神马文学网美国与联邦制- -
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在联邦制国家中，美国是个典型。美国在开始并不是个联邦，而是个邦联。原属英国殖民地的13个州为反对英国的剥削和高压政策，于1776年7月集会通过《独立宣言》，宣布13个州脱离英国独立。双方遂进行战争，到1781年，以英方失败而告终。1783年，英、美签约正式承认美国独立。
在战争期间，13州的大陆会议制定邦联条例，并于1781年成立邦联国会，宣布成立美利坚共和国。当时，美国人相信共和制的国家不适合于具有广阔领土的国家，因为在这种共和国中，中央的立法机构必然易于脱离其大多数选民，发展下去，就会脱离选民的监督，共和制也就不存在了；但是，一个共和国如果太小的话，就很难在一个充满侵略性大国的世界上顺利地生存下去。为此，人们认为，两全其美的办法就是一些小共和国联合起来成为一个邦联，为了一个共同的目标而发挥其联合起来的力量。在反对英国斗争的过程中，特别是在与英国的战争过程中，需要一种比较稳定的组织形式表达其共同意志，即一个永久性的政治组织问题。结果，邦联条例就于1777年提了出来。它规定成立个国会。条例提出每州只有一票表决权，代表由各州议会任命；各州按土地价值分担邦联的公共开支；国会有权决定战争与和平、任命军官，派遣和接受大使，签订条约，发行货币等。
在邦联条例中，各州得到它们所要求的大部分条件。虽然让邦联国会负责对共同关注的大量事务作出决定，可是却未将执行其决定的权力授予国会。因此，国会无法对各州执行其决定。它甚至由于不能征税以支付自身开销，不得不仰赖州来供应经费。各州多关注自身利益，无视国会决议，只派二三流人物出席国会。国会开会类似清谈，有时都凑不齐法定人数，国会因而毫无威信。在这种情况下，其西部与英国和西班牙发生领土争端时，软弱无力的国会在对方军事压力下，无所作为。另一方面，在英国对其贸易进行限制时，各州不但不能齐心协力对外，反而因各州为保护自身的利益伤害了其他州。在这种情况下，新产生的邦联所遇到的各种内、外矛盾使经济出现萧条，社会不稳定，特别是在马萨诸塞州出现的武装叛乱，使各州认识到邦联的软弱无能已危及自身的利益与生存。
为了解决邦联存在的问题，1787年5月至9月于费城开了5个月的会，终于把邦联转变为联邦。在解决这一问题中，代表们认为要给予联邦中央政府比过去邦联国会更多权力。它应能征税维持自身所需费用，有力量组建军事力量维持国家独立，要管理好商业，保护好私有财产，有权执行其政令。但是在联邦机构上有两个问题存在分歧：一是如何反映小州的权力；二是如何防止政府权力落入反映少数人利益的人的手中。
对于第一个问题的解决办法是建立两院制。众议院的代表名额按人口比例分配，以反映大州利益，在参议院的代表名额不论大小州都有同等的代表名额以满足小州的要求，通过这种办法平衡大州与小州的权力及其利益。对第二个问题则为了防止政府获取更多分外权利，采取把政府分成可以互相制约又互相平衡的不同部门，除一个两院制的立法机构外，还有一个独立的行政机构和一个独立的司法机构，每个机构都有特定的职能，并使其不超越各自的权限范围，这样，就可确保政府不致使权力转向独裁。按上述原则制定的宪法于1789年批准生效，联邦政府因而成立。这是近代国家中第一个新建的资产阶级的联邦制国家，它对联邦制的发展起了重要作用。
学习到美国历史的同学常常会有这样的问题：美国1776年宣告独立，1894年美国的工业产值已跃居世界第一，第一次世界大战后为世界第一经济强国，第二次世界大战后成为资本主义世界的霸主，现在则是世界上唯一的超级大国。
究竟是什么力量促使美国国力的飞速上升？这当然有天时、地利等多种原因，而其主要原因应该说是依托于美国的政治体制——联邦制的。那么，美国为什么会确立联邦政体呢？
一、邦联制的弊端
美国建国之后实行的是高度地方自治的邦联制。独立战争期间，大陆会议于1777年11月通过了《邦联条例》，1778年经各州批准后该条例生效。根据条例，解散了原来的大陆会议，建立了邦联政府，它实际上是一个松散的各州联合体。邦联议会虽是当时美国的最高权力机构，但它只是各州代表的会议，它没有一个主权国家应有的宣战、媾和、签约、发行货币、借债、征兵和征税等权力，它也不是立法机构，它的决议需要征得各州同意；而各州却拥有主权国家所享有的一切权力。
但是，随着时间的推移，邦联制美国遇到许多新问题。1.美国独立前，它的商船队在地中海地区的贸易往来不怕北非等地的海盗的抢劫，因为它受到宗主国英国的保护。独立后，失掉英国舰队的护航，美国商船队经常遭受海盗的袭击，损失惨重。2.1778年美法签订了联盟条约，法国放弃了以前在新大陆殖民地的种种要求。但它仍然妄图在北美大陆的西部南部海岸建立新的殖民地，成为美国地理政治视野上的障碍物。3.英国自1783年同美国缔结巴黎和约以来，它仍然在美洲屯兵，威胁美国的安全；它还想利用美国邦联制的弱点，以使英国商人长期称霸于美国市场。4.美国独立后，其经济发展需要扩大各州之间的经济联系，但是各州关税壁垒的存在，阻碍着经济的联系。同时，各州对外贸易政策因利害关系不同而有明显差异，十分混乱，各州越来越要求对国外输入美国各地的货物征收关税并详细规定与外国的贸易关系，以稳定市场、扩大国内贸易和发展美国经济。5.美国向西部扩展领土的过程中，西部各州与印第安人和西班牙人都有冲突，而当时的邦联政府却无法就是否派遣一支军队到“边疆”去作出决定。6.1786年，美国爆发谢司起义。谢司起义既是因战后美国经济的萧条，农民们生活频临危机造成的，也与邦联政府在处理农民问题上的无能有关。由此可见，新生的邦联制美国，其权力过于软弱，对内对外的威信也很低。谢司起义更暴露了邦联制美国政权的软弱无力。以上种种使美国各阶层认识到需要建立强有力的中央政府，认识到没有国家的统一、强大，没有在国际上的地位，任何集体、阶层、个人的利益也将不保。由此关于改组和加强中央政权的问题自然就提上了议事日程。
二、联邦制能够在美国建立的原因
联邦制的最大特点是分权，主权由联邦和各州分享。这既尊重了美国各州长期以来就拥有独立的行使各种权力的传统，又适应了当进美国急需扩大中央权力的要求。下面我们来详细解释。
1.为什么说联邦制中所尊重的州的权力由来已久？因为美国建国之初是一个地地道道由州政府和乡镇政府管理的国家，每个州都是独立的整体，独立的行使各种权力。州的权力的来源具体表现在：
（1）早在美国建国之前，英国对北美十三块殖民地采取的就是分而治之的政策，每个州都是独立的整体。当时大多数殖民地都是英王的直辖领地，总督由英王任命，权力较大，总督有权任命法官和殖民地管理机构的其他官吏。其他殖民地有的是国王将一部分土地所有权授给一个人或一个公司，被称为业主殖民地，其总督由业主任命，权力较小；有的是一定数量的移民在不违反英国法律的条件下建立的自治殖民地，其总督由贵族与高级商人中选出，权力最小。这些不同的机制在一定程度上造成州与州之间相对独立，十三块殖民地没有形成统一的权力机构。
（2）美国特有的自然条件和北美初期移民们的生活习惯而形成的独立、创新精神，使各州人民采用不同的机构和行政手段进行创业。早期移民们散住于一片辽阔的土地上，又为许多天然屏障所分隔，他们抛弃了原有的一切（身份、地位等），凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争，根据客观环境来创立新制度。英国虽统治全体殖民地，但各个殖民地的人民却一直自己管理乡镇的事物。
（3）北美移民的精神归属。由于每一个州都是一个单独的整体。独立前，北美移民们认为自己既是英王的臣民，又是某个殖民地的公民。独立后，他们基本的、持续的忠诚还是倾注于自己的殖民地，即现在的某个州。“美国人”的概念虽为多数北美殖民地的人们接受，但北美人心目中的“国家”概念是模糊的，而且也并未深入人心。在许多人心目中“国家”只是一种象征、一面旗帜，真正的政权实体是州政府而不是国家。
（4）最早的美国可以说是在十三个各自为政的地方政府抗拒英国殖民统治坚持自身权利的情况下诞生的。经过六年邦联政府的领导，美国人已习惯了各州独立的行使各种权力，并把这种独立看成是民主传统的表现。
2.美国人民能够接受联邦制中扩大中央权利的原因，我们可以从前面有关“邦联制的弊端”中体会。另外，还有其它的原因：
（1）美利坚民族具有的双重性格。早期的北美移民抛弃了原有的一切，凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争时，造就了美利坚民族没有等级概念，而具有平等、独立的性格。而自然条件的恶劣，土著印第安人的报复，使早期移民必须互相依赖、互相帮助，锻造了美利坚民族集体主义观念。由此构成美利坚民族的双重性格，这既适宜人们接受由中央维护集体（整体）利益，又保持了地方政府维护个人利益的传统。
（2）在反英王殖民统治时，殖民地的思想家、政治家们已开始探索未来的方向。1767年，美国的政治思想家迪金森已提出要实行联邦制，杰弗逊、亚当斯等也提出这种构想。这些北美思想家、政治家的宣传，为美国实行联邦制奠定了思想基础。
由于以上种种原因，美国当时政治家们认为应该用一部体现中央集权的宪法去代替《邦联条例》。著名的政治家麦迪逊就认为《邦联条例》使政府无能，机构重叠，权力分散，效率极差。为了树立中央的权威，在约翰·亚当斯、亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊等人主持人制定了《联邦宪法》，1787年9月17日《联邦宪法》获得通过，《联邦宪法》扩大了新的中央政权的权威，使它能真正保护“生命、自由和财产”，并使这强有力的政府的职能合法化。
为了维护这个新生国家的各种利益，美国实行了联邦制，这一政治制度给美国带来了稳定、繁荣。
1 美国的联邦主义和联邦制
美国是一个联邦制国家，权力在联邦、州和地方三个层面进行分配。历史上，美国的联邦制经历了多次演变，最终才确立延续至今、由联邦政府主导的联邦制。
美国联邦制的演变
美国宪法的制定者们设想了三种联邦制模式：以国家为中心的联邦制；以州为中心的联邦制；二元联邦制。
国家中心论的鼓吹者是汉密尔顿。他认为，各州可以拥有很多权力，但最高权力必须属于国家(即联邦)，这些才可确保国家和各州的关键利益。1861年，北方各州正是以此为理由，发兵讨伐闹分裂的南部诸州。
州中心论的代表人物是麦迪逊。他声称，宪法是各州行为的产物，有州才有国。国家行使宪法未规定的权力，就是对各州的侵犯。
二元论者可谓对两者的折衷，主张国家和州可在各自的权力范围内拥有最高权力。这种观点事实上把国家和州同等相待，认为二者的差别不在于权力的不平等，而在於管辖范围的不同。
美国建国初期，采纳的是以州为中心的联邦制，各州拥有庞大的权力。随后相当长一段时间，从19世纪到20世纪初，实行二元联邦制。联邦和州各司其职，权限分野明晰，互不干预。
20世纪20年代发生经济大萧条后，各州自感无力应付大量人员失业造成的种种问题，被迫向联邦让渡权力。罗斯福上台后，推出新政，大获成功，联邦遂逐渐接管了很多原本属于各州的权力，如教育、福利、公路建设等。
资料显示，罗斯福新政之前，联邦政府的支出仅占各级政府总支出(不含军费)的17%；新政之后，这个比例猛增到47%。同期，地方政府的比例从60%剧减为30%；州政府的比例维持在23%的水平。自此，美国正式确立了以国家为中心的联邦制。
美国联邦制的主要特征
1) 强大的联邦政府
鉴于建国之初联邦政府权力过小引发的种种问题，美国开国元勋们在修订宪法时，赋予了联邦一级很大的权力。比如，宪法规定，收税和制定商业法规的权力在于国会，国会有权制定一切其“认为必要及合适”的法规，这大大制约了州政府的权限。
总统独立于国会和州议会虽是一个妥协决定，但有利于强化联邦政府的权力。而总统作为军队统帅和法律执行者的特殊身份，进一步扩大了联邦政府的权力。
2) 对联邦权力的限制
宪法第十修正案规定，宪法未明确规定属于联邦的权力，属于各州和人民。这一度限制了联邦的权力，但由于国会事实上可以制定一切法律，真正属于各州和人民的权力不多。
历史上间或有人倡导大力贯彻宪法第十修正案，但迄今为止，几乎未取得实质性成果。
3) 对各州权力的限制
宪法规定，各州不得采取可能同联邦权力相抵触的行为；不得签署条约，拥有军队，宣布战争，印刷、制造货币，获得对进出口商品征税。
各州也不得擅自改变现状，包括在本州境内新增一州，两个或多个州合并，未经当事方议会批准变更行政区域等等。(
联邦制的一般优点及其在美国产生的特殊效用
小国享有的幸福和自由——大国的力量——大帝国促进了文明的发展——实力常是国家繁荣的第一要素——联邦制度的目的在于把领土大的长处与领土小的长处结合起来——美国从联邦制度获得的好处——立法服从人民的需要，人民不服从立法的需要——美国人民的积极性和进取精神，以及他们对自由的爱好和享用——联邦的秉公精神不外是地方爱国主义的集大成——在美国境内可以自由办事和思想——联邦既象小国一样自由和幸福，又象大国一样受人尊敬
在小国，社会的注意力及于全国各地，改革的精神深入到最微小的事物；人民的野心因其不够强大而会被马上抑制下去，所以人民的才智和努力几乎可以全部用于国内的福利事业，而不会浪费于追求荣誉。另外，在小国，每个人的能力一般都是有限的，所以他们的欲望也就不大；小康的生活，使他们的地位几近平等，民情朴素而温良。因此，总的说来，尽管道德和文化水平不同，小国一般都比大国容易谋生和安居乐业。
当小国出现暴政时，它将比任何地方都要施虐，因为在极小范围内实行的暴政会及于这个范围的一切事物。它无力施展雄图大略，而只能干预一大堆小事，并且是全凭暴力和骚扰。它把它的统治从所谓的政治界渗入到私人生活。在控制了人们的行动以后，它又去管制人们的嗜好；在统治了国家以后，它又想统治家庭。但是，这种情况并不多见，因为自由毕竟是小国的固有长处。小国政府对公民中的野心家提供的诱饵太少，而公民个人的才智又极其有限，所以国家大权容易被一个人独揽。不过，在出现这种情况时，老百姓也不难联合起来，通力合作，把暴君和暴政同时推翻。
因此，小国历来是政治自由的摇篮。大部分小国有时随着自身强大起来而丢失这种自由。这个事实清楚地说明，政治自由来因于国家弱小，而非来因于国家本身。
世界历史没有提供过一个大国长期实行共和制度的例证。这个事实说明这样的事情是不可能的。我认为，如果终日回避现实，对耳闻目睹的事情表示惊讶，但却绞尽脑汁去范围和判断未来，那未免过于荒唐。但可肯定地说，大共和国的存在总是比小共和国容易招惹是非。
热爱共和制度的一切激情，随着领土的扩大而增强；而支持这种激情的德行，则不会同步增长。
个人的野心随着国家力量的增强而增大，政党的力量随着其所定目的的重要性的增大而增强，但能抵制这种破坏性激情或力量的爱国心，在大共和国就不如小共和国强烈。也同样不难证明：在大共和国，爱国心不容易发扬，而且其作用亦小。贫富的悬殊，城市的巨大化，风气的败坏，个人的自私自利，利害的冲突，几乎都是因国家的巨大化而产生的恶果。其中，大多数对君主国的生存全无害处，而少数的几个甚至能延长其寿命。另外，在君主国家，政府有一种特有的力量；政府可以利用人民，但不依赖人民；人口越多，君主的力量也就越强。然而，共和制政府只能依靠多数的支持去克服这些危险。另外，在疆土广袤的共和国，这项力量并不成比例地大于国土狭小的共和国。因此，在攻击手段的数量和力量不断增加时，抵抗的力量依然照旧。甚至可以说在减弱，因为人口越多，人民的志趣和利益越复杂，也就越难形成一个巩固的多数。
也可以证明，人们激情的高涨，不仅取决于所向目标的崇高，而且有赖于受激情鼓舞的人数的众多。没有一个人不会感到，他的情绪在志同道合的人相聚时比在孤独自处时为高。在大共和国里，政治激情之所以能够变得不可逆转，不仅来因于所向目标的宏伟，而且来因于这种激情以同样方法和在同一时间把千百万人鼓舞起来。
因此，可以一般地说，再也没有比大帝国更反对人民的幸福和自由的了。
但是，大国也有其应当予以承认的独特好处。
如同普通人的权力欲在大国比在别处强烈一样，个别人的荣誉感在大国也比在别处炽烈，因为他们在广大人民的喝采声中会找到他们将要为之奋斗的目标，而且这个目标还在一定程度上能鼓舞他们自我奋起。在大国，思想能在一切方面迅速而强烈地得到响应，观点可以比较自由地传播，其大城市是人类理性之光大放异采和聚焦的巨大知识中心。这个事实向我们说明，大国为什么比小国更快地开化，更快地推广文明的进步。还应当补充一点，即重大的发明都需要强大的国力，而小国政府的国力是薄弱的。在大国，政府一般都有较大的理想，可以广泛地打破陈规旧套和地方本位主义。思想的天才和事业的闯将也多。
在小国，国内的福利事业比较完全和普遍，而且国家能够保持和平；但小国进入战争状态，将比大国受害严重。在大国，由于领土辽阔，所以即使战祸连绵，也能使人民群众少受灾难。对于人民群众来说，战争与其说是灾难的原因，不如说是亡国的原因。
还有一个问题，即在这里也和其他许多地方一样，最主要的是应当研究事物的必然性。
如果只有小国而无大国，人类无疑会更加自由和幸福。但是，也不能不有大国。
