是本届政府难以回避的也难以处理的棘手问题。
再次就是立法执法的问题，综合执法改革，全国已经有很多地方试点了，各个省市都在找一个地方试点，太多的司法功能和立法协调功能都是在行政部门做的，这个过程不是一个政治性的过程，而是一个行政性的过程。所以我们说要发展人大，要发展抽象行政行为（立法）的合宪性和合法性审查，还有要扩大具体行政行为的司法审查范围。要做到这一点，要进行政治体制的变革，而这一点本届政府很难提上日程，本届政府显然又将面临一个难以避免的问题。在立法和司法功能不健全的情况下，行政功能单兵负责海陆空作战任务，显然会苦不堪言，往往还出力不讨好，让问题越来越严重。行政三分制可能将成为本届政府行政改革的重要举措。在其优点实现的时候，可能也是其问题暴露的时候。从邮电来看，行政三分制可以使我们的行政效率有很大的提高。不过，由于决策体制改革不到位，我们的决策每经过政治程序和司法程序的充分检验，最后往往是行政决策，如果行政执行效率提高了，行政监督加强了，往往使得我们的决策失去了缓慢的执行和监督的检验收益，这很可能让失误的决策得到有效执行，其结果可能是悲剧性的。这是本届政府必须事先考虑的问题。
总之，本届政府将会延续上届政府的思路，推行基本一致的公共政策。但运作环境发生了变化，过去的很多政策虽然将继续进行，但难度将会有所增加，很多问题可能将越来越棘手，空间也越来越有限，而与此同时，新的问题又层出不穷，需要新一届政府小心应对。如何营造制度空间，让各方面的力量都参与到问题解决运作中来，而不是政府一家去勇往直前，这可能是新一届政府可以考虑的一个替代选择：只是掌舵，而不是划桨，更多地为各方面的努力提供制度空间，同时又有针对性地解决一些突发事件和重要矛盾。很多问题需要有一个长期的思考，并且从现在的行动开始。很多遗留的问题，可能还需要新一届政府有开创性的思路，否则这些问题将不仅困扰本届政府，还将使下一届政府难以有所作为。
问：请您谈一谈政治体制改革的前景。为了消除经济发展的障碍，未来20年需要推进的政治体制改革有哪些？
毛寿龙：经济发展首先要解决经济自由和产权保护问题。经济不自由，管制很多，必然导致寻租、腐败；没有产权保护，大家的努力得不到回报，经济肯定发展不起来。所以首先要确保经济自由；二要解决产权问题。
经济自由以后，可能有良性竞争，也可能出现恶性竞争。恶性竞争就是大家比坏——谁做污染环境的事，谁做假冒伪劣，谁就能得好处，别人就得不到，但是整个行业就垮掉了。我们目前主要靠政府管制来解决这个问题。但政府管制也有问题，就是跟政府关系好的管不着，跟政府距离远的也管不着。
这时候就需要公民社会的发展，代表行业的企业家能够联合起来，制定行业标准，为良性竞争提供一个社会信用基础，这样的话就会慢慢形成良性循环。这时候政府、企业家、公民的社会伙伴关系很重要。允许公民自主治理，这是非常重要的政治改革。
地方自治也是政治改革需要突破的一个问题。毕竟中央不可能去解决所有的事情，县官不如现管，很多公共方面的事情必须由地方政府来解决，地方自治以后才能为企业经营和经济发展提供一个良好的空间。
还有立法、司法和行政权力要分开。制定法律应该公开讨论，人代会应该发挥作用。司法体系来解决个人的利益纠纷，行政机关不要去管，个人到法院去打官司就能够解决了。应该让司法和立法体系越来越强健。我们现在往往是管政府的法律不起作用，但是政府权力增大的那个法律经常起作用，这是不正常的。
重中之重是未来领导人的权力更替问题。历史上的皇帝更替都是暴力斗争，改朝换代。老皇帝传给小皇帝要杀人，杀人以后把小皇帝扶植起来，然后再慢慢的传承下来。我们经过若干年的努力，基本实现权力和平交接，但未来如何在制度上解决问题，这个过程应该说还是比较漫长的。
总之，政治体制改革要解决两个问题：一要使得社会各方面力量的博弈是积极的、建设性的，而不是斗争性的，冲突的。还有一个就是我们选出来的每一层政治领导人都有政治威望，市长、省长、中央领导人，一站出来就是社会的中坚力量，社会的良心，社会团结的核心。但这些事情不仅要靠个人努力，而且还要靠体制来保证。这就是政治体制改革的方向，也是未来20年可能实现的。
