社会建设与社会管理创新需突破哪些瓶颈

http://www.sina.com.cn  2010年07月02日07:15
社会建设的重点领域包括发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理等六个方面
社会管理是社会建设的一个重要内容，也是推进社会建设的重要手段
社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量
□视点关注
本报记者杜晓本报见习记者任雪本报实习生游垠
最近，在重庆市，面对女交巡警开出的红色罚单，不少违章男司机红着脸老老实实接受了处罚。让违章司机感到意外的是，女交巡警随后竟向他们赠送了平安“礼物”，劝导其安全行车。
而在湖北省武汉市还曾发生过这样的事：城管在劝说占道经营店主无效后，组织50名执法队员沉默地注视着食客和坐在一旁的老板，最终老板主动收拾起桌椅搬进了店内。
《法制日报》记者发现，类似“温柔执法”的事例在全国范围内正不断出现。透过“温柔执法”的背后，人们可以感觉到一种理念的变革：一种综合性、全方位、多层次、多手段、人性化的管理理念正在各地悄然兴起，并逐步替代以往那种粗暴、单一、“管”与“被管”二元对立的思维方式。
《法制日报》记者注意到，在这种变化的背后，更多的是传统的执法方式面对社会领域出现的新问题时，有些应对乏术。
中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科教授告诉记者，社会领域正在与政治领域和经济领域分离开来，成为一个相对独立的领域。市场经济的转轨、政府职能的转变、城市化进程的加快、全球化和风险社会时代的到来，引发了大量的社会问题，产生了许多管理的真空和“盲点”。
在近日召开的全国社会治安综合治理工作会上，中共中央政治局常委、中央政法委书记、中央综治委主任周永康强调，要深入贯彻落实科学发展观，适应经济社会形势新变化，把加强社会建设、创新社会管理摆到更加重要的位置，用更大的劲头抓紧抓好，努力探索一条符合中国国情、体现时代特征、与社会主义市场经济体制相适应的社会建设和社会管理新路子。
对于我国社会建设和社会管理工作发展的历程、面临的问题、未来的走向，《法制日报》记者走访了有关专家，对此进行了梳理。
社会管理是社会建设重要内容
《法制日报》记者了解到，十年前，源于中国社会转型的现实迫切需求，社会管理被首次明确列入政府的目标职能。十年弹指间，社会管理的内涵经历了数次调整，与中央一以贯之高度重视相伴随的，是有关社会管理的工作思路和改革思路日趋清晰。
那么，新时期的社会管理当如何定义?记者采访的有关专家均对社会管理表述了自己的看法。
国家行政学院社会和文化教研部主任龚维斌教授认为，社会管理不仅仅是控制、协调，还有大量的公共服务，在服务中管理、在管理中服务，管理寓于服务之中。这些认识大大突破了政府经济社会管理职能中的社会管理职能的内涵和外延，社会管理与公共服务不再是并列关系，社会管理中包含着公共服务。
中国政法大学副校长马怀德教授说，社会管理是政府行政管理职能的一种，社会管理是为了保证社会的正常运行所实施的各种管理活动，是维护社会秩序的必要行政手段。社会管理可以分为民政、公安、司法行政、文化、新闻舆论、劳动保障等方面，包括公安机关实施的户籍管理，如流动人口管理；民政部门实施的社会救济管理，如生活无着的流浪乞讨人员的管理和非政府组织管理等；还有司法行政机关的管理，如对律师事务所、公证机构的管理等等，均属于社会管理。
何增科所长给出的对于社会管理的定义是，“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”。
在何曾科看来，社会管理不同于政府行政管理和工商企业管理，有着自身的特征和规律。“政府行政管理和企业工商管理的主体分别是政府和企业，而社会管理的主体是多元的，既包括各种社会组织，也包括政府和企业。政府行政管理的目的是为了社会整体公共利益最大化，工商企业管理的目的是为了在成本收益计算后追求企业利润最大化。社会管理的目的则是为社会成员和社会团体追求各自的私人利益、特殊利益或者说局部公益提供平等的机会，同时调节利益冲突，增强公民权利和社会公益。”
专家认为，相对于社会管理来说，社会建设是更高阶段的目标和概念。
据龚维斌介绍，在党的十六届四中全会上，提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。
“由于社会建设和管理是放在一起提出的，从当时的文件内容以及上面所提到的理论研究来看，人们关注更多的是社会管理。”龚维斌教授说，党的十七大报告把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作为单独一个部分来阐述，社会建设的重点领域包括发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理等六个方面，其目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。这时社会管理成为社会建设的一个重要内容，也是推进社会建设的重要手段。
传统社会管理模式遭遇挑战