在世界上，大国的存在为国家繁荣提供了一个新的因素：即力量。如果一个国家天天被人掠夺或侵略，那么空有富裕和自由的形象又有什么用处？如果外国控制了大海并规定各项贸易条例，那么本国的工商业又有什么用处？小国之所以往往贫困，决不是因为它小，而是因为它弱。大国之所以繁荣，决不是因为它大，而是因为它强。因此，力量一向是国家幸福和生存的主要条件之一。
于是，除非环境特殊，小国总是要自愿联合起来，或被人联合起来而成为大国的一员。我不知有什么境遇比一个国家既不能自卫又不能自给的境遇更可怜的了。
为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。
考察一下美利坚合众国，就可看到它从采用这种制度当中获得的一切好处。
在中央集权的大国，立法者必须使各项法律具有一致性，而不能带有地方和习俗的差异。立法者决不处理特殊事件，只能按正常情况立法。这样，人民就必须服从立法的需要，因为立法不能服从人民的需要和习俗。这正是国家动乱和多难的一大原因。
在联邦制国家，就不存在这样的弊端，因为国会只制定全国性的主要法令，而法令的细目则留给地方立法机构去规定。
主权的这种划分对联邦的每个成员的好处，无论是怎样想象都不会过分。在这些小成员的社会，人们无需为自卫或扩张而动脑筋，所有的公共当局和个人精力都用于内部改进。由于每个成员的中央政府都站在本国居民的一边，所以能够经常获悉社会的需要。它还每年提出新的计划，提交本国的议会或立法机构讨论，然后将讨论的结果公布于报端，以引起公民的普遍关心和兴趣。比如在美国，这种要求改进的精神，便一直在鼓舞着各州，而且从来没有引起过动乱；追求权力的野心被热爱公益的精神所取代，激情更为洋溢，但很少带来危险。美国人普遍认为，新大陆的共和制度之所以能够存在和长久延续，有赖于联邦制度的存在和长久延续。南美的一些新兴国家之所以长期沉沦，主要是因为它们总想建立强大的共和国而不实行主权分享。
大家知道，在美利坚合众国，试用和实际应用共和制度，始于乡镇和地方议会内部。例如，在康涅狄格这样的小州，挖掘运河和铺筑道路就已经是政治大事。它不养军队，也不进行战争。它不给领导人支付高薪，也不向他们授予荣誉头衔。在这里，人们认为再没有比共和制度更自然和更合情合理的了。于是，这种共和精神，即一个自由民族的这种风气和习惯，就是这样先在各州产生和发展起来，而后又顺利地通行于全国了。从某种意义上来说，联邦的秉公精神不外是地方爱国主义的集大成。可以说，每个美国公民都把自己对本小共和国的依恋之情转化为对共同祖国之爱了。他们在保卫联邦的时候，也就等于保卫了自己州县的繁荣昌盛，保卫了参与治理国家大事的权利，保卫了他们希望联邦拟出一定会使他们富裕的改进措施的心愿：这一切，通常比全国的共同利益和国家的荣誉更能打动人心。
另一方面，如果说一个大国的繁荣富强最有赖于居民的精神和风气，那么联邦制度会把这项任务的困难减少到最低程度。美国各州的共和制度，没有出现大多数人群集体常见的弊端。从领土的面积来说，联邦是一个大共和国；但从它管理事务之少来说，它又无异于一个小共和国。它做的事情都很重要，但为数不多。由于联邦的主权是有限的和不完整的，所以这个主权的行使对自由没有危险，更不会引起对大共和国有致命危险的那种争权争名的邪念。由于谁也不必向往一个共同中心，所以没有巨大的城市，没有巨富和赤贫，没有突然爆发的革命。政治激情不是象野火燎原那样顿时遍及全国，而是逐渐蔓延开来去反对每个州的自私和偏见。
但是，在美利坚合众国，也象在一个单一制国家一样，工作和思想均属自由，没有任何东西抑制进取精神。它的政府尊重天才和知识。在整个联邦境内，就象在由同一个帝国统治的国家内部一样，到处是一片升平气象。在国外，它与地球上的各大强国并驾齐驱。它有800多里约〔2000英里〕海岸对外商开放。由于它掌握了走向新大陆的钥匙，所以它的国旗在遥远的海边也受到尊敬。
联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大。
联邦政府与州政府事实上不过是人民的不同的代理人和
委托人，被赋予不同的权力，不同的职责。 "
— 詹姆斯·麦迪逊
《联邦主义者文集》第46篇(Federalist No.46)
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2000年的美国总统选举是美国历史上最势均力敌 — 也最令人困惑 — 的一次选举。在选民投票结束一个月以后，才最后确定共和党候选人乔治·W·布希(George W. Bush)当选美国第43届总统。在这一个月期间，在全世界的注视下，佛罗里达州的选票之争在地方法庭、州法庭和联邦法庭间几度上下，最后是美国最高法院的一项裁决导致定下结果。令许多外国观察人士不解的是，为什麼美国一个地方和另一个地方的投票标准会有如此大的差别，地方官员在全国选举中为什麼会扮演那麼重要的角色。
美国公民或许也对州与州选举程序上的差别之大感到意外；但是地方政府、州政府和联邦政府间的交叉互动却算不上罕见。美国的普通人几乎三天两头都会与三层政府的法律与行动打交道。区域划分、交通控制、卫生、教育管理、街道整修等数不清的服务，主要都是由得到州政府授权的地方政府进行的。州政府基本上控制著教育政策、刑事司法、商务和职业规章、公共卫生等一系列其它的重要领域。而国家政府的行动 — 从国防到外交，从经济与货币政策到社会福利改革 — 因其影响广泛，也成为全国各地新闻中的日常内容。
很少会有人意识到，无论是2000年总统选举这场大戏，还是不计其数的日常生活小剧目，它们的表演场地同是200多年前由美国《宪法》缔造人搭造的大舞台。作为生活在殖民地的人，美国的开国之父对遥远的大英帝国政府施加的权威感到不满，认为中央集权是对他们的权利和自由的威胁。因此，1787年在费城召开的宪法会议所面临的主要问题，就是如何在给予中央政府充份权力以保护国家利益的同时，限制中央政府的权力。将国家与州两级政府分权是当时解决这个问题的办法之一。这一分权系统，也就是联邦制，如今被广泛认为不仅是美国对政府理论的独特贡献，而且是美国立宪制的卓越之处。
联邦制的定义
联邦制是两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。迄今为止，一元化政府体制仍然是世界上最常见的政府形式。这一体制只有一个权力来源，即中央或国家政府。尽管在联邦制和一元化政府体制下，民主都可以发展壮大，但是这两种形式的政府体制具有重大和实质性的区别。例如，英国是一个一元化政府。英国的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。即使议会将地方事务的权力下放，也仍就可以命令英国的任何城镇和县郡做议会认为应该做的事；只要议会愿意，议会甚至可以废除或改变任何城镇或县郡的界限。
在美国，情形很不一样。坐落在华盛顿哥伦比亚特区的国家政府的法律适用於任何生活在美国境内的人，但是美国五十个州的各州法律只适用於该州居民。根据美国《宪法》，国会无权废除一个州，也没有任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上，在美国所实行的联邦制下，美国宪法是国家政府和州政府的权威所在。反过来，宪法也反映了美国人民的意愿，而人民的意愿是民主政体中的最高权力所在。
在一个联邦制国家，国家政府有明确的权利，对对外事务有完全的主权。但是，在国内事务上如何行使权力，是一个比较复杂的问题。根据宪法，美国政府在管理州际和对外贸易、造币、移民归化、维持陆军部队或者海军部队等事务上，拥有非其莫属的权力。美国联邦制保证每个州政府都是共和政府，从而保证没有任何州能够建立其它政体，比如说，君主制。在上述这些领域，国家利益显然超越各州利益，因而在这些领域的权力也相应地归属国家政府。国家政府还具有解决两州或多州争端、解决不同州公民之间争端的司法权。
但是，在国内政策的其它领域，国家政府和州政府可能会有平行或者重叠的利益与需要。在这些领域，州政府与国家政府也许会同时行使权力；在这些并存权力中，最主要的是徵税权。在《宪法》没有就国家政府权威做出规定的领域，州政府可以在不与国家政府可合法行使的权力相冲突的情况下采取行动。在一些影响公民日常生活的重大问题上，如教育、罪行与惩罚、健康与安全等，《宪法》没有做出直接的责任划分。根据美国开国前辈所依据的共和原则，特别是约翰·洛克的理论，人民应该拥有这些权力，通过不同的州宪法，人民将这些权力委托给州政府。
《宪法》缔造者认识到联邦与州这两级政府发生冲突的可能性，特别是在并行使用权力的领域，於是采纳了几种策略来避免这种情况的发生。首先，使美国《宪法》具有高於州宪法的地位，并得以通过联邦法庭贯彻之。《宪法》中的一个条款规定，如果国家政府行使的宪法权力与州政府的合法行动发生冲突，那麼国家的权力至上。《宪法》还明确禁止州政府行使某些授予国家政府的权力。《宪法》缔造者当时为了争取使《宪法》获得通过，同意支持旨在阻止国家干预个人自由权的《权利法案》，也就是《宪法》的前十个修正案。通过罗列州与州之间的相互义务，《宪法》为州与州的关系奠定了基本原则，并使得任何新加入联邦的州与最早组成联邦的州地位平等。最后一点是，通过给予各州在美国参议院、也就是国会上院，同等数量的议员席位，各州在国家政府得到平等代表。美国立国之父力图通过所有上述方式，减少联邦数层政府间的矛盾。
创建美国式联邦制所依据的是一个新的主权，或曰最高统治权，观念。在英国和欧洲的政治理论中，主权是一元的，不可分割的。但是，在1776年美国从英国独立以前存在的帝国危机中，殖民地人提出，虽然英国议会控制帝国的整体事务，但是在实际中，各殖民地的立法机构制订了自己的法律。不过，尽管如此，独立战争时期的早期美国政府仍然是按照主权不可分割的旧观念运作的。根据1783年的《邦联条例》(Articles of Confederation)，也就是美国的第一个宪法，每个州或每个前殖民地，具有至高无上的权力；各州之间仅仅通过一种 "友好同盟" 关系来处理国家问题。然而，这种邦联制政府在实践中不尽人意，甚至在一些人看来，是危险的。有些州不仅剥夺它们的一些公民的自由权，而且还常常在损害国家整体利益的情况下谋求自己的利益。对《邦联条例》的广泛不满导致1787年召开宪法会议，起草新宪法。
宪法会议产生的《宪法》以下列著名词语开宗明义："我们，合众国人民……"，从而显示出新国家的主权所在。这个由人民创立的《宪法》，既没有把主权交给国家，也没有把它交给州政府。曾经看来不合逻辑的政府套政府的模式，在新《宪法》下成为可能，因为国家和州政府的权力都是由拥有主权的人民授予。这一授权是以书面《宪法》的形式表达出来，给不同层次的政府划分出各自的角色。州与国家政府之所以可以对同一地域、同一人口同时行使权力，是因为它们的著重点不同：州著重於地方事务，国家著重於更广泛的问题。美国试验的政府形式是，让州与国家政府作为互不相关的独立实体并存，各自具有自己的权限范围；其道理在於，两级政府同是为了服务於民。
一个演化的典型
联邦制在美国运转得如何呢？对这个问题没有简单的答案。联邦制这种政府形式事实上一直是一个动态架构，这一特点非常适合美国社会本身的变化。在过去200年的历史中，美国联邦制下的权力划分在法律上和实践中都发生了多次变迁。美国《宪法》是一份很灵活的文件，旨在使国家能够适应情况的变化。在有些情况下，《宪法》修正案给予了国家和州政府有异於最初设想的权力；在另外一些情况下，法庭对这些权力又做出了不同的诠释。国家和州政府的权力平衡是否得当，是美国政治中一个不断引起辩论的问题。伍德罗·威尔逊总统((Woodrow Wilson,1913-1920年)的观察是，这个问题"无法由哪一代人的观点解决"。他说，社会与经济的变化、政治价值观的变化，美国在世界上的角色 — 所有这些都要求每一代人把联邦制当作 "一个新问题" 来对待。
即使粗略地看一下美国《宪法》就可以感觉到，在影响日常生活的事务上，国家政府只有很少的功能。在美国历史的最初一百年，情形一直是这样；影响公民生活的事务几乎都是由州政府决定。州政府规定所有的罪行与刑罚，建立合同法，制订公共卫生和安全规章，制订有关教育、福利和道德的法律标准。
尽管州政府在日常生活中非常重要，但是，在美国内战(1861-1865年)以前，人们辩论的最迫切的公共政策问题之一，仍然国家权力的范围。大多数人认为国家权力应该受到限制，但是，来自不同方面的压力不断把联邦制推到政治辩论的中心。对中央集权的畏惧而导致的美国独立战争的影响仍然很大，宪法会议和制宪辩论中所遗留下的模糊之处，也令人三思。《宪法》的语言很宽泛，没有就在权限分配给国家政府后，州政府是否保留剩余权力做出明确规定。使问题更加复杂的是，在实际中，当时的州政府很有能力圆满行使政府职能，而后来的情形是，有越来越的事务需要通过多州协调才能解决。
围绕奴隶制问题进行的美国内战，解决了联邦的性质以及联邦政府的最高权力问题。1868年通过的宪法《第十四条修正案》包含一些允许合法扩大国家权力的词句，但是，内战并没有解决围绕国家和州政府之间权限分配的所有问题。不过，这一辩论的历史环境发生了变化。在19世纪后半叶，美国成为一个制造大国，随之出现了国内的大市场、大城市，财富集中以及严重的社会问题。19世纪末、20世纪初出现了大企业对产品和服务的垄断，引起人们对无拘束的经济势力的恐惧。对大多数美国人来说，不受控制的经济势力与不受控制的政府权力一样可怕。
没有一个州或者几个州的联合体能够有效地确立一种环境，既刺激又控制商业增长及其后果。所以，国家政府 — 此时已经越来越经常地被称为联邦政府 — 开始以 "州际商务贸易" 条款为依据，担当起这一责任。《宪法》给予国会的权力中包括 "管理对外商务以及州际商务" 。到1887年，国会依据管理州际商务的权力制订了针对垄断的联邦法律。在不到20年内，国会通过了一系列法律，对从全国彩票、烈酒贸易到食品和药品工业的多项内容，做出了周详的规定。
尽管这一立法的大部份内容旨在防止州政府干预工业的增长，但其结果是，使国家权力在工业化迅速发展的时代，延伸到原来被认为是州政府责任范围的医疗和福利领域。世纪之交时，以西奥多·罗斯福总统(Theodore Roosevelt, 1901-1909年)为首的的进取派人士，对联邦政府的这种权力延伸毫不感到踌躇，他们认为，州政府需要联邦政府的帮助来履行其职责。最高法院 — 此时其诠释《宪法》的最高权威已经得到承认 — 虽然接受并推动这一目标，但仍然力求限制联邦政府的权力。不过，大趋势已经明了：联邦权力随著国家需要的增加而增加，州权力则相应缩小。
20世纪30年代，富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)总统所实行的新政(New Deal)经济计划要求为对应大萧条经济危机，给予联邦政府更大权力。这向保守的州与联邦利益的平衡关系发出了进一步挑战。国会通过的措施为联邦政府管理福利(创建社会福利体制)、农业、最低工资以及劳资关系等铺平的道路；同时，另外一些法律允许针对诸如交通、通信以及银行与金融等重要领域制订联邦法律。伴随著救济项目和多种社会实验项目，新政计划缔造了一个国家行政体制，二次世界大战和其后的冷战更加强了这一体制。这个过程堪称是一场宪法革命：联邦政府现在开始在诸如劳资法或银行规则等以前几乎完全由州政府行使权力的领域，行使权力。
国家在联邦系统内的作用在20世纪后半叶继续扩大。最高法院推翻了通行的对宪法《第十四条修正案》的诠释 — 这种诠释对联邦政府的权限范围定义狭窄，并且扩大了联邦政府在刑罚、社会福利、种族关系以及法律平等保护等领域的监管权。到上个世纪末，几乎没有任何一个领域不为联邦权力所及。这一效果也许最明显地表现在人们申明自己公民身份时的说法。在美国历史上的大部份时期，相当多的公民首先把自己视为所在州的公民；到了20世纪末，人们更多地视自己为联邦公民。
联邦制革命并没有终止关於如何恰当分配州与联邦政府权力的辩论。围绕州与国家政府应当在联邦系统内承担什麼角色的分歧，仍然是美国政治中的一个重要内容。可以说，任何一个国内问题都涉及到哪一层政府有权制订或贯彻有关该问题的政策的矛盾。区分州政府与联邦政府的功能也不再是件容易的事，因为当前的联邦系统在对复杂的社会与经济问题做出回应时，往往不分彼此、责任兼容。
分权的优越性
如今，在学者们称之为的合作联邦制内，权力决策被共同分担。这一点在美国已经根深蒂固，即使在两级政府发生矛盾的时候也不例外。例如，在1960年代，南方州一方面拒绝按照联邦政府的要求实行种族融合，另一方面在建造州际公路系统的问题上予以合作。合作联邦制之所以成为可能，在於几个运作程序，其中包括分担成本、联邦指导方针以及共同管理。国会同意部份支付那些符合联邦利益、但是主要使一个州或者一个地区的居民受惠的项目。这些项目包括公路、废水处理厂、机场以及其它改善州或地方基础设施的工程。联邦政府在给这些项目拨款的同时提出一套指导方针，州政府必须采纳和贯彻这些指导方针才能得到拨款。例如，出於对醉酒驾车的关注，国会最近把联邦公路拨款与州交通法降低血液酒精度标准挂钩。最后，州与地方官员是通过自己设计的项目、通过自己的部门来贯彻联邦政策。职业再培训就是这样的一个项目，每个州设计并管理一个由联邦出资的培训项目，满足该州居民的特别需要。