问：从难度来说，哪些改革比较容易，哪些比较难？
毛寿龙：我觉得市民社会、公民社会的发展难度稍稍小一点，因为社会有推动力，只要政府给空间就可以。和谐社会也比较容易，因为毕竟我们现在都市场化了，大家都知道自己的利益在哪里，只是整个社会的民情不要火气太大就行，不会像过去那样闹革命，造反什么的。个别会有，但整体不会有，毕竟大家都生活到了这个水平。
如何让政治领导人建立个人威望，我觉得不是很容易的事，毕竟我们市长、省长，老百姓了解得很少。还有建立一个和平的领导人交接班制度，在中央与地方关系上，如何让地方能够更多的自治，还是有很大的难度。因为我们过去习惯于权力集中，社会也没有很好的自治基础，要建立分权的政府体制，难度比较大。
从人治政府走向法治政府也是很大的挑战。为什么？原来是人治政府，我有权力，你怕我，我不管你是你的福气，我管你是你的倒霉。但是法治政府就不能这样了，要管人必须有法律，依法办事。而且要打不还手，骂不还口。老百姓一时冲动打你两巴掌怎么办？现在经常出现执法人员被袭事件，实际上说明从人治政府走向法治政府的困难。
走向分权的过程中可能出现很多意想不到的问题，包括市民社会的发展也会有很多问题，政府不放心，很可能会收权，一收权公民社会的发展、地方自治发展就会出现挫折。这可能是一个很大的问题。
问：我们应该如何去努力呢？
毛寿龙：我觉得应该从几个方面努力：首先，要进一步推进市场化改革，完善市场经济的制度基础。第二是完善社会的自治基础。农村要推进生活区自治，这是真正的自治基础。行政是没法自治的，几个村合一块怎么自治呢？城市要以业主委员会来自治，居委会也很难自治。要把整个社会的自治基础细化，这是很重要的。还有一个就是给市民社会的中间组织，各种基金会、慈善机构更大的发展空间。
再有就是完善政府的职能建设，建设有限政府，能不管的就不要管。政府要管的事情集中在三个方面：行政管理，行政执法，公共服务。个人利益冲突让他尽可能找法院解决。个人利益冲突跟规则问题有关的尽可能找人代会来解决立法问题。另外政党在政治上推荐出优秀的领导人应该说也是努力的步骤，
概括起来，发展市场经济，完善社会基层自治，完善地方自治，完善公民社会的自治，在此基础上完善政府自身建设，强化立法机关的立法功能，解决公共决策的规则问题，强化司法体系，解决个人利益冲突问题，这就是我们努力的方向。
问：您觉得未来20年哪些政治体制改革根本不可能完成？
毛寿龙：这个很难说。因为这毕竟是个渐变的过程，我们自己是局内人，希望都能够完成。至于领导人能不能直选，新闻出版制度如何，你搞不清楚。到底走到哪一步取决于当时的经济形势、社会环境和国际背景。但有一点可以说，我们的市场经济到那时候基本建成了，公民社会也基本上有一定规模，政府自身建设有一定进步，我们政治转型应该说已经开始了。
问：您觉得未来的政治体制改革中最大的风险是什么？
毛寿龙：最大的风险我刚才也说到了。首先就是我们市场经济走向破坏性竞争，破坏性竞争导致环境、资源问题，导致人与人之间的矛盾，和谐社会变成冲突社会，这是个很大的风险。
还有就是市民社会的中间组织发展不好，变成了行业垄断组织；基层自治变成黑社会组织，水泼不进，针扎不进；地方自治变成诸侯经济；法治政府变成用法“治”老百姓的政府；分权政府变成失控的政府。这都是潜在的风险。
当然，我们的社会走到今天，全世界都有投资进来，有那么多现成的经验可学，我觉有把握进一步发展市场经济，建设公民社会。虽然说社会上有道德滑坡现象，但是很多人还是有公益心的。比如退休人员，这些人有空闲的时间和精力，以后有条件让他们发挥余热，做公益事业，肯定能做好。包括很多企业家，把自己的企业作大以后，也可以有余力为本行业的发展作出贡献。
而且我们的平民政治家也会发展起来。老百姓直接参与政治是有障碍的，不是发牢骚，就是说出来的话没有见地，很难进入公共决策。必须有平民政治家把老百姓的语言转变成政治语言，才能真正形成理性的政治运作和公共决策。这批政治家我想经过20年的努力还是能够产生出来的。总的来说，我对政治改革的前景还是看好的。
问：您是一个乐观派？
