挽救WTO

南方周末　  　2005-12-15 15:31:39
本周，旨在打破僵局的世界贸易组织第六次部长级会议在香港举行。在短期得失和长远利益的考量下，穷国和富国再次坐在一起，希望讨论出一个完美的答案，讨论的核心依然是农产品贸易，成败的决定性因素依然是那些制定游戏规则的发达国家，是否有足够的意愿重新修改规则，以使发展中国家受益。这次会议的结果，不仅关系到多哈回合谈判的成败，更是对于WTO本身的一次生存考验
□本报记者　邓瑾
多哈发展议程，这个WTO成立后举行的第一个多边贸易谈判，是否能逃脱触礁的命运，将在本周末的香港见分晓。
从本月13日－18日，世界贸易组织第六次部长级会议在香港举行。WTO149个成员国的贸易部长齐聚此地，试图挽救这个4年来已数度推迟最后期限的谈判，并谋求取得实质性进展，以确保此轮谈判在2006年完成。
否则，不仅WTO最雄心勃勃的“发展”计划———让发展中国家在全球贸易中获益———可能受挫，而且WTO本身也将面临生存考验：成员国可能从此疏远WTO而转向双边或地区贸易协议。
重挫两年前已经发生。2003年9月的坎昆会议，被广泛看作是多哈回合谈判的关键中间点，会议以失败告终。WTO各成员国的贸易部长们在诸如农产品和非农产品的市场开放等所有关键领域，没有达成任何协议。
两年后的今天重回谈判桌前，穷国和富国在当年导致坎昆失败的农业议题上的诉求并没有更近。香港会议前景堪忧。
上月，美国贸易代表波特曼明确表达了这种担忧。在与巴西、欧盟、印度和日本的贸易部长会晤后，波特曼提议：“我认为我们（各国贸易部长）应该再开一次会。如果不再开一次会，不建立起某种基础，要取得进展会很困难。”
WTO总干事拉米也调低了对香港会议的预期。但他同时也在不遗余力地警告各成员国：“我们没有时间可浪费了。”
多哈回合谈判之所以定在2006年结束，是为了赶在美国贸易促进权在2007年6月30日失效之前达成协议。
美国贸易促进权是美国国会授予政府谈判贸易协议的权限，对于美国政府谈回来的协议，国会只能通过或否决，不可修改。美国谈判代表警告过，如果没有这个授权，美国要商定和认可多哈回合的一揽子协议，即使并非全无可能，也会十分困难。由于美国国会的保护主义气氛日趋浓厚，贸易促进权不一定会得到延续（国会之前曾拒绝对克林顿政府授权），所以2006年年底这个最终期限不容错失。
拉米把此次香港会议看成是多哈回合的“2／3点”。既然议程1／2处的坎昆会议已经失败，那么现在处于2／3处的香港会议能否成功则意义重大。
会议能否成功，将取决于以下一些因素：在WTO这个不断扩大的自由贸易体系中，既得利益者，也就是那些制定了游戏规则的发达国家，有多大的意愿非重新修改规则不可，以让发展中国家受益，尤其是在大西洋两岸贸易保护主义正大行其道的时候？而发展中国家，有什么筹码可以和强大的美国和欧盟进行平等谈判，尤其是在美欧输得起、而发展中国家又输不起的时候？
交织着崇高的“发展”理想与自私的国内政治，交织着一个大一统的多边自由贸易体系（WTO）与300多个反WTO的双边和区域自由贸易协议，WTO将何去何从？
农产品谈判决定成败
农产品贸易自由化改革的谈判展开之时，正是贸易保护主义情绪在大西洋两岸弥漫之际。欧盟的阻力主要来自法国，而美国的阻力主要来自国会。
一个值得注意的事实是，农产品贸易，这个发展中国家享有比较优势的领域，正是WTO框架内最受保护的领域。
美国前贸易代表卡拉·希尔指出，平均而言，农产品贸易的关税要比工业制品的关税高出5倍。就拿平均关税不到2％的美国来说，它对从世界上最穷国家进口的蔬菜、果汁、花生和糖等农产品征收从40％到超过100％的高额关税。有些国家更甚，对某些农产品征收的关税高达1000％。