美国联邦制的经历能给其它地方的民主政府提供什麼经验教训呢？联邦政府并不是常见的政府形式，大多数国家采纳中央集权的一元化政府。另外，议会政体的经历也表明，实行民主并不一定要以联邦制为前提。但是，联邦制的原则对任何地方的民主政府都十分重要，其中最重要的是，分权和政策与政治下放。
美国人历来认为，中央集权对自由权构成威胁，传统上，他们最害怕的就是受置於遥远的中央政府的权力。如何给予政府必要的权力、但又防止形成危害自由的中央集权是他们所面临的问题，而解决这个问题的方法之一，就是把权力授予两级政府，使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力。最接近人民的州政府事实上起著制约国家政府的作用。这一创新在美国立国前辈看来很有道理；事实上，美国的代表制要求代表与被代表的人民有地域上的直接联系。地方观念对现代人来说仍然具有吸引力，正如一位学者所指出的，人们本能地 "更喜欢在自己身边、为自己所熟悉的东西，不放心遥远而抽象的东西。" 分配给州的权力常常被称为 "州权"， "州权"观念基於的前提是，地方观念是重要的，人们愿意信任他们有能力控制的政府。和国家政府相比，人民本能地感到州政府能够满足这一要求。这种信念解释了为什麼大多数美国人仍然希望地方政府控制那些影响他们每天生活的建制，如警察、学校和医院等，但同时坚持，公民权应该全国一致，而不应该因州而易。无论在理论上还是实践上，联邦制都在限制权力的框架下，满足了地方和国家的需要。
联邦制通过政策和政治下放，能够满足解决地方问题的需要，有助於民主。美国是一个地域辽阔复杂的国家，也是一个移民国家，不同的种族、民族和宗教把不同的文化和道德价值带到社会、经济和政治中。如果没有有利於表达分歧和满足不同需要的机制，对这样一个国家实行民主管理会困难得多。在同一个问题上，州与州之间可以采纳差距很大的政策，从而使公民可以选择生活在一个政策适合自己的道德与文化价值的州里。以赌博为例，有的州允许，有的州禁止。每个州通过州法律，实行适合该州大多数公民的需要、经历和价值的政策。在赌博问题上，各州做法不同是有好处的，因为在这个问题上没有实行统一政策所需要的全国共识。
当然，公共政策上的多样化做法并不是完美无缺。对公民的根本权利和利益绝对不应打折扣。例如，由陪审团审判的权利不应因地而异。做法的多样化还有可能导致待遇不平等，比如，一个较穷的州无法象较富的州那样为教育等类基本项目提供资金。但是，联邦系统的一个宝贵特徵就是，人们有可能尝试除基本权利外的不同的处理问题方式。
州，常被称作民主化的实验室，这是很有道理的。从社会福利到教育改革，从健康到安全规章，在这些领域的创新一次又一次地首先来自州政府。早在国家采取行动前，一些州就进行了种种改革，如：废除奴隶制，把投票权扩大到妇女、非洲裔美国人以及18岁的公民，直选产生国会参议员，等等。在上述这些问题还没有在全国范围形成共识的时候，这些州一级的行动扩大了民主化的前景。在这一意义上，州同时充当著政治改革者与中介者的角色，提供了新思想的试验场，帮助在州和国家的多数人中间形成可行的折衷途径。
联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与。政府层次越多，投票的次数就越多，担任公职的机会就越大。州与地方政府选举数千公职人员，而全国选举只选举总统和副总统两名官员。(从法律上来说，这两个职位不由选民直接选出，而是由每州选民选出的选举团成员投票选出，但总统选举的确是名符其实的全国选举)。许多州与地方公职是未来国家领导人的训练场。例如，在美国的上五届总统中，只有乔治·布希(George Bush, 1989-1993年)不曾在州一级担任公职。卡特(Carter)总统、雷根(Reagan)总统、克林顿总统以及现任总统乔治·W·布希都首先在各自的州当选公职。虽然绝大多数州或地方公职人员最终并不会担任联邦一级的职务，但是他们每个人都从中学习到政府在一个民主社会中的作用，这些宝贵经验会从根本上加强政府与公民之间的关系。社会也从中得益，因为这样一来，能够担任更高职务的合格人材也相对更多。
多层政府还能够增加非公职人员参与决策过程的机会。无法在某一级政府施加影响的利益团体，也许会让另一级政府听到它们的声音。在1950和1960年代，民权倡导者在反对种族融合的南方州面临强烈反对，但是他们为种族平等而进行的努力在联邦政府中获得支持。20世纪初，主张建立劳工和环境法的人常常在州议会获得成功，但是却在国家一级受到挫折。因此，联邦制使得政府更有可能对各州相互不同、有时相互竞争的经济与社会利益做出反应，从而有助於鼓励和管理一个大型共和国内的健康的民主多元化。詹姆斯·麦迪逊和其他《宪法》缔造者一道，非常看重多种利益组织并存的局面，因为这种局面能够防止形成有可能践踏少数人权利的永久的多数派。
最后，联邦制提供一个可以有力批评和反对政府政策和行动的舞台，从而强化民主。一个在联邦失去权力的政党仍然有可能赢德州与地方职位，因而能够挑战联邦政府的决定或重点。虽然这类的反对有些不免纯粹是党派性的，但是大部份无疑表达了对某一政策或某种做法是否明智的真正保留意见。因此，公民所享有的反对被他们认为是不正确的国家政策的自由，在联邦制中得到保护。这种方式倡导对政府进行有效和必要的批评，从而使民主得到加强。
富於创造性的较量
两百多年来，联邦制为美国民主的发展提供了架构。联邦政府所声称拥有的权力与州政府所声称拥有的权力总是在相互较量，这种较量今天仍然存在。要减少较量就要始终注意政府的角色，不断评估这两级政府之间的权力分配是否得当。这一不断变化中的平衡 — 它往往富於创造性 — 依据的是人民主权的原则，所以说，联邦制引起的争论焦点在於，州政府和联邦政府哪一个最能够充份地表达人民的意愿。这些争论也关系到哪些价值观将在政治思想的竞争中占上风。对这些问题永远不会有最后答案，联邦制固有的内在较量永远不会消失。
不同层次政府间的较量也许在实际中显得混乱，但是美国人发现，除他们自己的警惕和守护之外，这种较量或许是对他们的自由权的最好保障。美国的立国先辈无疑是这样希望的。詹姆斯·麦迪逊1792年写道："如果这种改良的自由政府理论没有在实施过程中遭到玷污，那麼，它将也许成为立法人给国家创下的最佳业绩，给世界提供的最佳经验。" 一个国家倘若希望寻求一种最能促进自由的政府形式，那麼，联邦制提供了一个值得考虑的榜样。
美国联邦制形成的原因
河南洛阳市第二中学 谢东红
学习到美国历史的同学常常会有这样的问题：美国1776年宣告独立，1894年美国的工业产值已跃居世界第一，第一次世界大战后为世界第一经济强国，第二次世界大战后成为资本主义世界的霸主，现在则是世界上唯一的超级大国。究竟是什么力量促使美国国力的飞速上升？这当然有天时、地利等多种原因，而其主要原因应该说是依托于美国的政治体制——联邦制的。那么，美国为什么会确立联邦政体呢？
一、邦联制的弊端。
美国建国之后实行的是高度地方自治的邦联制。独立战争期间，大陆会议于1777年11月通过了《邦联条例》，1778年经各州批准后该条例生效。根据条例，解散了原来的大陆会议，建立了邦联政府，它实际上是一个松散的各州联合体。邦联议会虽是当时美国的最高权力机构，但它只是各州代表的会议，它没有一个主权国家应有的宣战、媾和、签约、发行货币、借债、征兵和征税等权力，它也不是立法机构，它的决议需要征得各州同意；而各州却拥有主权国家所享有的一切权力。
但是，随着时间的推移，邦联制美国遇到许多新问题。1．美国独立前，它的商船队在地中海地区的贸易往来不怕北非等地的海盗的抢劫，因为它受到宗主国英国的保护。独立后，失掉英国舰队的护航，美国商船队经常遭受海盗的袭击，损失惨重。2．1778年美法签订了联盟条约，法国放弃了以前在新大陆殖民地的种种要求。但它仍然妄图在北美大陆的西部南部海岸建立新的殖民地，成为美国地理政治视野上的障碍物。3．英国自1783年同美国缔结巴黎和约以来，它仍然在美洲屯兵，威胁美国的安全；它还想利用美国邦联制的弱点，以使英国商人长期称霸于美国市场。4．美国独立后，其经济发展需要扩大各州之间的经济联系，但是各州关税壁垒的存在，阻碍着经济的联系。同时，各州对外贸易政策因利害关系不同而有明显差异，十分混乱，各州越来越要求对国外输入美国各地的货物征收关税并详细规定与外国的贸易关系，以稳定市场、扩大国内贸易和发展美国经济。5．美国向西部扩展领土的过程中，西部各州与印第安人和西班牙人都有冲突，而当时的邦联政府却无法就是否派遣一支军队到“边疆”去作出决定。6．1786年，美国爆发谢司起义。谢司起义既是因战后美国经济的萧条，农民们生活频临危机造成的，也与邦联政府在处理农民问题上的无能有关。由此可见，新生的邦联制美国，其权力过于软弱，对内对外的威信也很低。谢司起义更暴露了邦联制美国政权的软弱无力。以上种种使美国各阶层认识到需要建立强有力的中央政府，认识到没有国家的统一、强大，没有在国际上的地位，任何集体、阶层、个人的利益也将不保。由此关于改组和加强中央政权的问题自然就提上了议事日程。
二、联邦制能够在美国建立的原因。
联邦制的最大特点是分权，主权由联邦和各州分享。这既尊重了美国各州长期以来就拥有独立的行使各种权力的传统，又适应了当进美国急需扩大中央权力的要求。下面我们来详细解释。
1．为什么说联邦制中所尊重的州的权力由来已久？因为美国建国之初是一个地地道道由州政府和乡镇政府管理的国家，每个州都是独立的整体，独立的行使各种权力。州的权力的来源具体表现在：
（1）早在美国建国之前，英国对北美十三块殖民地采取的就是分而治之的政策，每个州都是独立的整体。当时大多数殖民地是英王的直辖领地，总督由英王任命，权力较大，总督有权任命法官和殖民地管理机构的其他官吏。其他殖民地有的是国王将一部分土地所有权授给一个人或一个公司，被称为业主殖民地，其总督由业主任命，权力较小；有的是一定数量的移民在不违反英国法律的条件下建立的自治殖民地，其总督由贵族与高级商人中选出，权力最小。这些不同的机制在一定程度上造成州与州之间相对独立，十三块殖民地没有形成统一的权力机构。
（2）美国特有的自然条件和北美初期移民们的生活习惯而形成的独立、创新精神；使各州人民采用不同的机构和行政手段进行创业。早期移民们散住于一片辽阔的土地上，又为许多天然屏障所分隔，他们抛弃了原有的一切（身份、地位等），凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争，根据客观环境来创立新制度。英国虽统治全体殖民地，但各个殖民地的人民却一直自己管理乡镇的事物。
（3）北美移民的精神归属。由于每一个州都是一个单独的整体。独立前，北美移民们认为自己既是英王的臣民，又是某个殖民地的公民。独立后，他们基本的、持续的忠诚还是倾注于自己的殖民地，即现在的某个州。“美国人”的概念虽为多数北美殖民地的人们接受，但北美人心目中的“国家”概念是模糊的，而且也并未深入人心。在许多人心目中“国家”只是一种象征、一面旗帜，真正的政权实体是州政府而不是国家。
（4）最早的美国可以说是在十三个各自为政的地方政府抗拒英国殖民统治坚持自身权利的情况下诞生的。经过六年邦联政府的领导，美国人已习惯了各州独立的行使各种权力，并把这种独立看成是民主传统的表现。
2．美国人民能够接受联邦制中扩大中央权利的原因，我们可以从前面有关“邦联制的弊端”中体会。另外，还有其它的原因：
（1）美利坚民族具有的双重性格。早期的北美移民抛弃了原有的一切，凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争时，造就了美利坚民族没有等级概念，而具有平等、独立的性格。而自然条件的恶劣，土著印第安人的报复，使早期移民必须互相依赖、互相帮助，锻造了美利坚民族集体主义观念。由此构成美利坚民族的双重性格，这既适宜人们接受由中央维护集体（整体）利益，又保持了地方政府维护个人利益的传统。
（2）在反英王殖民统治时，殖民地的思想家、政治家们已开始探索未来的方向。1767年，美国的政治思想家迪金森已提出要实行联邦制，杰弗逊、亚当斯等也提出这种构想。这些北美思想家、政治家的宣传，为美国实行联邦制奠定了思想基础。
由于以上种种原因，美国当时政治家们认为应该用一部体现中央集权的宪法去代替《邦联条例》。著名的政治家麦迪逊就认为《邦联条例》使政府无能，机构重叠，权力分散，效率极差。为了树立中央的权威，在约翰·亚当斯、亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊等人主持人制定了《联邦宪法》，1787年9月17日《联邦宪法》获得通过，《联邦宪法》扩大了新的中央政权的权威，使它能真正保护“生命、自由和财产”，并使这强有力的政府的职能合法化。
为了维护这个新生国家的各种利益，美国实行了联邦制，这一政治制度给美国带来了稳定、繁
联邦制
联邦制是若干个单位联合组成的统一国家。
联邦制国家的特点是：
第一，国家整体与组成部分之间是一种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往的主体。
第二，联邦设有国家最高立法机关和行政机关，行使国家最高权力，领导其联邦成员。
第三，实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法，遵从代表国家利益的统一法律。
第四，联邦各成员国有自己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律和国籍，管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五，联邦和各成员国的权限划分，由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突，以联邦宪法和法律为准。
在当今世界近200个国家中，虽然只有20多个联邦制国家，可是，它们的人口总数在22亿以上，而且占了世界大约二分之一的土地。其中，领土最小的是拉美的圣基茨――尼维斯联邦，267平方公里，最大的是横跨欧亚的俄罗斯，1700多万平方公里。据笔者最近的核查，面积在200多万平方公里以上的国家中，绝大多数是联邦国家。而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的国家中，除了中国以外，俄罗斯、加拿大、巴西、澳大利亚、苏丹无不实行联邦制。亚洲第二大国家——我们的邻邦印度，也是联邦国家。
这样多的大国选择了联邦制，其中是否有某种不可抗拒的规律值得我们研究呢？100多年前，当孙中山等前人致力于推翻帝制、创立共和时，曾率先提出了建立联邦共和国的主张。今天，当许多有血性的中国人渴望完成前贤未竟的自由大业时，联邦主义的呼声再度浮出了水面，这似乎并非偶然。那是一种与我们的传统迥然不同的国家结构形式，是一种我们不熟悉的建构政治社会的方式。无论是赞成还是拒绝，都必将是一个深刻影响中华民族命运的抉择。所以，不能不深思熟虑，慎之又慎。
选择联邦制是否会导致国家分裂？联邦制对于未来中国的自由、和平、稳定、安全与发展，到底意味着什么？中国有条件推行联邦制吗？在联邦制与以中央集权为特征的单一制之间，是否有某种中间道路可走？事实上存在的尖锐的民族矛盾、一些边疆地区人士的分离主义要求，应如何对待？有的人漠视国家统一的重要性，甚至扬言“独立一块活一块”，对此我们应持什么态度？也有人说，“国家大小并不重要，只要人民幸福就行”，他们的话包含多少真理呢？联邦制可以为国家的统一与人民的自由提供最佳可能性吗？
这些问题已尖锐地摆在我们面前，思考它们不仅是我们的自由，也是我们不可挥却的责任。眼下并不是没到思考这些问题的时候，而是思考得还远远不够。我写这篇文章，就是为了推进思考与讨论。
那么，联邦制是什么样的制度，它与我们所熟悉的单一制有什么区别？虽然国内许多宪法教科书对此不无涉及，但都流于皮毛。为了清楚明白起见，我们这里还是从最初步的地方开始。此外，我们也有必要简略地追溯一下联邦制产生的原因与历程，以便对其蕴含的观念、精神与价值追求有一个基本认识。在将联邦制与中国联系起来讨论之前，让我们先做点这一基础工作。
概而言之，联邦制是一种多中心的复合共和制，（1）是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。它有两个基本的建构原则，第一，制定一部有严格修改程序的宪法，在全国政府与各构成单位（州、省、邦）之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，都由各构成单位政府管理。第二，各构成单位人民有自治或自组织权。（2）各构成单位议会议员、政府首长，由当地人民选举产生。（3）绝大多数联邦国家的构成单位并且有自己的宪法，规定自己的政府组织形式。（4）此外，联邦制还有两个并非不重要的原则：联邦议会一般实行两院制，其中一院按人口比例选举产生，另一院由各构成单位选举或任命的代表组成；（5）当联邦与各构成单位发生权力冲突时，由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。