自改革开放以来，我国社会正在发生一场深刻的转型，这种变化在社会建设和社会管理领域集中表现为，过去那种高度一元化的社会管理模式的解体。
“经过近30年的改革开放，政府职能的内容和范围都发生了重大变化，政府不再全面垄断经济社会资源，因此也不再无所不管、无所不包，政府以经济建设为中心，有所为有所不为。我国已经从一个‘全能国家’转变为‘有限政府’，政府所掌握的公共资源是有限的，因此政府职能的内容和范围也是有限的。政府越来越难以独自承担社会管理的重任。”何增科说。
正是由于“全能国家”变成了“有限政府”，我国社会也已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”。何增科认为，整个社会出现了“四个多样化”，即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。
“我国社会结构也发生了深刻的变化，在新经济组织和新社会组织中，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、自由职业者等新的社会阶层。多样化的利益需要协调和整合，多样化的资源需要整合，原子化的个人需要整合进各种大大小小的新的社会共同体中以获得归属感和安全感，多样化的思想观念需要在求同存异和包容多样性中通过协商对话和平等交流，形成社会共识和扩大社会认同。”何增科说。
正因为我国作为一个拥有13亿人口的大国，在不到一百年的时间内走完别的国家二三百年才走完的工业化和城市化进程，由此导致现代化过程中普遍出现的一些社会问题和矛盾集中出现。
“新时期现代化建设中涌现了大量新的社会问题和社会事务，这些都对现有社会管理体制提出了严峻的挑战。”何增科说。
据何增科介绍，这些“新的问题”包括：城市贫困问题、社会两极分化问题、老龄化问题、越轨和犯罪行为增多等。
以老龄化社会为例：我国目前60岁以上的人口已经超过10%，65岁以上的已达7%。据预测，到2020年，我国65岁以上的人口将高达23%———毫无疑问，老龄化社会已经悄然而至。
“此外，社会大转型导致新的社会事务大量产生，如行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、互联网管理等，同时引发了众多新的社会问题，如信访问题、‘三无’农民、城市地摊、物业纠纷以及网络沉迷等，处理这些新的社会事务和解决这些新的社会问题，都需要有新的解决办法。”何增科告诉《法制日报》记者，在新的社会问题和社会事务大量出现的同时，“现代社会又是一个高风险社会，全球化时代和信息时代人员、资本、资源、信息的快速跨国界流动，加速了风险的传播和扩散，并放大了风险和危机的影响。因此，在进行常规性制度建设的同时，需要建立风险防范和危机处理机制，应对包括天灾、传染病、恐怖活动以及社会骚乱等突发事件”。
“所有这些社会变化都冲击了传统社会管理模式的基本支柱，同时又为社会管理体制的创新提供了机遇。”何增科说。
管理体制改革滞后致矛盾多发
专家认为，当前社会建设和社会管理所面临的新挑战、新问题与社会管理体制的滞后密不可分。
马怀德教授认为，现行的行政管理体制在一定程度上制约了社会建设和社会管理的创新和发展。“现在的政府管理体制，主要是职能不到位，而且存在某些方面的缺失。本来行政机关的职能定位应该是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。过去我们比较注重市场监管和经济调节，但是容易忽略社会管理、公共服务，所以职能上的定位需要进一步明确，政府要把更多的注意力和精力放在公共服务上，实现职能的真正转变。”
“近年来，我国围绕社会管理体制改革，出台了一系列政策法规文件，各地结合当地实际积极探索新型社会管理体制，取得了一定的成效。但是，由于社会结构深刻变迁，社会需求结构深刻变化，我国社会管理体制仍然不能适应经济社会发展的需要，影响社会和谐稳定的因素大量存在甚至有增加的趋势，迫切需要进一步深化社会管理体制改革。”龚维斌教授说。
《法制日报》记者了解到，当前社会管理在体制上的不适应首先体现在社会管理理念不够准确。
“社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念，我国社会管理的理念仍然十分陈旧。”龚维斌教授说，一些地方领导干部仍然只重视经济增长，对社会民生建设缺乏兴趣和热情，对当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对常规化和科学化的社会管理研究不多。而且，重视强势群体权利、轻弱势群体权利保障的现象仍然存在。在社会管理中，不少人有意无意把服务和执法的天平倾向了强势群体一边。还存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。
一系列的数据说明，我国投入社会管理事务的费用偏少。如财政性教育经费支出至今未达到占GDP4%的规定目标；由于政府投入不足，社会医疗保障体系不健全，医疗资源过度集中在城市，占总人口70%的农村人口仅享有20%的卫生资源，87%的农民完全靠自费医疗；1995年到2005年，我国民政事业经费年均支出仅占国家年平均基础设施建设经费投入的0.17%，由此导致福利院、养老院等民政基础设施建设数量不足、条件简陋，救灾救济标准与救助需求差距增大。