农产品贸易的扭曲，意味着穷国出口要比富国出口支付高得多的关税。举例来说，2004年，蒙古对美国出口的商品总额是2.4亿美元，挪威是65亿美元，蒙古对美的出口额连挪威的零头都不到，然而蒙古支付给美国的关税总额却要比挪威的多出1300万美元！
要是美国人意识到了这一点，他们肯定会“大吃一惊的”，希尔说。
不仅是农产品的关税过高，而且发达国家的农业补贴也一直居高不下，美国和欧盟每年的农业补贴高达数千亿美元。一些非政府组织经常引用的一个例子就是，欧盟的一头牛每天得到2.2美元的补贴，而世界上最穷的12亿人每人每天的开支还不到这个数。
正是由于像美国、欧盟和日本这样的富国都极力保护本国的农产品生产和贸易，并依此制定了多边贸易规则，发展中国家整体而言在国际贸易中的利益受到严重损害。这不仅阻碍了发展中国家的经济发展，也加剧了世界的贫富分化。
其实，多哈回合的启动，正是缘于WTO各成员国达成了这样的共识：游戏规则是到了该修改的时候了———降低富国的农产品保护水平，通过自由、公平的国际贸易，促进发展中国家的经济发展。所以，多哈回合也被称为“发展回合”。
不能忽视的是，多哈回合之所以能在2001年11月启动，决定性的推动力来自此前两个月发生的震惊世界的“9·11”袭击。“9·11”让世界意识到，一个地区的贫穷可能威胁着另一个地区甚或全球的安全。因此消除贫困，促进发展中国家的经济增长事关全球稳定之大体。
然而，崇高的理想一旦进入动真格的利益和条款谈判，发达国家立即身陷国内复杂政治的泥沼。而国内政治的压力又传导到谈判桌前，结果就是，发达国家，特别是欧盟对降低农产品保护强烈抵制。坎昆会议就是因此而破产。
而本周，富国对农产品谈判的灵活度，将在很大程度上再一次考验着香港会议的成败。
然而，农产品贸易自由化改革的谈判之时，正是贸易保护主义情绪在大西洋两岸弥漫之际。欧盟的阻力主要来自法国，而美国的阻力主要来自国会。
10月，美国和欧盟相继抛出各自的农产品贸易改革提案，后者的改革力度相对更小。但是，美欧的方案都没有得到发展中国家的认可。
欧盟内部对待农业自由化的改革有两种不同的声音：法国反对做出任何实质性的让步，而英国和北欧国家则赞成调和。
法国反对农产品贸易自由化，一是因为法国是欧盟农产品保护主义措施最大的受益者。法国每年从欧盟获得的农业补贴将近100亿欧元，占欧盟农业补贴总额的22％、欧盟总财政支出的9％。
除了真金白银的获利外，法国更把对农业的保护上升到保护法国的文化和价值观的高度。他们称，如果降低对农业的保护，就是对盎格鲁－萨克逊新自由主义的投降，违背了法国更加注重社会福利的价值观。当然，法国对农业自由化乃至经济全球化的抵触，也源自法国现在徘徊在10％左右的高失业率。
和欧盟内部对贸易自由化存在严重分歧不同的是，美国布什政府倒是旗帜鲜明地支持。但是总统在国会的支持力量却大为削减。2002年，布什政府的贸易促进权在众议院仅以3票的微弱优势才通过，前提是政府同意实施钢铁关税以及签署一份给予农业更多支持的农业法案；去年夏天，中美洲自由贸易区协议又是以两票的微弱优势通过，而且这还是在布什罕见地亲自到国会大厦去拉本党议员的票才取得的。
就在美国政府抛出新的农产品提案前一个星期，参众两院的农业委员会主席警告美国贸易谈判代表波特曼，不要在国会撰写下一个农业法案前越权提出任何条款。
美国因素
1993年乌拉圭回合谈判之所以能顺利完成，最后推动力来自谈判开始前一个月美国向拒绝在乌拉圭回合农产品问题上做出妥协的欧盟发出了一个明确的信息：如果你不跟我们玩，我们就不带你玩。
在美国安全理事会前国际经济事务助理C.FREDBERGSTEN看来，现在推动欧盟的武器恐怕又要是APEC了。
在多哈回合之前，多边贸易组织GATT（WTO前身）已经有8轮成功的谈判。但每一轮谈得都不轻松，最后一轮乌拉圭回合谈了近8年，而此前一轮的日本回合则谈了5年。