联邦制国家各构成单位政府，不同于单一制国家的地方政府，它们在国家中具有很高的、独立的地位。国内许多研究外国政府制度的学者往往将两者混为一谈，这实在是出于本土成见的一种严重误解。从性质和功能上说，单一制国家的地方政府是实现全国政府目标的手臂，（6）联邦制国家各构成单位政府却并非如此。根据联邦制原则，全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立，权力都有限制。各构成单位也是国家主权的组成部分，因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。当然，它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。并且，联邦是全体人民建构的永久性共同体，是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家。（7）
现今世界上的联邦国家，多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或者说重组成联邦共和国。而联邦制就起源于过去的小共和国为增强军事力量和谋求共同发展的深切需要，它的历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟，甚至遥远的《圣经》时代。
据《圣经》记载，以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮作战，曾结成紧密的同盟（公元前12世纪——722年）。（8）古希腊的城邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟，进行了与波斯的战争，在希腊晚期，又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。同盟的名称叫sympoliteia,意思是“共同的公民生活与政治生活”。（9）这种结盟传统，在中世纪和近代的欧洲，仍绵延不绝。始于9世纪的德意志邦联，是当时存在时间最长、规模最大的同盟。1291年，为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯，中欧的三个自治市签署永久联盟条约，结成了后来发展到有13个成员的瑞士同盟。16世纪宗教改革时代，面对天主教会和世俗政权的双重迫害，新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省，它迅速强盛起来。但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家（federation）,与后者相比，是松散、脆弱的，学者们称之为“邦联”（confederacy）以示区别。这一点非常重要，下面将进一步说明。
历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。作为国家之间的联盟，邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。它们的组织形式一般都很简单，最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门。邦联在对外方面也没有完整的权力，加盟成员握有军事实力，外交上的独立性很高。这是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”，不可能是不脆弱的。翻开它们的历史，虽然可以看到联合所带来的显著好处，甚至战胜强敌的辉煌篇章，但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、分裂，并不乏被外部势力离间和征服的悲剧。（10）联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后，通过制度创新而形成的一种紧密的、现代的新型共同体。它的发明权属于美国。美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明智地划分了共同体与构成单位的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处，建立了一个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同政府，从而在历史上第一次将邦联改造成了联邦——联合而成的国家。（11）
西方联邦制的产生与一种特殊的政治学说密切相关——著名的契约论。英语federal一词，来源于拉丁文foedus,意思是“契约”、“协议”。但英语中牵涉“契约”的词不止一个，为什么偏偏选择了它来描述一种复杂的政制呢？这是因为federal有独特的宗教和历史含义。foedus与《圣经》中的brit（希伯莱语）同义，与上帝有瓜葛，因而是一种非常“神圣”、“严肃”、“重大”的契约。federal还与fuadal（封建）相似，而封建是与中央集权对立的一种前现代政治结构。（12）据《圣经》记载，上帝曾与其“选民”以色列人立约，承诺帮助他们，以色列人之间也有一个附属协议，承诺共守“十戒”等上帝的约法。到了１６世纪，阿尔色修斯等信奉新教的思想家（13），为了反对君主专制，将源于神学的契约观念与中世纪封建 (fuadal) 制中的自治精神结合起来，宣扬以契约（同意）而不是暴力为基础建立政治组织的学说，主张一种不同于中央集权、包含着自治精神的国家结构形态或者说建国道路。（14）两个多世纪后，美利坚、加拿大等地的人民在封建制已没落的历史背景下，继承了其自治精神，运用契约即宪法建立了多中心、非集权而又统一的现代国家。
联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。自其诞生以后，人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家，还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、习俗的人民和平相处。虽然人们的联邦制实践有成功也有失败，但实行联邦制或引进其某些制度安排，是迄今在统一的国家中处理高度差异性问题的最佳选择。最早的现代联邦国家之一瑞士，就是这方面的著名典范，在她的境内，生活着具有不同民族身份、宗教信仰，分别讲着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了一个和谐的统一国族。在联邦制下，分权、自治、多中心的制度安排，为不同种族、民族、宗教、文化、社会利益群体，提供了表达政治愿望的最充分渠道。在这种情境下，人们常说的“统一性”(unity)与“多样性”(diversity)，并不是两个相互对立的东西，而是分别与“解体”(disunity)、“同质性”(homogeneity)相对。（15）由于存在多个政治中心，政治生活不像单一制共和政体那样由一个全国性的单一多数(single majoritarian)所决定，而是由许多个多数或者说“复合多数”(compound majoritarian)所决定。（16）这种制度可以为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。
联邦主义也为人类自由所不可缺少的共和政体，开辟了非常广阔的适用范围。大家知道，古希腊的城邦共和国，以直接民主为其特征之一，无不是蕞尔小国,人口、土地甚至还不及当今中国一个普通的县。所以，人类长期以来一直为这样一个问题所苦恼：共和政体似乎只能适用于小国，较大的国家则需要君主或君主专制统治。代议制为人们解除这一烦恼作出了巨大贡献，而联邦制也功不可没。虽然迄今的历史已经证明了人们可以通过代议制在较大的国家成功地运用共和政体，但并没有证明一个巨型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固的共和政体，从而成为持久的自由国家。还是让我们倾听历史的声音——早在1748年以前，现代共和主义的卓越奠基人之一孟德斯鸠，就敏锐地意识到了联邦制对于小国获得安全、大国实现自由的价值，他的话今天仍然非常值得我们铭记于心：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的邪恶……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。要是人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的外在力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。我说的这种政制，就是联邦共和国。”（16）
有必要大致概括一下联邦制的诉求。缔造现代第一个联邦共和国的美国1787年宪法，在其简洁而庄严的序言中说道：“我们美利坚合众国人民，为了组成一个更完善的共同体，以树立正义，保障国内的和平，安排共同的国防，增进全民的福利，并确保我们自己及我们的后代永享自由的生活，特为美利坚合众国制定本宪法。”法国19世纪政治家和思想家托克维尔，对于美国联邦制所产生的政治效果称赞不已，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度，说联邦“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。（17）美国当代著名政治学家爱拉扎尔（daniel j. elazar）这样评价联邦制：“人类，因而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍性问题上：追求政治正义以获得政治秩序；探明政治权力及其运用的真实经验；利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境……而说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦主义。”（18）
是的，概而言之，寻找适当的政制安排，将小国的优点与大国的优点结合起来，使小国得到安全，大国实现自由，这就是联邦主义者的一贯追求。多中心、自治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护国家的统一，这就是联邦主义者的基本主张。“正义”、“自由的生活”、“国内和平”、“安全”、“全民的福利”等醒目字眼，就是联邦主义者的价值谱系。从200多年前现代第一个联邦制国家诞生到今天，联邦主义者在世界五大洲都留下了成功的足迹，发生了一场悄然的“联邦主义革命”，不是没有深刻而重大的原因的。
中国大陆自一九八一年由李先念于〈告台湾同胞书〉提出所谓〈李九条〉，后更由邓小平先生提出解决台海争端的大原则〈一国二制、和平统一〉，近期更由江泽民先生提出所谓〈江八条〉充分表现中国大陆善意和平来解决五十年国共内战引伸的〈台海问题〉。但二十年来历经香港和澳门的回归「祖国」，采取〈一国二制实验的成功〉何以吸引不了台湾领导当局及台湾同胞的认同〔依台湾民调有86%对一国二制没信心〕，台湾领导人更提出〈戒急用忍〉、〈两国论〉、〈台湾地位未定论〉来阻扰双方往来互信？主要原因乃中国大陆的领导人、对台研究机构及学者甚至一般百姓民众，不了解台湾同胞的想法，两岸经过五十年的隔阂，其各自对事物的观察角度价值观、人生观，更因生活在不同的制度下所产生的错误观所致。
台湾认为中国对收回香港及澳门采取〈一国二制〉的实施所谓成功是中国对台湾的一个诱降策略，没有了台湾的存在根本也就没有〈一国二制〉香港及澳门实施的必要，而就香港及澳门同胞当一个外国殖民地的回归子民既没军队也没本钱和资格参加谈判，宗主国提出的〈一国二制〉也就是菜单上唯一的选择，他们根本没有说「不」这个字的权利与机会。因此如何得到确却保证五十年不变，将是过去的香港及澳门和未来台湾同意统一的一个重要微结。
台湾同胞五十年来生活在自由、民主、均富的多采多姿的社会﹝相信香港及澳门也一样﹞认为人生而平等应不分性别、地域、种族一律平等。不像大陆有红五类、黑五类身份的区别，而一个国家政府根本上就是要用一个好的制度来治理国事，用〈一国二制〉本质上就是有一好一坏，何以人生而平等就要过坏的制度？若台海统一实施〈一国二制〉则有一方好一方坏，那边好大家心里明白，那为什幺不用一个好的制度来治理国事呢？因此台湾同胞认为〈一国二制〉本质上就是歧视的骗人技俩与糖衣，真正应该实施的是〈一国一制、和平统一〉，〈一国二制〉根本是错误的、骗人的把戏！
自从主张台湾独立的民进党政府在台湾主政以来，本来台海两岸脆弱的关系更蒙上一层阴影，尽管陈水扁总统用尽软身段及缓和的语气，仍然得到大陆「听其言、观其行」的回复，双方关系几乎降到冰点，没有一点缓和的迹象。而民进党政府刚主政势逢全球性经济大萧条加上人谋不章，使台湾整个社会产生对其政党主政能力的怀疑与信任，相信今年底台湾国会的选举结果既可看出端倪。
因此身负中兴再造重任的中国国民党连战党主席，适时提出解决两岸关系的主张『邦联论』并试图用说帖向党内不同声音与外界与论大众的执疑解释其主张的权益，将『邦联论』列入中国国民党党纲由于连战党主席为了有别于前李登辉主席所提出的「特殊两国论」的主张，打开两岸和平统一的僵局，其『邦联论』确实兼顾中国大陆为统一目标的面子与台湾现实的环境，所采取的折衷办法。而邦联制连先生也不认为是最终的目标，他的主张为顾全双方现实的面子与里子，先过渡到「中华邦联」再进一步迈向「中华联邦」由两岸等地共同组成单一国家作为最终的目标。
若摊开国家统独的政治光谱，两岸未来关系的政治架构界定，系以〈永远维持现状〉﹝也就是说保有中华民国国号不统不独﹞为中间点，中间点向右为〈一中两国〉〈一国两府〉〈一个分治的中国〉〈一个中国的分治〉〈邦联〉到极右点〈一国二制〉或〈一国一制〉尽量单一国家也就是说一个中国的范围，从中间点向左以〈邦联〉〈特殊两国关系〉到〈独立国协〉﹝俄罗斯制﹞〈欧盟〉〈大英国协〉﹝松散制﹞〈两国特殊关系〉及左点的〈台湾共和国〉﹝即一中一台﹞皆为复数国家﹝两个不相干的国家或两个以上国家联合的型态﹞。
尽管『邦联制』在国家统独的光谱中，位置于中间最接近中间点他是国家在国际法层次最严密的结合模式，邦联的组成份子都是主权独立的国家，中共自使就认定两岸为单一的国家，不论邦联甚至联邦都不适合两岸的统一，但邦联所建构的政治统合，是基于共有的联邦宪法﹝国协欧盟皆是基于国际协议﹞在邦联的宪法规范下，中央政府的实权机制是存在的。不过各邦的否决权往往压倒中央的决策权，这个使历史上的邦联经验终归无效，也因为无效邦联的成员为了外交与国防需要，变更进一步组成联邦制度的单一国家，这在历史上的美国、德国、瑞士均是从邦联体制过渡到联邦体制的。
目前中国大陆有关国家的统一问题，除了最棘手的台湾问题外，事实上尚存有藏独、疆独、内蒙古独立问题，甚至还有隐然的东北三省满州国、云南大理国、广西状族独立及延海富裕联邦诸多问题，当在中国国势强盛时有若『邦联制』的实施再过渡到『中华联邦共合国』﹝United States of China﹞，同时也一并解决其它少数民族独立的问题，何乐而不为也！否则一昧以大国自居永远仅一套菜单〈一国二制〉，不要说台湾连其它少数民族都了无兴趣，统一的日子就远啰！在有一个失觉查发生春秋五霸战国七雄，自顾不遐谈何统一！
“邦联制”违背“一个中国”原则
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(2001年04月09日)
1月4日，国民党主席连战发表新书《连战的主张：新蓝图、新动力》，在认同中华民族、肯定“统一”目标的前提下，公开倡议两岸实行“邦联制”。与陈水扁在回避、模糊一个中国原则基础上抛出的所谓“两岸政治统合”论调相比，“邦联制”主张确有其新意，但仍不符合一个中国原则，不适合两岸统一。
首先，“邦联”不是真正的统一国家，有违“一个中国”原则。
就国际法理论而言，邦联是两个以上主权国家、根据国际条约组成的国家联合，本身不具备构成一个国家所必需的基本要素，不具有国际法主体资格。它虽然设有共同机构处理有关共同事务，但没有统一的中央政权机关，也没有统一的立法和财政预算；各成员国公民只有其本国的国籍，而没有邦联的共同国籍；尤其是“邦联”对各成员国不具备强制性，各成员国的加入或退出相对自由。而各成员国则都是主权国家，是国际法主体，各自在外交、法律和军事上均具备完全独立的主权，彼此间的契约关系属国际条约。在这种情况下，一旦两岸实行“邦联制”，将直接导致中国的主权和领土被中国人自己签署的“国际条约”所分割，从而彻底改变台湾“作为中国一部分”的地位，这无异于是“两个中国”、“一中一台”。
其次，“邦联制”不符合中国的历史传统和基本国情。