龚维斌教授认为，体制上的不适应还体现在社会管理主体不够多元化上。“社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。党的十六届四中全会明确提出要构建‘党委领导、政府负责、公众参与、社会协同’的社会管理新格局。但是，在很多地方，政府仍然是社会管理的唯一主体，极端的时候出现两种情况：政府包揽一切不堪重负；社会管理领域出现空白。”龚维斌教授说。
除管理主体单一的问题外，“社会管理方式还不够灵活，公民参与社会管理不够。尽管近年来随着互联网等信息技术手段的发展，公民参与公共事务的热情有所提高，公民渠道有所拓宽。但是，总体而言，很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高，缺乏有效的参与平台；公共信息披露不及时、不充分；公民意识有待增强；参与能力有待进一步提高；对传统社会管理资源和手段利用不足，硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调；社会矛盾纠纷调处解决的手段单一。”龚维斌教授说。
“社会管理法规不健全也是一个问题。”龚维斌对《法制日报》记者说，尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩，但是由于社会管理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。“在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门关于社会组织管理的基本法律。对于如何规范大量的信访行为、对于如何引导和利用社会舆论、对于如何引导和利用新兴媒体、对于如何有效管理城市、对于如何有效保障公民的社会保障权益等等，都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定”。
近年来，随着城市化进程的加快，社区日益成为社会事务管理的最基本的单元。但是，龚维斌教授提出，社区在社会管理中的作用有限。城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区事务的参与度不高；另一方面，大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外，成为“漂泊的社会人”。“这说明社会管理载体仍不够明确”。
何增科所长对此也持同样观点，他认为，社区自治组织已经出现了行政化倾向严重的问题。“城市居民委员会和农村村民委员会按法律规定是城乡居民自治组织，但它们的日常工作绝大部分是完成上级政府交办的各项工作，人员的工资或补助也主要由上级政府发放，而且上级政府交办的工作有不断增多的趋势，其自治功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀”。
《法制日报》记者在采访中发现，大部分居民委员会的工作人员是离退休的老人或下岗职工。“他们是难以胜任社会管理和社会工作高标准的专业要求的。”何增科所长说。
对参与社会管理的人员问题，龚维斌教授认为，社会管理是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。但是，我国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理。
“社会管理方面的诸多问题带来的直接后果是，社会管理效果不够好，社会问题和社会矛盾增多，社会和谐稳定压力增大。进入21世纪以来，我国群体性事件频繁发生，群众上访数量居高不下，从根本上说，在于经济发展的同时社会管理工作没有跟上，社会管理体制改革严重滞后。”龚维斌教授说。
社会建设应与法治政府建设结合
在采访中，专家普遍认为，社会管理体制改革严重滞后，是制约加强社会建设和创新社会管理的一个瓶颈。那么，社会管理体制改革如何推进
“经济快速增长与社会的深刻变化，造成了社会公共需求的快速增长。当经济社会发展到一定阶段时，必须进一步加强政府的社会管理职能。特别是当社会结构发生重大变化、社会矛盾多发之时，政府的社会管理职能就显得更为重要。因此，切实转变职能是深化行政管理体制改革的关键。把更多的财力和物力等公共资源向社会管理倾斜，将政府的社会管理职能转变到通过制定社会政策和法规，依法管理社会组织和社会事务、调节收入分配、完善社会保障体系、维护社会公正与社会稳定、应对公共危机等方面。”马怀德教授说。
马怀德教授进一步指出，现在的行政管理体制是部门利益比较大，而且这种部门利益在不断的强化，这就使社会管理遇到许多难题。所以需要遏制部门利益、理顺部门间关系，尤其是限制一些部门权力、规范部门行为。只有这样，才能真正实现社会建设和社会管理重心的转移。
“我国社会管理体制改革的总体思路应该是，坚持以人为本，着眼促进公平正义，尊重和保障人民群众的权益，更加重视和关心困难群体的社会权利保护；畅通社会利益诉求表达渠道，注意倾听和反映人民群众的社会需求，准确把握社会心态。立足社会主义初级阶段基本国情，以有效的形式引导人民群众树立恰当的公平理念和合理的利益诉求；兼顾各方面的社会利益，建立合理的利益调节机制，建立合理的改革成本分摊和补偿机制。”龚维斌教授说。