毛寿龙：我要是悲观就自杀了。我们不能悲观，看问题必须乐观，才有可能解决问题。一开始就悲观是做不好事情的。
问：最近您有没有注意到，社会有一些否定市场化改革的舆论？
毛寿龙：这些人也就嚷嚷而已。你否定市场化改革，你给我拿个方案出来看看？如果让你回到过去，把工资降低，把工作钉死，你愿不愿意回去？这些人做不出什么事情。你拿不出建设性方案还是我的方案嘛。所以这个放心好了，没问题。
问：您觉得中国社会不存在向计划经济倒退的危险吗？
毛寿龙：不存在。我根本不担心。
问：您觉得在政治体制改革里面，如果以社会群体来划分的话，哪些力量会起到比较关键的作用？
毛寿龙：我倒是倾向不用群体来划分。你说知识分子谁愿意改革，谁不愿意改革？搞不清楚；官员阶层谁愿意改革，谁不愿意改革，也搞不清楚；企业家也是如此。我觉得每一个人都是在特定的环境条件作出自己的理性选择，所以我更喜欢从个人的角度，而不是群体的角度来思考问题。
从个人的角度看，每个人都想生活变好。大部分人愿意自己好，别人也好。有些人可能为了自己好，损害别人。少数人愿意作出牺牲，让别人好。但你牺牲以后就出局了。所以理性的人不会光牺牲自己，让流氓剩下来过幸福生活。总的来讲，可普遍适用的规则是别人好自己也好。
但在这个社会里面，有一些制度性的群体问题值得注意。比如我们城乡之间的不平等，现在非常严重，这个问题不解决，对社会是很危险的。因为未来的政治是逐步开放的，一旦那么多农民受到剥夺，在政治里面发不出声音，或者牢骚满腹，社会稳定就会出问题。另外我们的东西部关系，地域之间的关系要搞清楚。城乡差距一定要消除，但区域概念消除不了。所以在个人的基础要有区域代表的概念。
至于阶层，每个人的观点并不一致。企业家可以持有老百姓的观点，老百姓可以持有企业家的观点；官员可以持有学者的观点，学者也可能有官员的观点。有些人私下说牢骚话，公共场合说奉承话，这都不足为训。关键是，要想自己好，别人也好，我们需要有一个良好的制度基础。
只要有一个良好的制度基础，企业家可以为社会做贡献；只要有个良好的制度基础，市民是可以为社会奉献爱心的；只要有个良好的制度基础，地方自治就不会变为黑社会；只要有一个良好的制度基础，政治家也不会变成流氓。所以我觉得良好的制度基础最重要。
问：这个良好的基础怎么形成呢？
毛寿龙：它是一个公共的民情，是相互激励，相互磨合的结果。如果大家都遵守规则，民情就会变好。如果大家都违反规则，那就全变坏了。
比如环境污染，如果不受惩罚，你不污染你就出局，剩下全是坏蛋。但我们要避免这种情况，所以需要有一个产权制度，有产权才知道环境是不能随便污染的，环境污染了就要赔偿。公民社会也是一样的，只要你违背违背生产牛奶的规则，你就淘汰出局，剩下的都是好牛奶厂。政府关系也是一样的，为人民服务的，大家拥护他，贪污腐败的，大家抛弃他。
总之，要有一个氛围，这个氛围跟制度有关，跟每个人的想法有关，更是跟集体行动的习惯有关。未来20年，我们如果进入良性循环，就是战略发展机遇期。如果进入恶性循环，中国整个社会就变成非洲，或者巴尔干。
问：如果大家愿意朝好的方向走，在自己的角色上应该怎么做呢
毛寿龙：要有一个公共空间来讨论社会问题。要让个人的想法变成公共智慧，排除那种私见，按照公共智慧来采取行动，这样的话，社会就能够良性循环。如果每个人都有很好的想法，但是行动的时候都为自己，阳奉阴违，他的智慧没有变成公共智慧，或者公共智慧是低劣智慧，那就有问题了。
比如说，你自己认为插队不好，排队好，但是一到时候就插队。你自己认为乱开车不好，遵守交通规则好，但是你进入马路就乱开车，因为你不乱开车你开不动，那我们这个社会就乱套了。中国人不乏大道理，就缺少大道理转变为实际行动。这种东西还是需要微观的行动机制。微观行动机制跟小群体自治，跟公民社会有很大关系，还跟司法体制的运作，行政执法、行政管理都有关系。最后也跟政治家有关系，政治家如果行为端正的话大家都会很正。
这是一个齐头并进、相互作用的过程，不是说谁先谁后，也不是说有一个人专门来指挥大家。每个人有特定的生活圈子，有不同的利益追求。如果每个人在自己的生活环境中有一个良好的行为基础，整个社会就没问题了。