中国是一个统一的多民族国家，属于单一国，是单一的国际法主体；其省、市、自治区都是中国有机组成部分的地方行政区域；回归祖国后的香港、澳门两个特别行政区，虽根据有关法律享有高度自治，但都不能成为国际法主体。台湾在中国历史上的最高行政建制是“省”，从来就没有以“国家”的面目出现过；且有关国际文件，尤其是国际社会，也公认台湾属于中国；包括台湾同胞在内的全体中国人，也都认同一个中国原则。因而，未来无论以什么方式实现中国的完全统一，台湾都不可能成为国际法主体。而如果以“邦联制”作为两岸统一模式，台湾就顺理成章地成为国际法主体，这显然不符合中国的历史和现实，也不符合国际政治现实。
再次，“邦联制”无法实现中国人渴求“繁荣、稳定、强大”的愿望。
中国人民渴求国家统一，更期盼在繁荣、稳定和强大的基础上确保国家统一，因而中国的统一模式不仅要考虑到领土、主权的完整，更要考虑到是否有利于中国持续、稳定、健康地发展、壮大。但从世界历史与国际现实来看，邦联的两种结局从未有过成功的前例。第一种，如1778年至1787年的美利坚合众国、1815年至1866年的德意志邦联和1815年至1848年的瑞士邦联，后来都发展成联邦，但联邦制仍不符合中国单一制的历史传统。第二种，前苏联勉强算是“邦联”，但以解体而告失败，而“加盟共和国”的模式正是前苏联解体的重要原因之一；采取“邦联制”的前南斯拉夫，也因国内民族矛盾突出，尤其是西方势力的干涉，最终难逃分崩离析的悲惨结局。对于利用台湾问题干涉中国内政、阻挠中国统一的反华势力而言，“邦联制”无异于引狼入室。如果西方反华势力乘机煽动“七块论”、“十一块论”，中国该如何对付呢？更为严重的是，如果“藏独”、“疆独”分子纷纷效法，祖国大陆又将如何因应呢？闹不准，“邦联制”还未搞成，中国不但没有朝统一方向发展，反而早就因此步上了前苏联和大南斯拉夫的后尘。很显然。“邦联制”无法满足全体中国人崇高的远景，祖国大陆是不会重蹈覆辙的。
第四，在台湾实行“一国两制”将比在香港、澳门更加宽松，能够最大限度地确保台湾同胞的福祉。
香港、澳门顺利回归及其繁荣稳定的实践，已经充分证明“一国两制”的科学性。而未来在台湾实行“一国两制”，则要比香港、澳门宽松得多。所以说“一国两制”既能保证国家统一，维护国家主权和领土完整，又充分尊重台湾同胞当家作主的愿望，照顾到台湾地区的政治现实以及台湾同胞的利益与福祉。所谓“一国两制”是“吞并”、“矮化”、“使台湾港澳化”等种种说词，都是台当局及“台独”分裂势力诋毁祖国大陆、欺骗岛内民众、破坏中国统一的伎俩。
很显然，“一国两制”是解决台湾问题的最佳模式，而“邦联制”则不适合于两岸统一。当然，无论是两岸关系要有所进展，还是实现国家的完全统一，两岸都必须坐下来谈，而其前提就是“一个中国”原则。离开了一个中国原则的轨道，不但两岸关系难以缓和、稳定、发展，两岸的和平统一也将因此失去基础。
在战争期间，13州的大陆会议制定邦联条例，并于1781年成立邦联国会，宣布成立美利坚共和国。当时，美国人相信共和制的国家不适合于具有广阔领土的国家，因为在这种共和国中，中央的立法机构必然易于脱离其大多数选民，发展下去，就会脱离选民的监督，共和制也就不存在了；但是，一个共和国如果太小的话，就很难在一个充满侵略性大国的世界上顺利地生存下去。为此，人们认为，两全其美的办法就是一些小共和国联合起来成为一个邦联，为了一个共同的目标而发挥其联合起来的力量。在反对英国斗争的过程中，特别是在与英国的战争过程中，需要一种比较稳定的组织形式表达其共同意志，即一个永久性的政治组织问题。结果，邦联条例就于1777年提了出来。它规定成立个国会。条例提出每州只有一票表决权，代表由各州议会任命；各州按土地价值分担邦联的公共开支；国会有权决定战争与和平、任命军官，派遣和接受大使，签订条约，发行货币等。
在邦联条例中，各州得到它们所要求的大部分条件。虽然让邦联国会负责对共同关注的大量事务作出决定，可是却未将执行其决定的权力授予国会。因此，国会无法对各州执行其决定。它甚至由于不能征税以支付自身开销，不得不仰赖州来供应经费。各州多关注自身利益，无视国会决议，只派二三流人物出席国会。国会开会类似清谈，有时都凑不齐法定人数，国会因而毫无威信。在这种情况下，其西部与英国和西班牙发生领土争端时，软弱无力的国会在对方军事压力下，无所作为。另一方面，在英国对其贸易进行限制时，各州不但不能齐心协力对外，反而因各州为保护自身的利益伤害了其他州。在这种情况下，新产生的邦联所遇到的各种内、外矛盾使经济出现萧条，社会不稳定，特别是在马萨诸塞州出现的武装叛乱，使各州认识到邦联的软弱无能已危及自身的利益与生存。
为了解决邦联存在的问题，1787年5月至9月于费城开了5个月的会，终于把邦联转变为联邦。在解决这一问题中，代表们认为要给予联邦中央政府比过去邦联国会更多权力。它应能征税维持自身所需费用，有力量组建军事力量维持国家独立，要管理好商业，保护好私有财产，有权执行其政令。但是在联邦机构上有两个问题存在分歧：一是如何反映小州的权力；二是如何防止政府权力落入反映少数人利益的人的手中。
对于第一个问题的解决办法是建立两院制。众议院的代表名额按人口比例分配，以反映大州利益，在参议院的代表名额不论大小州都有同等的代表名额以满足小州的要求，通过这种办法平衡大州与小州的权力及其利益。对第二个问题则为了防止政府获取更多分外权利，采取把政府分成可以互相制约又互相平衡的不同部门，除一个两院制的立法机构外，还有一个独立的行政机构和一个独立的司法机构，每个机构都有特定的职能，并使其不超越各自的权限范围，这样，就可确保政府不致使权力转向独裁。按上述原则制定的宪法于1789年批准生效，联邦政府因而成立。这是近代国家中第一个新建的资产阶级的联邦制国家，它对联邦制的发展起了重要作用。
学习到美国历史的同学常常会有这样的问题：美国1776年宣告独立，1894年美国的工业产值已跃居世界第一，第一次世界大战后为世界第一经济强国，第二次世界大战后成为资本主义世界的霸主，现在则是世界上唯一的超级大国。
究竟是什么力量促使美国国力的飞速上升？这当然有天时、地利等多种原因，而其主要原因应该说是依托于美国的政治体制——联邦制的。那么，美国为什么会确立联邦政体呢？
一、邦联制的弊端
美国建国之后实行的是高度地方自治的邦联制。独立战争期间，大陆会议于1777年11月通过了《邦联条例》，1778年经各州批准后该条例生效。根据条例，解散了原来的大陆会议，建立了邦联政府，它实际上是一个松散的各州联合体。邦联议会虽是当时美国的最高权力机构，但它只是各州代表的会议，它没有一个主权国家应有的宣战、媾和、签约、发行货币、借债、征兵和征税等权力，它也不是立法机构，它的决议需要征得各州同意；而各州却拥有主权国家所享有的一切权力。
但是，随着时间的推移，邦联制美国遇到许多新问题。1.美国独立前，它的商船队在地中海地区的贸易往来不怕北非等地的海盗的抢劫，因为它受到宗主国英国的保护。独立后，失掉英国舰队的护航，美国商船队经常遭受海盗的袭击，损失惨重。2.1778年美法签订了联盟条约，法国放弃了以前在新大陆殖民地的种种要求。但它仍然妄图在北美大陆的西部南部海岸建立新的殖民地，成为美国地理政治视野上的障碍物。3.英国自1783年同美国缔结巴黎和约以来，它仍然在美洲屯兵，威胁美国的安全；它还想利用美国邦联制的弱点，以使英国商人长期称霸于美国市场。4.美国独立后，其经济发展需要扩大各州之间的经济联系，但是各州关税壁垒的存在，阻碍着经济的联系。同时，各州对外贸易政策因利害关系不同而有明显差异，十分混乱，各州越来越要求对国外输入美国各地的货物征收关税并详细规定与外国的贸易关系，以稳定市场、扩大国内贸易和发展美国经济。5.美国向西部扩展领土的过程中，西部各州与印第安人和西班牙人都有冲突，而当时的邦联政府却无法就是否派遣一支军队到“边疆”去作出决定。6.1786年，美国爆发谢司起义。谢司起义既是因战后美国经济的萧条，农民们生活频临危机造成的，也与邦联政府在处理农民问题上的无能有关。由此可见，新生的邦联制美国，其权力过于软弱，对内对外的威信也很低。谢司起义更暴露了邦联制美国政权的软弱无力。以上种种使美国各阶层认识到需要建立强有力的中央政府，认识到没有国家的统一、强大，没有在国际上的地位，任何集体、阶层、个人的利益也将不保。由此关于改组和加强中央政权的问题自然就提上了议事日程。
二、联邦制能够在美国建立的原因
联邦制的最大特点是分权，主权由联邦和各州分享。这既尊重了美国各州长期以来就拥有独立的行使各种权力的传统，又适应了当进美国急需扩大中央权力的要求。下面我们来详细解释。
1.为什么说联邦制中所尊重的州的权力由来已久？因为美国建国之初是一个地地道道由州政府和乡镇政府管理的国家，每个州都是独立的整体，独立的行使各种权力。州的权力的来源具体表现在：
（1）早在美国建国之前，英国对北美十三块殖民地采取的就是分而治之的政策，每个州都是独立的整体。当时大多数殖民地都是英王的直辖领地，总督由英王任命，权力较大，总督有权任命法官和殖民地管理机构的其他官吏。其他殖民地有的是国王将一部分土地所有权授给一个人或一个公司，被称为业主殖民地，其总督由业主任命，权力较小；有的是一定数量的移民在不违反英国法律的条件下建立的自治殖民地，其总督由贵族与高级商人中选出，权力最小。这些不同的机制在一定程度上造成州与州之间相对独立，十三块殖民地没有形成统一的权力机构。
（2）美国特有的自然条件和北美初期移民们的生活习惯而形成的独立、创新精神，使各州人民采用不同的机构和行政手段进行创业。早期移民们散住于一片辽阔的土地上，又为许多天然屏障所分隔，他们抛弃了原有的一切（身份、地位等），凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争，根据客观环境来创立新制度。英国虽统治全体殖民地，但各个殖民地的人民却一直自己管理乡镇的事物。
（3）北美移民的精神归属。由于每一个州都是一个单独的整体。独立前，北美移民们认为自己既是英王的臣民，又是某个殖民地的公民。独立后，他们基本的、持续的忠诚还是倾注于自己的殖民地，即现在的某个州。“美国人”的概念虽为多数北美殖民地的人们接受，但北美人心目中的“国家”概念是模糊的，而且也并未深入人心。在许多人心目中“国家”只是一种象征、一面旗帜，真正的政权实体是州政府而不是国家。
（4）最早的美国可以说是在十三个各自为政的地方政府抗拒英国殖民统治坚持自身权利的情况下诞生的。经过六年邦联政府的领导，美国人已习惯了各州独立的行使各种权力，并把这种独立看成是民主传统的表现。
2.美国人民能够接受联邦制中扩大中央权利的原因，我们可以从前面有关“邦联制的弊端”中体会。另外，还有其它的原因：
（1）美利坚民族具有的双重性格。早期的北美移民抛弃了原有的一切，凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争时，造就了美利坚民族没有等级概念，而具有平等、独立的性格。而自然条件的恶劣，土著印第安人的报复，使早期移民必须互相依赖、互相帮助，锻造了美利坚民族集体主义观念。由此构成美利坚民族的双重性格，这既适宜人们接受由中央维护集体（整体）利益，又保持了地方政府维护个人利益的传统。
（2）在反英王殖民统治时，殖民地的思想家、政治家们已开始探索未来的方向。1767年，美国的政治思想家迪金森已提出要实行联邦制，杰弗逊、亚当斯等也提出这种构想。这些北美思想家、政治家的宣传，为美国实行联邦制奠定了思想基础。
由于以上种种原因，美国当时政治家们认为应该用一部体现中央集权的宪法去代替《邦联条例》。著名的政治家麦迪逊就认为《邦联条例》使政府无能，机构重叠，权力分散，效率极差。为了树立中央的权威，在约翰·亚当斯、亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊等人主持人制定了《联邦宪法》，1787年9月17日《联邦宪法》获得通过，《联邦宪法》扩大了新的中央政权的权威，使它能真正保护“生命、自由和财产”，并使这强有力的政府的职能合法化。
为了维护这个新生国家的各种利益，美国实行了联邦制，这一政治制度给美国带来了稳定、繁荣。
1 美国的联邦主义和联邦制
美国是一个联邦制国家，权力在联邦、州和地方三个层面进行分配。历史上，美国的联邦制经历了多次演变，最终才确立延续至今、由联邦政府主导的联邦制。
美国联邦制的演变
美国宪法的制定者们设想了三种联邦制模式：以国家为中心的联邦制；以州为中心的联邦制；二元联邦制。
国家中心论的鼓吹者是汉密尔顿。他认为，各州可以拥有很多权力，但最高权力必须属于国家(即联邦)，这些才可确保国家和各州的关键利益。1861年，北方各州正是以此为理由，发兵讨伐闹分裂的南部诸州。
州中心论的代表人物是麦迪逊。他声称，宪法是各州行为的产物，有州才有国。国家行使宪法未规定的权力，就是对各州的侵犯。
二元论者可谓对两者的折衷，主张国家和州可在各自的权力范围内拥有最高权力。这种观点事实上把国家和州同等相待，认为二者的差别不在于权力的不平等，而在於管辖范围的不同。
美国建国初期，采纳的是以州为中心的联邦制，各州拥有庞大的权力。随后相当长一段时间，从19世纪到20世纪初，实行二元联邦制。联邦和州各司其职，权限分野明晰，互不干预。
20世纪20年代发生经济大萧条后，各州自感无力应付大量人员失业造成的种种问题，被迫向联邦让渡权力。罗斯福上台后，推出新政，大获成功，联邦遂逐渐接管了很多原本属于各州的权力，如教育、福利、公路建设等。
资料显示，罗斯福新政之前，联邦政府的支出仅占各级政府总支出(不含军费)的17%；新政之后，这个比例猛增到47%。同期，地方政府的比例从60%剧减为30%；州政府的比例维持在23%的水平。自此，美国正式确立了以国家为中心的联邦制。
美国联邦制的主要特征
1) 强大的联邦政府
鉴于建国之初联邦政府权力过小引发的种种问题，美国开国元勋们在修订宪法时，赋予了联邦一级很大的权力。比如，宪法规定，收税和制定商业法规的权力在于国会，国会有权制定一切其“认为必要及合适”的法规，这大大制约了州政府的权限。
总统独立于国会和州议会虽是一个妥协决定，但有利于强化联邦政府的权力。而总统作为军队统帅和法律执行者的特殊身份，进一步扩大了联邦政府的权力。
2) 对联邦权力的限制
宪法第十修正案规定，宪法未明确规定属于联邦的权力，属于各州和人民。这一度限制了联邦的权力，但由于国会事实上可以制定一切法律，真正属于各州和人民的权力不多。
历史上间或有人倡导大力贯彻宪法第十修正案，但迄今为止，几乎未取得实质性成果。
3) 对各州权力的限制
宪法规定，各州不得采取可能同联邦权力相抵触的行为；不得签署条约，拥有军队，宣布战争，印刷、制造货币，获得对进出口商品征税。
各州也不得擅自改变现状，包括在本州境内新增一州，两个或多个州合并，未经当事方议会批准变更行政区域等等。(
联邦制的一般优点及其在美国产生的特殊效用
小国享有的幸福和自由——大国的力量——大帝国促进了文明的发展——实力常是国家繁荣的第一要素——联邦制度的目的在于把领土大的长处与领土小的长处结合起来——美国从联邦制度获得的好处——立法服从人民的需要，人民不服从立法的需要——美国人民的积极性和进取精神，以及他们对自由的爱好和享用——联邦的秉公精神不外是地方爱国主义的集大成——在美国境内可以自由办事和思想——联邦既象小国一样自由和幸福，又象大国一样受人尊敬
在小国，社会的注意力及于全国各地，改革的精神深入到最微小的事物；人民的野心因其不够强大而会被马上抑制下去，所以人民的才智和努力几乎可以全部用于国内的福利事业，而不会浪费于追求荣誉。另外，在小国，每个人的能力一般都是有限的，所以他们的欲望也就不大；小康的生活，使他们的地位几近平等，民情朴素而温良。因此，总的说来，尽管道德和文化水平不同，小国一般都比大国容易谋生和安居乐业。
当小国出现暴政时，它将比任何地方都要施虐，因为在极小范围内实行的暴政会及于这个范围的一切事物。它无力施展雄图大略，而只能干预一大堆小事，并且是全凭暴力和骚扰。它把它的统治从所谓的政治界渗入到私人生活。在控制了人们的行动以后，它又去管制人们的嗜好；在统治了国家以后，它又想统治家庭。但是，这种情况并不多见，因为自由毕竟是小国的固有长处。小国政府对公民中的野心家提供的诱饵太少，而公民个人的才智又极其有限，所以国家大权容易被一个人独揽。不过，在出现这种情况时，老百姓也不难联合起来，通力合作，把暴君和暴政同时推翻。
因此，小国历来是政治自由的摇篮。大部分小国有时随着自身强大起来而丢失这种自由。这个事实清楚地说明，政治自由来因于国家弱小，而非来因于国家本身。
世界历史没有提供过一个大国长期实行共和制度的例证。这个事实说明这样的事情是不可能的。我认为，如果终日回避现实，对耳闻目睹的事情表示惊讶，但却绞尽脑汁去范围和判断未来，那未免过于荒唐。但可肯定地说，大共和国的存在总是比小共和国容易招惹是非。
热爱共和制度的一切激情，随着领土的扩大而增强；而支持这种激情的德行，则不会同步增长。