据此，龚维斌教授认为，未来的社会管理体制改革，应“以深化行政体制改革和事业单位改革为抓手，以政府放权和社会组织自治为重点，以户籍制度改革为突破口，大力发展社会组织，推进和谐社区建设；加大公共财政对于社会建设的投入力度，整合各方面社会管理资源，理顺社会管理主体之间的关系，进一步完善‘党委领导、政府负责、公众参与、社会协同’的社会管理新格局”。
据了解，在深化体制改革，强调政府公共服务职能方面，几年前，北京市海淀区成立了公共服务委员会，将原来隶属于各个政府部门的具有公益职能的事业单位剥离出来，交由新成立的公共服务委员会代替行使公益职能，同时通过购买服务等方式鼓励多元主体提供公共服务，政府职能部门从对所属事业单位的具体管理转变为定规划、定政策、定标准和监督检查，收到了很好的效果。
而浙江省宁波市海曙区则在实行社区参与式治理方面进行了很好的探索。海曙区实施了“选聘分离制度下的街道与社区参与式合作治理项目”，社区居民自下而上自发地表达自身的需求，社区根据居民需要向街道申报项目，由街道提供项目经费，满足社区的需求。
“加强社会管理领域立法工作，也应该是社会管理体制改革的一个发力点。”龚维斌教授说，应当建立科学有效的社会管理政绩评价体系，严格依法实施社会管理。
马怀德教授认为，未来的社会建设和社会管理应该与法治政府建设结合起来。“法治政府应该是有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民的政府。法治政府的基本特征和要求说明，我们的社会建设和社会管理要朝着这个法治政府的方向不断改进与创新，特别是政府发挥社会建设和社会管理的作用要在法治的框架内，按照法治政府的要求推进各项工作。政府的建设管理创新也要合法合规，要依法行政，要透明公开廉洁，即使是职能增加、任务加重也要在法治的框架内依法进行；还要便民高效、诚信负责，特别是在面临很多复杂矛盾与问题的时候，政府要摆正自己的位置，为社会、民众服务，建设服务型政府”。
政法机关是社会管理的重要力量
业内人士还认为，在未来的社会建设和社会管理工作中，政法机关无疑是非常重要的一环。
中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长杨建顺认为，社会管理创新主要涉及到行政机关、社会组织和社会成员的关系问题。但是，这并不意味着政法机关没有什么用武之地。相反，各级政法机关依法推进其本职工作，便是为社会管理创新创造良好的外部环境，并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。
杨建顺进一步指出，无论是法院依法判决、裁定，还是检察院的依法抗诉监督，对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善，提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，都具有重要的规范、促进和监督制约作用。而政法机关和政法干警把推进三项重点工作作为民心工程、实事工程、保障工程来抓，有助于推动政法工作全面发展进步。
“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义国家，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。检察机关要进一步强化法律监督，认真履行第一责任，主动服务第一要务，不断提高执法办案工作的质量和水平，充分发挥各项检察职能，积极参与社会管理创新，通过执法办案来化解社会矛盾，维护司法公正，理顺群众情绪，维护和促进社会和谐稳定。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。”杨建顺以检察机关的工作为例进行了具体分析。
业内人士进一步指出，紧紧围绕政法机关开展社会建设和社会管理工作正是法治政府的题中应有之义。
周永康同志曾强调，各地区各部门要把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，着力解决教育、就业、医疗卫生、社会保障等突出民生问题，努力让城乡广大群众共享改革发展成果。要把化解社会矛盾作为加强社会管理的重要基础性工作，建立健全社会稳定风险评估机制，完善“大调解”工作体系，组织干部下基层排查化解矛盾纠纷。要把以人为本、服务为先贯穿于社会管理工作中，更新管理理念和管理方式，实现由防范、控制型管理向服务型管理的转变。要把社会管理和公共服务延伸到新经济组织和新社会组织，促进健康发展，发挥好积极作用。要把依法治国基本方略落实到社会管理的各领域、全过程，更加注重用法律手段管理社会，在全社会形成学法知法守法、依法理性表达诉求和维护权益的良好氛围。
“当代社会管理的创新始终要求加强法治建设，唯有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。”杨建顺说。