也就是说，所有重要的全球贸易谈判有时候看上去就要崩溃了，但总是都能在最后时候握手言欢。在观察家看来，此前任一回合贸易谈判中美国因素对成败影响很大。多哈也不例外。
面对国会的保护主义倾向，美国要做的是宣传自由贸易给美国带来的巨大好处，以及锐意改革有关给失业人群提供更好的社会保障的法律。
研究表明，从过去的市场开放中，美国每年获利1万亿美元，如果有新的市场开放，每年将再获益5000亿美元。为了赢得公众对更自由贸易的支持，美国政府应该从自己在自由贸易获得的好处中拿出更多的钱去帮助那些因为全球化和新技术使用而失业了的人。
根据国际经济学院的研究，美国这样做很划算———目前，美国每年用于因贸易调整而失业的人的援助（TAA）是10亿美元，估计在国会2002年通过的TAA改革方案实施后将增加到每年20亿美元。
每年20亿美元，或者即使是120亿美元（如果按照一些研究机构的建议，把因外包而导致失业的服务业从业人员也纳入援助，并且为所有这些人提供医疗保障），这也远远少于美国现在从市场开放中每年获得的1万亿美元，以及由于新的市场开放，每年将再获益的5000亿美元。
然而，即使是美国抚平了国内的不满，仍不能保证多哈回合的成功。这里的关键是怎么让一个没有多大意愿改革现有农业体制的欧盟做出更多的让步。
正如之前所提到的，如果没有“9·11”这场举世瞩目的灾难，多哈发展回合谈判还不知道能不能启动，至少不会这么快启动。
同样，上一回乌拉圭回合谈判，如果不是有APEC峰会的召开，或许也不能就马上结束。
回顾1993年乌拉圭回合谈判的最后阶段。此轮谈判原本打算是在1990年完成，但欧盟在农业问题上拒不让步，导致谈判陷入僵局。就在这年11月，美国作为东道主在西雅图主持了第一届亚太经合组织（APEC）峰会。这些环太平洋国家的领导人同意在亚太地区建立“一个自由、开放的贸易和投资区”。
一个月后，欧盟让步，乌拉圭回合胜利结束。当美国记者问起时任欧盟贸易代表欧盟为什么突然转变态度的时候，他说：“你们的西雅图峰会表明，你们有我们没有的另一个选择。”
也就是说，美国通过APEC峰会，向欧盟发出了一个明确的信息：如果你不跟我们玩，我们就不带你玩。
在国际经济学院院长、美国安全理事会前国际经济事务助理C.FREDBERGSTEN看来，现在推动欧盟的武器恐怕又要是APEC了。
现在，APEC的商业顾问委员会正在向APEC各国领导人推销“亚太自由贸易区”。在去年的圣地亚哥峰会上，一些小国的领导人已经同意了该理念。如果亚太自由贸易区能在2006年、甚至在2007年（如果多哈又推延一点的话）晚些时候推出的话，这样的举措将有可能把多哈谈判拉回到正轨。
一些APEC国家领导人和贸易部长拒绝接受建立亚太自由贸易区，认为这将损害WTO。不过，BERGSTEN却认为，事实恰好相反。“这可能是把多哈回合拉入正轨的惟一工具。”他说，“如果这一策略成功，那也意味着亚太自由贸易区可能永远都用不着实施。”
中国参与规则制定尚需时日
就在赶赴香港会议参加谈判的前几天，商务部产业损害局官员在接受媒体采访时称，中国带到香港会议的提案大约有40个，但主要集中在技术性层面，很少有条款性提案。
“中国目前在确定贸易规则方面话语权不大。”这位官员说。
2003年坎昆会议一个最重要的变化就是，发展中国家首次联合起来，在规则制定方面和发达国家叫板，这就是以印度、巴西为首的20国协调组（G－20）。他们甚至成功做到了让美国和欧盟修改各自的农业提案，提出更优惠的条款。
从此，多边贸易谈判的主角发生了深刻变化。之前决定谈判条款的是美国、欧盟、日本和加拿大。坎昆之后则变成了美国、欧盟、巴西、印度和澳大利亚（代表17个农业出口国利益的凯恩斯集团领袖）。