个人的野心随着国家力量的增强而增大，政党的力量随着其所定目的的重要性的增大而增强，但能抵制这种破坏性激情或力量的爱国心，在大共和国就不如小共和国强烈。也同样不难证明：在大共和国，爱国心不容易发扬，而且其作用亦小。贫富的悬殊，城市的巨大化，风气的败坏，个人的自私自利，利害的冲突，几乎都是因国家的巨大化而产生的恶果。其中，大多数对君主国的生存全无害处，而少数的几个甚至能延长其寿命。另外，在君主国家，政府有一种特有的力量；政府可以利用人民，但不依赖人民；人口越多，君主的力量也就越强。然而，共和制政府只能依靠多数的支持去克服这些危险。另外，在疆土广袤的共和国，这项力量并不成比例地大于国土狭小的共和国。因此，在攻击手段的数量和力量不断增加时，抵抗的力量依然照旧。甚至可以说在减弱，因为人口越多，人民的志趣和利益越复杂，也就越难形成一个巩固的多数。
也可以证明，人们激情的高涨，不仅取决于所向目标的崇高，而且有赖于受激情鼓舞的人数的众多。没有一个人不会感到，他的情绪在志同道合的人相聚时比在孤独自处时为高。在大共和国里，政治激情之所以能够变得不可逆转，不仅来因于所向目标的宏伟，而且来因于这种激情以同样方法和在同一时间把千百万人鼓舞起来。
因此，可以一般地说，再也没有比大帝国更反对人民的幸福和自由的了。
但是，大国也有其应当予以承认的独特好处。
如同普通人的权力欲在大国比在别处强烈一样，个别人的荣誉感在大国也比在别处炽烈，因为他们在广大人民的喝采声中会找到他们将要为之奋斗的目标，而且这个目标还在一定程度上能鼓舞他们自我奋起。在大国，思想能在一切方面迅速而强烈地得到响应，观点可以比较自由地传播，其大城市是人类理性之光大放异采和聚焦的巨大知识中心。这个事实向我们说明，大国为什么比小国更快地开化，更快地推广文明的进步。还应当补充一点，即重大的发明都需要强大的国力，而小国政府的国力是薄弱的。在大国，政府一般都有较大的理想，可以广泛地打破陈规旧套和地方本位主义。思想的天才和事业的闯将也多。
在小国，国内的福利事业比较完全和普遍，而且国家能够保持和平；但小国进入战争状态，将比大国受害严重。在大国，由于领土辽阔，所以即使战祸连绵，也能使人民群众少受灾难。对于人民群众来说，战争与其说是灾难的原因，不如说是亡国的原因。
还有一个问题，即在这里也和其他许多地方一样，最主要的是应当研究事物的必然性。
如果只有小国而无大国，人类无疑会更加自由和幸福。但是，也不能不有大国。
在世界上，大国的存在为国家繁荣提供了一个新的因素：即力量。如果一个国家天天被人掠夺或侵略，那么空有富裕和自由的形象又有什么用处？如果外国控制了大海并规定各项贸易条例，那么本国的工商业又有什么用处？小国之所以往往贫困，决不是因为它小，而是因为它弱。大国之所以繁荣，决不是因为它大，而是因为它强。因此，力量一向是国家幸福和生存的主要条件之一。
于是，除非环境特殊，小国总是要自愿联合起来，或被人联合起来而成为大国的一员。我不知有什么境遇比一个国家既不能自卫又不能自给的境遇更可怜的了。
为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。
考察一下美利坚合众国，就可看到它从采用这种制度当中获得的一切好处。
在中央集权的大国，立法者必须使各项法律具有一致性，而不能带有地方和习俗的差异。立法者决不处理特殊事件，只能按正常情况立法。这样，人民就必须服从立法的需要，因为立法不能服从人民的需要和习俗。这正是国家动乱和多难的一大原因。
在联邦制国家，就不存在这样的弊端，因为国会只制定全国性的主要法令，而法令的细目则留给地方立法机构去规定。
主权的这种划分对联邦的每个成员的好处，无论是怎样想象都不会过分。在这些小成员的社会，人们无需为自卫或扩张而动脑筋，所有的公共当局和个人精力都用于内部改进。由于每个成员的中央政府都站在本国居民的一边，所以能够经常获悉社会的需要。它还每年提出新的计划，提交本国的议会或立法机构讨论，然后将讨论的结果公布于报端，以引起公民的普遍关心和兴趣。比如在美国，这种要求改进的精神，便一直在鼓舞着各州，而且从来没有引起过动乱；追求权力的野心被热爱公益的精神所取代，激情更为洋溢，但很少带来危险。美国人普遍认为，新大陆的共和制度之所以能够存在和长久延续，有赖于联邦制度的存在和长久延续。南美的一些新兴国家之所以长期沉沦，主要是因为它们总想建立强大的共和国而不实行主权分享。
大家知道，在美利坚合众国，试用和实际应用共和制度，始于乡镇和地方议会内部。例如，在康涅狄格这样的小州，挖掘运河和铺筑道路就已经是政治大事。它不养军队，也不进行战争。它不给领导人支付高薪，也不向他们授予荣誉头衔。在这里，人们认为再没有比共和制度更自然和更合情合理的了。于是，这种共和精神，即一个自由民族的这种风气和习惯，就是这样先在各州产生和发展起来，而后又顺利地通行于全国了。从某种意义上来说，联邦的秉公精神不外是地方爱国主义的集大成。可以说，每个美国公民都把自己对本小共和国的依恋之情转化为对共同祖国之爱了。他们在保卫联邦的时候，也就等于保卫了自己州县的繁荣昌盛，保卫了参与治理国家大事的权利，保卫了他们希望联邦拟出一定会使他们富裕的改进措施的心愿：这一切，通常比全国的共同利益和国家的荣誉更能打动人心。
另一方面，如果说一个大国的繁荣富强最有赖于居民的精神和风气，那么联邦制度会把这项任务的困难减少到最低程度。美国各州的共和制度，没有出现大多数人群集体常见的弊端。从领土的面积来说，联邦是一个大共和国；但从它管理事务之少来说，它又无异于一个小共和国。它做的事情都很重要，但为数不多。由于联邦的主权是有限的和不完整的，所以这个主权的行使对自由没有危险，更不会引起对大共和国有致命危险的那种争权争名的邪念。由于谁也不必向往一个共同中心，所以没有巨大的城市，没有巨富和赤贫，没有突然爆发的革命。政治激情不是象野火燎原那样顿时遍及全国，而是逐渐蔓延开来去反对每个州的自私和偏见。
但是，在美利坚合众国，也象在一个单一制国家一样，工作和思想均属自由，没有任何东西抑制进取精神。它的政府尊重天才和知识。在整个联邦境内，就象在由同一个帝国统治的国家内部一样，到处是一片升平气象。在国外，它与地球上的各大强国并驾齐驱。它有800多里约〔2000英里〕海岸对外商开放。由于它掌握了走向新大陆的钥匙，所以它的国旗在遥远的海边也受到尊敬。
联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大。
联邦政府与州政府事实上不过是人民的不同的代理人和
委托人，被赋予不同的权力，不同的职责。 "
— 詹姆斯·麦迪逊
《联邦主义者文集》第46篇(Federalist No.46)
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2000年的美国总统选举是美国历史上最势均力敌 — 也最令人困惑 — 的一次选举。在选民投票结束一个月以后，才最后确定共和党候选人乔治·W·布希(George W. Bush)当选美国第43届总统。在这一个月期间，在全世界的注视下，佛罗里达州的选票之争在地方法庭、州法庭和联邦法庭间几度上下，最后是美国最高法院的一项裁决导致定下结果。令许多外国观察人士不解的是，为什麼美国一个地方和另一个地方的投票标准会有如此大的差别，地方官员在全国选举中为什麼会扮演那麼重要的角色。
美国公民或许也对州与州选举程序上的差别之大感到意外；但是地方政府、州政府和联邦政府间的交叉互动却算不上罕见。美国的普通人几乎三天两头都会与三层政府的法律与行动打交道。区域划分、交通控制、卫生、教育管理、街道整修等数不清的服务，主要都是由得到州政府授权的地方政府进行的。州政府基本上控制著教育政策、刑事司法、商务和职业规章、公共卫生等一系列其它的重要领域。而国家政府的行动 — 从国防到外交，从经济与货币政策到社会福利改革 — 因其影响广泛，也成为全国各地新闻中的日常内容。
很少会有人意识到，无论是2000年总统选举这场大戏，还是不计其数的日常生活小剧目，它们的表演场地同是200多年前由美国《宪法》缔造人搭造的大舞台。作为生活在殖民地的人，美国的开国之父对遥远的大英帝国政府施加的权威感到不满，认为中央集权是对他们的权利和自由的威胁。因此，1787年在费城召开的宪法会议所面临的主要问题，就是如何在给予中央政府充份权力以保护国家利益的同时，限制中央政府的权力。将国家与州两级政府分权是当时解决这个问题的办法之一。这一分权系统，也就是联邦制，如今被广泛认为不仅是美国对政府理论的独特贡献，而且是美国立宪制的卓越之处。
联邦制的定义
联邦制是两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。迄今为止，一元化政府体制仍然是世界上最常见的政府形式。这一体制只有一个权力来源，即中央或国家政府。尽管在联邦制和一元化政府体制下，民主都可以发展壮大，但是这两种形式的政府体制具有重大和实质性的区别。例如，英国是一个一元化政府。英国的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。即使议会将地方事务的权力下放，也仍就可以命令英国的任何城镇和县郡做议会认为应该做的事；只要议会愿意，议会甚至可以废除或改变任何城镇或县郡的界限。
在美国，情形很不一样。坐落在华盛顿哥伦比亚特区的国家政府的法律适用於任何生活在美国境内的人，但是美国五十个州的各州法律只适用於该州居民。根据美国《宪法》，国会无权废除一个州，也没有任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上，在美国所实行的联邦制下，美国宪法是国家政府和州政府的权威所在。反过来，宪法也反映了美国人民的意愿，而人民的意愿是民主政体中的最高权力所在。
在一个联邦制国家，国家政府有明确的权利，对对外事务有完全的主权。但是，在国内事务上如何行使权力，是一个比较复杂的问题。根据宪法，美国政府在管理州际和对外贸易、造币、移民归化、维持陆军部队或者海军部队等事务上，拥有非其莫属的权力。美国联邦制保证每个州政府都是共和政府，从而保证没有任何州能够建立其它政体，比如说，君主制。在上述这些领域，国家利益显然超越各州利益，因而在这些领域的权力也相应地归属国家政府。国家政府还具有解决两州或多州争端、解决不同州公民之间争端的司法权。
但是，在国内政策的其它领域，国家政府和州政府可能会有平行或者重叠的利益与需要。在这些领域，州政府与国家政府也许会同时行使权力；在这些并存权力中，最主要的是徵税权。在《宪法》没有就国家政府权威做出规定的领域，州政府可以在不与国家政府可合法行使的权力相冲突的情况下采取行动。在一些影响公民日常生活的重大问题上，如教育、罪行与惩罚、健康与安全等，《宪法》没有做出直接的责任划分。根据美国开国前辈所依据的共和原则，特别是约翰·洛克的理论，人民应该拥有这些权力，通过不同的州宪法，人民将这些权力委托给州政府。
《宪法》缔造者认识到联邦与州这两级政府发生冲突的可能性，特别是在并行使用权力的领域，於是采纳了几种策略来避免这种情况的发生。首先，使美国《宪法》具有高於州宪法的地位，并得以通过联邦法庭贯彻之。《宪法》中的一个条款规定，如果国家政府行使的宪法权力与州政府的合法行动发生冲突，那麼国家的权力至上。《宪法》还明确禁止州政府行使某些授予国家政府的权力。《宪法》缔造者当时为了争取使《宪法》获得通过，同意支持旨在阻止国家干预个人自由权的《权利法案》，也就是《宪法》的前十个修正案。通过罗列州与州之间的相互义务，《宪法》为州与州的关系奠定了基本原则，并使得任何新加入联邦的州与最早组成联邦的州地位平等。最后一点是，通过给予各州在美国参议院、也就是国会上院，同等数量的议员席位，各州在国家政府得到平等代表。美国立国之父力图通过所有上述方式，减少联邦数层政府间的矛盾。
创建美国式联邦制所依据的是一个新的主权，或曰最高统治权，观念。在英国和欧洲的政治理论中，主权是一元的，不可分割的。但是，在1776年美国从英国独立以前存在的帝国危机中，殖民地人提出，虽然英国议会控制帝国的整体事务，但是在实际中，各殖民地的立法机构制订了自己的法律。不过，尽管如此，独立战争时期的早期美国政府仍然是按照主权不可分割的旧观念运作的。根据1783年的《邦联条例》(Articles of Confederation)，也就是美国的第一个宪法，每个州或每个前殖民地，具有至高无上的权力；各州之间仅仅通过一种 "友好同盟" 关系来处理国家问题。然而，这种邦联制政府在实践中不尽人意，甚至在一些人看来，是危险的。有些州不仅剥夺它们的一些公民的自由权，而且还常常在损害国家整体利益的情况下谋求自己的利益。对《邦联条例》的广泛不满导致1787年召开宪法会议，起草新宪法。
宪法会议产生的《宪法》以下列著名词语开宗明义："我们，合众国人民……"，从而显示出新国家的主权所在。这个由人民创立的《宪法》，既没有把主权交给国家，也没有把它交给州政府。曾经看来不合逻辑的政府套政府的模式，在新《宪法》下成为可能，因为国家和州政府的权力都是由拥有主权的人民授予。这一授权是以书面《宪法》的形式表达出来，给不同层次的政府划分出各自的角色。州与国家政府之所以可以对同一地域、同一人口同时行使权力，是因为它们的著重点不同：州著重於地方事务，国家著重於更广泛的问题。美国试验的政府形式是，让州与国家政府作为互不相关的独立实体并存，各自具有自己的权限范围；其道理在於，两级政府同是为了服务於民。
一个演化的典型
联邦制在美国运转得如何呢？对这个问题没有简单的答案。联邦制这种政府形式事实上一直是一个动态架构，这一特点非常适合美国社会本身的变化。在过去200年的历史中，美国联邦制下的权力划分在法律上和实践中都发生了多次变迁。美国《宪法》是一份很灵活的文件，旨在使国家能够适应情况的变化。在有些情况下，《宪法》修正案给予了国家和州政府有异於最初设想的权力；在另外一些情况下，法庭对这些权力又做出了不同的诠释。国家和州政府的权力平衡是否得当，是美国政治中一个不断引起辩论的问题。伍德罗·威尔逊总统((Woodrow Wilson,1913-1920年)的观察是，这个问题"无法由哪一代人的观点解决"。他说，社会与经济的变化、政治价值观的变化，美国在世界上的角色 — 所有这些都要求每一代人把联邦制当作 "一个新问题" 来对待。
即使粗略地看一下美国《宪法》就可以感觉到，在影响日常生活的事务上，国家政府只有很少的功能。在美国历史的最初一百年，情形一直是这样；影响公民生活的事务几乎都是由州政府决定。州政府规定所有的罪行与刑罚，建立合同法，制订公共卫生和安全规章，制订有关教育、福利和道德的法律标准。
尽管州政府在日常生活中非常重要，但是，在美国内战(1861-1865年)以前，人们辩论的最迫切的公共政策问题之一，仍然国家权力的范围。大多数人认为国家权力应该受到限制，但是，来自不同方面的压力不断把联邦制推到政治辩论的中心。对中央集权的畏惧而导致的美国独立战争的影响仍然很大，宪法会议和制宪辩论中所遗留下的模糊之处，也令人三思。《宪法》的语言很宽泛，没有就在权限分配给国家政府后，州政府是否保留剩余权力做出明确规定。使问题更加复杂的是，在实际中，当时的州政府很有能力圆满行使政府职能，而后来的情形是，有越来越的事务需要通过多州协调才能解决。
围绕奴隶制问题进行的美国内战，解决了联邦的性质以及联邦政府的最高权力问题。1868年通过的宪法《第十四条修正案》包含一些允许合法扩大国家权力的词句，但是，内战并没有解决围绕国家和州政府之间权限分配的所有问题。不过，这一辩论的历史环境发生了变化。在19世纪后半叶，美国成为一个制造大国，随之出现了国内的大市场、大城市，财富集中以及严重的社会问题。19世纪末、20世纪初出现了大企业对产品和服务的垄断，引起人们对无拘束的经济势力的恐惧。对大多数美国人来说，不受控制的经济势力与不受控制的政府权力一样可怕。
没有一个州或者几个州的联合体能够有效地确立一种环境，既刺激又控制商业增长及其后果。所以，国家政府 — 此时已经越来越经常地被称为联邦政府 — 开始以 "州际商务贸易" 条款为依据，担当起这一责任。《宪法》给予国会的权力中包括 "管理对外商务以及州际商务" 。到1887年，国会依据管理州际商务的权力制订了针对垄断的联邦法律。在不到20年内，国会通过了一系列法律，对从全国彩票、烈酒贸易到食品和药品工业的多项内容，做出了周详的规定。
尽管这一立法的大部份内容旨在防止州政府干预工业的增长，但其结果是，使国家权力在工业化迅速发展的时代，延伸到原来被认为是州政府责任范围的医疗和福利领域。世纪之交时，以西奥多·罗斯福总统(Theodore Roosevelt, 1901-1909年)为首的的进取派人士，对联邦政府的这种权力延伸毫不感到踌躇，他们认为，州政府需要联邦政府的帮助来履行其职责。最高法院 — 此时其诠释《宪法》的最高权威已经得到承认 — 虽然接受并推动这一目标，但仍然力求限制联邦政府的权力。不过，大趋势已经明了：联邦权力随著国家需要的增加而增加，州权力则相应缩小。
20世纪30年代，富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)总统所实行的新政(New Deal)经济计划要求为对应大萧条经济危机，给予联邦政府更大权力。这向保守的州与联邦利益的平衡关系发出了进一步挑战。国会通过的措施为联邦政府管理福利(创建社会福利体制)、农业、最低工资以及劳资关系等铺平的道路；同时，另外一些法律允许针对诸如交通、通信以及银行与金融等重要领域制订联邦法律。伴随著救济项目和多种社会实验项目，新政计划缔造了一个国家行政体制，二次世界大战和其后的冷战更加强了这一体制。这个过程堪称是一场宪法革命：联邦政府现在开始在诸如劳资法或银行规则等以前几乎完全由州政府行使权力的领域，行使权力。
国家在联邦系统内的作用在20世纪后半叶继续扩大。最高法院推翻了通行的对宪法《第十四条修正案》的诠释 — 这种诠释对联邦政府的权限范围定义狭窄，并且扩大了联邦政府在刑罚、社会福利、种族关系以及法律平等保护等领域的监管权。到上个世纪末，几乎没有任何一个领域不为联邦权力所及。这一效果也许最明显地表现在人们申明自己公民身份时的说法。在美国历史上的大部份时期，相当多的公民首先把自己视为所在州的公民；到了20世纪末，人们更多地视自己为联邦公民。
联邦制革命并没有终止关於如何恰当分配州与联邦政府权力的辩论。围绕州与国家政府应当在联邦系统内承担什麼角色的分歧，仍然是美国政治中的一个重要内容。可以说，任何一个国内问题都涉及到哪一层政府有权制订或贯彻有关该问题的政策的矛盾。区分州政府与联邦政府的功能也不再是件容易的事，因为当前的联邦系统在对复杂的社会与经济问题做出回应时，往往不分彼此、责任兼容。
分权的优越性
如今，在学者们称之为的合作联邦制内，权力决策被共同分担。这一点在美国已经根深蒂固，即使在两级政府发生矛盾的时候也不例外。例如，在1960年代，南方州一方面拒绝按照联邦政府的要求实行种族融合，另一方面在建造州际公路系统的问题上予以合作。合作联邦制之所以成为可能，在於几个运作程序，其中包括分担成本、联邦指导方针以及共同管理。国会同意部份支付那些符合联邦利益、但是主要使一个州或者一个地区的居民受惠的项目。这些项目包括公路、废水处理厂、机场以及其它改善州或地方基础设施的工程。联邦政府在给这些项目拨款的同时提出一套指导方针，州政府必须采纳和贯彻这些指导方针才能得到拨款。例如，出於对醉酒驾车的关注，国会最近把联邦公路拨款与州交通法降低血液酒精度标准挂钩。最后，州与地方官员是通过自己设计的项目、通过自己的部门来贯彻联邦政策。职业再培训就是这样的一个项目，每个州设计并管理一个由联邦出资的培训项目，满足该州居民的特别需要。
美国联邦制的经历能给其它地方的民主政府提供什麼经验教训呢？联邦政府并不是常见的政府形式，大多数国家采纳中央集权的一元化政府。另外，议会政体的经历也表明，实行民主并不一定要以联邦制为前提。但是，联邦制的原则对任何地方的民主政府都十分重要，其中最重要的是，分权和政策与政治下放。
美国人历来认为，中央集权对自由权构成威胁，传统上，他们最害怕的就是受置於遥远的中央政府的权力。如何给予政府必要的权力、但又防止形成危害自由的中央集权是他们所面临的问题，而解决这个问题的方法之一，就是把权力授予两级政府，使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力。最接近人民的州政府事实上起著制约国家政府的作用。这一创新在美国立国前辈看来很有道理；事实上，美国的代表制要求代表与被代表的人民有地域上的直接联系。地方观念对现代人来说仍然具有吸引力，正如一位学者所指出的，人们本能地 "更喜欢在自己身边、为自己所熟悉的东西，不放心遥远而抽象的东西。" 分配给州的权力常常被称为 "州权"， "州权"观念基於的前提是，地方观念是重要的，人们愿意信任他们有能力控制的政府。和国家政府相比，人民本能地感到州政府能够满足这一要求。这种信念解释了为什麼大多数美国人仍然希望地方政府控制那些影响他们每天生活的建制，如警察、学校和医院等，但同时坚持，公民权应该全国一致，而不应该因州而易。无论在理论上还是实践上，联邦制都在限制权力的框架下，满足了地方和国家的需要。
联邦制通过政策和政治下放，能够满足解决地方问题的需要，有助於民主。美国是一个地域辽阔复杂的国家，也是一个移民国家，不同的种族、民族和宗教把不同的文化和道德价值带到社会、经济和政治中。如果没有有利於表达分歧和满足不同需要的机制，对这样一个国家实行民主管理会困难得多。在同一个问题上，州与州之间可以采纳差距很大的政策，从而使公民可以选择生活在一个政策适合自己的道德与文化价值的州里。以赌博为例，有的州允许，有的州禁止。每个州通过州法律，实行适合该州大多数公民的需要、经历和价值的政策。在赌博问题上，各州做法不同是有好处的，因为在这个问题上没有实行统一政策所需要的全国共识。
当然，公共政策上的多样化做法并不是完美无缺。对公民的根本权利和利益绝对不应打折扣。例如，由陪审团审判的权利不应因地而异。做法的多样化还有可能导致待遇不平等，比如，一个较穷的州无法象较富的州那样为教育等类基本项目提供资金。但是，联邦系统的一个宝贵特徵就是，人们有可能尝试除基本权利外的不同的处理问题方式。
州，常被称作民主化的实验室，这是很有道理的。从社会福利到教育改革，从健康到安全规章，在这些领域的创新一次又一次地首先来自州政府。早在国家采取行动前，一些州就进行了种种改革，如：废除奴隶制，把投票权扩大到妇女、非洲裔美国人以及18岁的公民，直选产生国会参议员，等等。在上述这些问题还没有在全国范围形成共识的时候，这些州一级的行动扩大了民主化的前景。在这一意义上，州同时充当著政治改革者与中介者的角色，提供了新思想的试验场，帮助在州和国家的多数人中间形成可行的折衷途径。
联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与。政府层次越多，投票的次数就越多，担任公职的机会就越大。州与地方政府选举数千公职人员，而全国选举只选举总统和副总统两名官员。(从法律上来说，这两个职位不由选民直接选出，而是由每州选民选出的选举团成员投票选出，但总统选举的确是名符其实的全国选举)。许多州与地方公职是未来国家领导人的训练场。例如，在美国的上五届总统中，只有乔治·布希(George Bush, 1989-1993年)不曾在州一级担任公职。卡特(Carter)总统、雷根(Reagan)总统、克林顿总统以及现任总统乔治·W·布希都首先在各自的州当选公职。虽然绝大多数州或地方公职人员最终并不会担任联邦一级的职务，但是他们每个人都从中学习到政府在一个民主社会中的作用，这些宝贵经验会从根本上加强政府与公民之间的关系。社会也从中得益，因为这样一来，能够担任更高职务的合格人材也相对更多。
多层政府还能够增加非公职人员参与决策过程的机会。无法在某一级政府施加影响的利益团体，也许会让另一级政府听到它们的声音。在1950和1960年代，民权倡导者在反对种族融合的南方州面临强烈反对，但是他们为种族平等而进行的努力在联邦政府中获得支持。20世纪初，主张建立劳工和环境法的人常常在州议会获得成功，但是却在国家一级受到挫折。因此，联邦制使得政府更有可能对各州相互不同、有时相互竞争的经济与社会利益做出反应，从而有助於鼓励和管理一个大型共和国内的健康的民主多元化。詹姆斯·麦迪逊和其他《宪法》缔造者一道，非常看重多种利益组织并存的局面，因为这种局面能够防止形成有可能践踏少数人权利的永久的多数派。
最后，联邦制提供一个可以有力批评和反对政府政策和行动的舞台，从而强化民主。一个在联邦失去权力的政党仍然有可能赢德州与地方职位，因而能够挑战联邦政府的决定或重点。虽然这类的反对有些不免纯粹是党派性的，但是大部份无疑表达了对某一政策或某种做法是否明智的真正保留意见。因此，公民所享有的反对被他们认为是不正确的国家政策的自由，在联邦制中得到保护。这种方式倡导对政府进行有效和必要的批评，从而使民主得到加强。
富於创造性的较量
两百多年来，联邦制为美国民主的发展提供了架构。联邦政府所声称拥有的权力与州政府所声称拥有的权力总是在相互较量，这种较量今天仍然存在。要减少较量就要始终注意政府的角色，不断评估这两级政府之间的权力分配是否得当。这一不断变化中的平衡 — 它往往富於创造性 — 依据的是人民主权的原则，所以说，联邦制引起的争论焦点在於，州政府和联邦政府哪一个最能够充份地表达人民的意愿。这些争论也关系到哪些价值观将在政治思想的竞争中占上风。对这些问题永远不会有最后答案，联邦制固有的内在较量永远不会消失。
不同层次政府间的较量也许在实际中显得混乱，但是美国人发现，除他们自己的警惕和守护之外，这种较量或许是对他们的自由权的最好保障。美国的立国先辈无疑是这样希望的。詹姆斯·麦迪逊1792年写道："如果这种改良的自由政府理论没有在实施过程中遭到玷污，那麼，它将也许成为立法人给国家创下的最佳业绩，给世界提供的最佳经验。" 一个国家倘若希望寻求一种最能促进自由的政府形式，那麼，联邦制提供了一个值得考虑的榜样。
美国联邦制形成的原因
河南洛阳市第二中学 谢东红
学习到美国历史的同学常常会有这样的问题：美国1776年宣告独立，1894年美国的工业产值已跃居世界第一，第一次世界大战后为世界第一经济强国，第二次世界大战后成为资本主义世界的霸主，现在则是世界上唯一的超级大国。究竟是什么力量促使美国国力的飞速上升？这当然有天时、地利等多种原因，而其主要原因应该说是依托于美国的政治体制——联邦制的。那么，美国为什么会确立联邦政体呢？
一、邦联制的弊端。
美国建国之后实行的是高度地方自治的邦联制。独立战争期间，大陆会议于1777年11月通过了《邦联条例》，1778年经各州批准后该条例生效。根据条例，解散了原来的大陆会议，建立了邦联政府，它实际上是一个松散的各州联合体。邦联议会虽是当时美国的最高权力机构，但它只是各州代表的会议，它没有一个主权国家应有的宣战、媾和、签约、发行货币、借债、征兵和征税等权力，它也不是立法机构，它的决议需要征得各州同意；而各州却拥有主权国家所享有的一切权力。
但是，随着时间的推移，邦联制美国遇到许多新问题。1．美国独立前，它的商船队在地中海地区的贸易往来不怕北非等地的海盗的抢劫，因为它受到宗主国英国的保护。独立后，失掉英国舰队的护航，美国商船队经常遭受海盗的袭击，损失惨重。2．1778年美法签订了联盟条约，法国放弃了以前在新大陆殖民地的种种要求。但它仍然妄图在北美大陆的西部南部海岸建立新的殖民地，成为美国地理政治视野上的障碍物。3．英国自1783年同美国缔结巴黎和约以来，它仍然在美洲屯兵，威胁美国的安全；它还想利用美国邦联制的弱点，以使英国商人长期称霸于美国市场。4．美国独立后，其经济发展需要扩大各州之间的经济联系，但是各州关税壁垒的存在，阻碍着经济的联系。同时，各州对外贸易政策因利害关系不同而有明显差异，十分混乱，各州越来越要求对国外输入美国各地的货物征收关税并详细规定与外国的贸易关系，以稳定市场、扩大国内贸易和发展美国经济。5．美国向西部扩展领土的过程中，西部各州与印第安人和西班牙人都有冲突，而当时的邦联政府却无法就是否派遣一支军队到“边疆”去作出决定。6．1786年，美国爆发谢司起义。谢司起义既是因战后美国经济的萧条，农民们生活频临危机造成的，也与邦联政府在处理农民问题上的无能有关。由此可见，新生的邦联制美国，其权力过于软弱，对内对外的威信也很低。谢司起义更暴露了邦联制美国政权的软弱无力。以上种种使美国各阶层认识到需要建立强有力的中央政府，认识到没有国家的统一、强大，没有在国际上的地位，任何集体、阶层、个人的利益也将不保。由此关于改组和加强中央政权的问题自然就提上了议事日程。
二、联邦制能够在美国建立的原因。
联邦制的最大特点是分权，主权由联邦和各州分享。这既尊重了美国各州长期以来就拥有独立的行使各种权力的传统，又适应了当进美国急需扩大中央权力的要求。下面我们来详细解释。
1．为什么说联邦制中所尊重的州的权力由来已久？因为美国建国之初是一个地地道道由州政府和乡镇政府管理的国家，每个州都是独立的整体，独立的行使各种权力。州的权力的来源具体表现在：
（1）早在美国建国之前，英国对北美十三块殖民地采取的就是分而治之的政策，每个州都是独立的整体。当时大多数殖民地是英王的直辖领地，总督由英王任命，权力较大，总督有权任命法官和殖民地管理机构的其他官吏。其他殖民地有的是国王将一部分土地所有权授给一个人或一个公司，被称为业主殖民地，其总督由业主任命，权力较小；有的是一定数量的移民在不违反英国法律的条件下建立的自治殖民地，其总督由贵族与高级商人中选出，权力最小。这些不同的机制在一定程度上造成州与州之间相对独立，十三块殖民地没有形成统一的权力机构。
（2）美国特有的自然条件和北美初期移民们的生活习惯而形成的独立、创新精神；使各州人民采用不同的机构和行政手段进行创业。早期移民们散住于一片辽阔的土地上，又为许多天然屏障所分隔，他们抛弃了原有的一切（身份、地位等），凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争，根据客观环境来创立新制度。英国虽统治全体殖民地，但各个殖民地的人民却一直自己管理乡镇的事物。
（3）北美移民的精神归属。由于每一个州都是一个单独的整体。独立前，北美移民们认为自己既是英王的臣民，又是某个殖民地的公民。独立后，他们基本的、持续的忠诚还是倾注于自己的殖民地，即现在的某个州。“美国人”的概念虽为多数北美殖民地的人们接受，但北美人心目中的“国家”概念是模糊的，而且也并未深入人心。在许多人心目中“国家”只是一种象征、一面旗帜，真正的政权实体是州政府而不是国家。
（4）最早的美国可以说是在十三个各自为政的地方政府抗拒英国殖民统治坚持自身权利的情况下诞生的。经过六年邦联政府的领导，美国人已习惯了各州独立的行使各种权力，并把这种独立看成是民主传统的表现。
2．美国人民能够接受联邦制中扩大中央权利的原因，我们可以从前面有关“邦联制的弊端”中体会。另外，还有其它的原因：
（1）美利坚民族具有的双重性格。早期的北美移民抛弃了原有的一切，凭借自己的能力在新大陆、在平等基础上竞争时，造就了美利坚民族没有等级概念，而具有平等、独立的性格。而自然条件的恶劣，土著印第安人的报复，使早期移民必须互相依赖、互相帮助，锻造了美利坚民族集体主义观念。由此构成美利坚民族的双重性格，这既适宜人们接受由中央维护集体（整体）利益，又保持了地方政府维护个人利益的传统。
（2）在反英王殖民统治时，殖民地的思想家、政治家们已开始探索未来的方向。1767年，美国的政治思想家迪金森已提出要实行联邦制，杰弗逊、亚当斯等也提出这种构想。这些北美思想家、政治家的宣传，为美国实行联邦制奠定了思想基础。
由于以上种种原因，美国当时政治家们认为应该用一部体现中央集权的宪法去代替《邦联条例》。著名的政治家麦迪逊就认为《邦联条例》使政府无能，机构重叠，权力分散，效率极差。为了树立中央的权威，在约翰·亚当斯、亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊等人主持人制定了《联邦宪法》，1787年9月17日《联邦宪法》获得通过，《联邦宪法》扩大了新的中央政权的权威，使它能真正保护“生命、自由和财产”，并使这强有力的政府的职能合法化。
为了维护这个新生国家的各种利益，美国实行了联邦制，这一政治制度给美国带来了稳定、繁
联邦制
联邦制是若干个单位联合组成的统一国家。
联邦制国家的特点是：
第一，国家整体与组成部分之间是一种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往的主体。
第二，联邦设有国家最高立法机关和行政机关，行使国家最高权力，领导其联邦成员。
第三，实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法，遵从代表国家利益的统一法律。
第四，联邦各成员国有自己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律和国籍，管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五，联邦和各成员国的权限划分，由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突，以联邦宪法和法律为准。
在当今世界近200个国家中，虽然只有20多个联邦制国家，可是，它们的人口总数在22亿以上，而且占了世界大约二分之一的土地。其中，领土最小的是拉美的圣基茨――尼维斯联邦，267平方公里，最大的是横跨欧亚的俄罗斯，1700多万平方公里。据笔者最近的核查，面积在200多万平方公里以上的国家中，绝大多数是联邦国家。而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的国家中，除了中国以外，俄罗斯、加拿大、巴西、澳大利亚、苏丹无不实行联邦制。亚洲第二大国家——我们的邻邦印度，也是联邦国家。
这样多的大国选择了联邦制，其中是否有某种不可抗拒的规律值得我们研究呢？100多年前，当孙中山等前人致力于推翻帝制、创立共和时，曾率先提出了建立联邦共和国的主张。今天，当许多有血性的中国人渴望完成前贤未竟的自由大业时，联邦主义的呼声再度浮出了水面，这似乎并非偶然。那是一种与我们的传统迥然不同的国家结构形式，是一种我们不熟悉的建构政治社会的方式。无论是赞成还是拒绝，都必将是一个深刻影响中华民族命运的抉择。所以，不能不深思熟虑，慎之又慎。