国际贸易领域的权威学者、WTO顾问贾格迪什·巴格沃蒂认为，发展中国家拥有了谈判权，这对多哈回合谈判的前途是有好处的，“因为有效的谈判只可能在实力相当的对手中产生。华盛顿和布鲁塞尔的代表们终于要面对和他们同样规模、或接近他们规模的谈判对手了。”巴格沃蒂说。
然而显而易见的是，中国作为世界迅速兴起的第三大贸易大国，在多哈回合谈判中的声音不大。这在很大程度上是因为当年中国为了成功入世，在开放市场方面已经付出了很大代价，所以现在更重视履行入世时的承诺，而非急于敦促各方做出新承诺。
但记者也发现，中国巨大的服务业市场的开放正是发达国家的下一个目标。
今年早些时候，记者在欧盟总部采访的时候，欧盟多位官员都表达了想在这次香港会议上迫使中国更大程度开放服务市场的强烈愿望。
不过，他们暂时还无暇顾及此事。多哈回合目前的谈判焦点是农业，服务业市场的开放甚至在此轮回合中都不会是非常重要的议题。因为服务业的开放是发展中国家和发达国家的双向开放，这难免要涉及到发达国家要放宽对发展中国家服务业人员的流入和签证问题，而这在美国国会肯定是个敏感话题。
况且，中国在入世协议上对农产品贸易已经做出了相当的让步。入世后4年来，中国的出口陡增，但农产品出口几乎没有增长，即为明证。
就在赶赴香港会议参加谈判的前几天，商务部产业损害局官员在接受《商务周刊》采访时称，中国带到香港会议的提案大约有40个，但主要集中在技术性层面，很少有条款性提案。“中国目前在确定贸易规则方面话语权不大。”这位官员说。
但这并不意味着中国是消极应对，事实恰恰相反。
商务部副部长、WTO首席谈判专家高虎城上月在北大的一次演讲中提到，中国需要高度重视全球贸易规则的制定，并积极参与规则的制定，以缓解贸易歧视。
作为中国WTO首席谈判专家，高虎城对规则歧视有更深的理解。他认为，入世给中国带来巨大的利益，但中国入世协议中的3条歧视性条款已经给中国经济带来影响，并将对未来10年中国的发展带来挑战。
这3个歧视性条款分别是2008年结束的纺织品特保条例（已经与美国和欧盟达成协议，但与发展中国家纺织品贸易摩擦的解决才刚刚开始），2012年结束的特保条例，以及2016年结束的非市场经济地位条款。
而且，所有这三个歧视性条款只针对中国，这让中国在国际贸易伙伴中争取不到支持者，陷于被动；另外，由于条款规定模糊，适用标准和程序都无确定规定，导致各国滥用这些条款，中国的应对难度很大。
更重要的是，这些条款的有效期恰巧在中国发展的重要机遇期内，即在2020年建立全面小康社会的关键时期内。高虎城坦承，这将对中国三步走的第三步带来挑战。
正是因为饱受规则歧视之苦，所以中国高度重视多哈回合的规则谈判。商务部部长薄熙来近期对《财经》说：“多哈谈判各个议题对中国来说都是利益攸关的，我们不能忽视任何一项谈判，必须全面参与。”
■链接
多哈谈判历程回顾
2001年11月，在卡塔尔首都多哈举行的世界贸易组织第四次部长会议，启动了以“多哈”命名的新一轮全球多边贸易谈判。这是WTO成立后的首轮多边贸易谈判，也是多边贸易体制历史上涉及议题最为广泛的一次多边谈判。
2003年9月14日，在墨西哥坎昆召开的WTO第五次部长级会议在各方的对立情绪中以失败告终，谈判陷入低谷。
2004年7月，主要成员的贸易部长和高官在WTO总理事会期间进行了艰苦磋商，最终于8月1日凌晨1点达成框架协议。框架协议是多哈谈判迄今为止最重要的阶段性成果。
2005年1月底，主要成员部长出席了在瑞士达沃斯举行的WTO小型部长级会议，会议发出明确信号，希望在2006年结束多哈谈判。
2005年7月下旬，各主要成员聚集日内瓦，经过紧张的谈判后未能达成“协议初稿”。
2005年12月13日，世界贸易组织第六次部长级会议在香港会展中心举行。