选择联邦制是否会导致国家分裂？联邦制对于未来中国的自由、和平、稳定、安全与发展，到底意味着什么？中国有条件推行联邦制吗？在联邦制与以中央集权为特征的单一制之间，是否有某种中间道路可走？事实上存在的尖锐的民族矛盾、一些边疆地区人士的分离主义要求，应如何对待？有的人漠视国家统一的重要性，甚至扬言“独立一块活一块”，对此我们应持什么态度？也有人说，“国家大小并不重要，只要人民幸福就行”，他们的话包含多少真理呢？联邦制可以为国家的统一与人民的自由提供最佳可能性吗？
这些问题已尖锐地摆在我们面前，思考它们不仅是我们的自由，也是我们不可挥却的责任。眼下并不是没到思考这些问题的时候，而是思考得还远远不够。我写这篇文章，就是为了推进思考与讨论。
那么，联邦制是什么样的制度，它与我们所熟悉的单一制有什么区别？虽然国内许多宪法教科书对此不无涉及，但都流于皮毛。为了清楚明白起见，我们这里还是从最初步的地方开始。此外，我们也有必要简略地追溯一下联邦制产生的原因与历程，以便对其蕴含的观念、精神与价值追求有一个基本认识。在将联邦制与中国联系起来讨论之前，让我们先做点这一基础工作。
概而言之，联邦制是一种多中心的复合共和制，（1）是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。它有两个基本的建构原则，第一，制定一部有严格修改程序的宪法，在全国政府与各构成单位（州、省、邦）之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，都由各构成单位政府管理。第二，各构成单位人民有自治或自组织权。（2）各构成单位议会议员、政府首长，由当地人民选举产生。（3）绝大多数联邦国家的构成单位并且有自己的宪法，规定自己的政府组织形式。（4）此外，联邦制还有两个并非不重要的原则：联邦议会一般实行两院制，其中一院按人口比例选举产生，另一院由各构成单位选举或任命的代表组成；（5）当联邦与各构成单位发生权力冲突时，由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。
联邦制国家各构成单位政府，不同于单一制国家的地方政府，它们在国家中具有很高的、独立的地位。国内许多研究外国政府制度的学者往往将两者混为一谈，这实在是出于本土成见的一种严重误解。从性质和功能上说，单一制国家的地方政府是实现全国政府目标的手臂，（6）联邦制国家各构成单位政府却并非如此。根据联邦制原则，全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立，权力都有限制。各构成单位也是国家主权的组成部分，因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。当然，它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。并且，联邦是全体人民建构的永久性共同体，是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家。（7）
现今世界上的联邦国家，多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或者说重组成联邦共和国。而联邦制就起源于过去的小共和国为增强军事力量和谋求共同发展的深切需要，它的历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟，甚至遥远的《圣经》时代。
据《圣经》记载，以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮作战，曾结成紧密的同盟（公元前12世纪——722年）。（8）古希腊的城邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟，进行了与波斯的战争，在希腊晚期，又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。同盟的名称叫sympoliteia,意思是“共同的公民生活与政治生活”。（9）这种结盟传统，在中世纪和近代的欧洲，仍绵延不绝。始于9世纪的德意志邦联，是当时存在时间最长、规模最大的同盟。1291年，为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯，中欧的三个自治市签署永久联盟条约，结成了后来发展到有13个成员的瑞士同盟。16世纪宗教改革时代，面对天主教会和世俗政权的双重迫害，新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省，它迅速强盛起来。但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家（federation）,与后者相比，是松散、脆弱的，学者们称之为“邦联”（confederacy）以示区别。这一点非常重要，下面将进一步说明。
历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。作为国家之间的联盟，邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。它们的组织形式一般都很简单，最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门。邦联在对外方面也没有完整的权力，加盟成员握有军事实力，外交上的独立性很高。这是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”，不可能是不脆弱的。翻开它们的历史，虽然可以看到联合所带来的显著好处，甚至战胜强敌的辉煌篇章，但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、分裂，并不乏被外部势力离间和征服的悲剧。（10）联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后，通过制度创新而形成的一种紧密的、现代的新型共同体。它的发明权属于美国。美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明智地划分了共同体与构成单位的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处，建立了一个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同政府，从而在历史上第一次将邦联改造成了联邦——联合而成的国家。（11）
西方联邦制的产生与一种特殊的政治学说密切相关——著名的契约论。英语federal一词，来源于拉丁文foedus,意思是“契约”、“协议”。但英语中牵涉“契约”的词不止一个，为什么偏偏选择了它来描述一种复杂的政制呢？这是因为federal有独特的宗教和历史含义。foedus与《圣经》中的brit（希伯莱语）同义，与上帝有瓜葛，因而是一种非常“神圣”、“严肃”、“重大”的契约。federal还与fuadal（封建）相似，而封建是与中央集权对立的一种前现代政治结构。（12）据《圣经》记载，上帝曾与其“选民”以色列人立约，承诺帮助他们，以色列人之间也有一个附属协议，承诺共守“十戒”等上帝的约法。到了１６世纪，阿尔色修斯等信奉新教的思想家（13），为了反对君主专制，将源于神学的契约观念与中世纪封建 (fuadal) 制中的自治精神结合起来，宣扬以契约（同意）而不是暴力为基础建立政治组织的学说，主张一种不同于中央集权、包含着自治精神的国家结构形态或者说建国道路。（14）两个多世纪后，美利坚、加拿大等地的人民在封建制已没落的历史背景下，继承了其自治精神，运用契约即宪法建立了多中心、非集权而又统一的现代国家。
联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。自其诞生以后，人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家，还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、习俗的人民和平相处。虽然人们的联邦制实践有成功也有失败，但实行联邦制或引进其某些制度安排，是迄今在统一的国家中处理高度差异性问题的最佳选择。最早的现代联邦国家之一瑞士，就是这方面的著名典范，在她的境内，生活着具有不同民族身份、宗教信仰，分别讲着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了一个和谐的统一国族。在联邦制下，分权、自治、多中心的制度安排，为不同种族、民族、宗教、文化、社会利益群体，提供了表达政治愿望的最充分渠道。在这种情境下，人们常说的“统一性”(unity)与“多样性”(diversity)，并不是两个相互对立的东西，而是分别与“解体”(disunity)、“同质性”(homogeneity)相对。（15）由于存在多个政治中心，政治生活不像单一制共和政体那样由一个全国性的单一多数(single majoritarian)所决定，而是由许多个多数或者说“复合多数”(compound majoritarian)所决定。（16）这种制度可以为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。
联邦主义也为人类自由所不可缺少的共和政体，开辟了非常广阔的适用范围。大家知道，古希腊的城邦共和国，以直接民主为其特征之一，无不是蕞尔小国,人口、土地甚至还不及当今中国一个普通的县。所以，人类长期以来一直为这样一个问题所苦恼：共和政体似乎只能适用于小国，较大的国家则需要君主或君主专制统治。代议制为人们解除这一烦恼作出了巨大贡献，而联邦制也功不可没。虽然迄今的历史已经证明了人们可以通过代议制在较大的国家成功地运用共和政体，但并没有证明一个巨型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固的共和政体，从而成为持久的自由国家。还是让我们倾听历史的声音——早在1748年以前，现代共和主义的卓越奠基人之一孟德斯鸠，就敏锐地意识到了联邦制对于小国获得安全、大国实现自由的价值，他的话今天仍然非常值得我们铭记于心：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的邪恶……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。要是人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的外在力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。我说的这种政制，就是联邦共和国。”（16）
有必要大致概括一下联邦制的诉求。缔造现代第一个联邦共和国的美国1787年宪法，在其简洁而庄严的序言中说道：“我们美利坚合众国人民，为了组成一个更完善的共同体，以树立正义，保障国内的和平，安排共同的国防，增进全民的福利，并确保我们自己及我们的后代永享自由的生活，特为美利坚合众国制定本宪法。”法国19世纪政治家和思想家托克维尔，对于美国联邦制所产生的政治效果称赞不已，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度，说联邦“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。（17）美国当代著名政治学家爱拉扎尔（daniel j. elazar）这样评价联邦制：“人类，因而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍性问题上：追求政治正义以获得政治秩序；探明政治权力及其运用的真实经验；利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境……而说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦主义。”（18）
是的，概而言之，寻找适当的政制安排，将小国的优点与大国的优点结合起来，使小国得到安全，大国实现自由，这就是联邦主义者的一贯追求。多中心、自治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护国家的统一，这就是联邦主义者的基本主张。“正义”、“自由的生活”、“国内和平”、“安全”、“全民的福利”等醒目字眼，就是联邦主义者的价值谱系。从200多年前现代第一个联邦制国家诞生到今天，联邦主义者在世界五大洲都留下了成功的足迹，发生了一场悄然的“联邦主义革命”，不是没有深刻而重大的原因的。
中国大陆自一九八一年由李先念于〈告台湾同胞书〉提出所谓〈李九条〉，后更由邓小平先生提出解决台海争端的大原则〈一国二制、和平统一〉，近期更由江泽民先生提出所谓〈江八条〉充分表现中国大陆善意和平来解决五十年国共内战引伸的〈台海问题〉。但二十年来历经香港和澳门的回归「祖国」，采取〈一国二制实验的成功〉何以吸引不了台湾领导当局及台湾同胞的认同〔依台湾民调有86%对一国二制没信心〕，台湾领导人更提出〈戒急用忍〉、〈两国论〉、〈台湾地位未定论〉来阻扰双方往来互信？主要原因乃中国大陆的领导人、对台研究机构及学者甚至一般百姓民众，不了解台湾同胞的想法，两岸经过五十年的隔阂，其各自对事物的观察角度价值观、人生观，更因生活在不同的制度下所产生的错误观所致。
台湾认为中国对收回香港及澳门采取〈一国二制〉的实施所谓成功是中国对台湾的一个诱降策略，没有了台湾的存在根本也就没有〈一国二制〉香港及澳门实施的必要，而就香港及澳门同胞当一个外国殖民地的回归子民既没军队也没本钱和资格参加谈判，宗主国提出的〈一国二制〉也就是菜单上唯一的选择，他们根本没有说「不」这个字的权利与机会。因此如何得到确却保证五十年不变，将是过去的香港及澳门和未来台湾同意统一的一个重要微结。
台湾同胞五十年来生活在自由、民主、均富的多采多姿的社会﹝相信香港及澳门也一样﹞认为人生而平等应不分性别、地域、种族一律平等。不像大陆有红五类、黑五类身份的区别，而一个国家政府根本上就是要用一个好的制度来治理国事，用〈一国二制〉本质上就是有一好一坏，何以人生而平等就要过坏的制度？若台海统一实施〈一国二制〉则有一方好一方坏，那边好大家心里明白，那为什幺不用一个好的制度来治理国事呢？因此台湾同胞认为〈一国二制〉本质上就是歧视的骗人技俩与糖衣，真正应该实施的是〈一国一制、和平统一〉，〈一国二制〉根本是错误的、骗人的把戏！
自从主张台湾独立的民进党政府在台湾主政以来，本来台海两岸脆弱的关系更蒙上一层阴影，尽管陈水扁总统用尽软身段及缓和的语气，仍然得到大陆「听其言、观其行」的回复，双方关系几乎降到冰点，没有一点缓和的迹象。而民进党政府刚主政势逢全球性经济大萧条加上人谋不章，使台湾整个社会产生对其政党主政能力的怀疑与信任，相信今年底台湾国会的选举结果既可看出端倪。
因此身负中兴再造重任的中国国民党连战党主席，适时提出解决两岸关系的主张『邦联论』并试图用说帖向党内不同声音与外界与论大众的执疑解释其主张的权益，将『邦联论』列入中国国民党党纲由于连战党主席为了有别于前李登辉主席所提出的「特殊两国论」的主张，打开两岸和平统一的僵局，其『邦联论』确实兼顾中国大陆为统一目标的面子与台湾现实的环境，所采取的折衷办法。而邦联制连先生也不认为是最终的目标，他的主张为顾全双方现实的面子与里子，先过渡到「中华邦联」再进一步迈向「中华联邦」由两岸等地共同组成单一国家作为最终的目标。
若摊开国家统独的政治光谱，两岸未来关系的政治架构界定，系以〈永远维持现状〉﹝也就是说保有中华民国国号不统不独﹞为中间点，中间点向右为〈一中两国〉〈一国两府〉〈一个分治的中国〉〈一个中国的分治〉〈邦联〉到极右点〈一国二制〉或〈一国一制〉尽量单一国家也就是说一个中国的范围，从中间点向左以〈邦联〉〈特殊两国关系〉到〈独立国协〉﹝俄罗斯制﹞〈欧盟〉〈大英国协〉﹝松散制﹞〈两国特殊关系〉及左点的〈台湾共和国〉﹝即一中一台﹞皆为复数国家﹝两个不相干的国家或两个以上国家联合的型态﹞。
尽管『邦联制』在国家统独的光谱中，位置于中间最接近中间点他是国家在国际法层次最严密的结合模式，邦联的组成份子都是主权独立的国家，中共自使就认定两岸为单一的国家，不论邦联甚至联邦都不适合两岸的统一，但邦联所建构的政治统合，是基于共有的联邦宪法﹝国协欧盟皆是基于国际协议﹞在邦联的宪法规范下，中央政府的实权机制是存在的。不过各邦的否决权往往压倒中央的决策权，这个使历史上的邦联经验终归无效，也因为无效邦联的成员为了外交与国防需要，变更进一步组成联邦制度的单一国家，这在历史上的美国、德国、瑞士均是从邦联体制过渡到联邦体制的。
目前中国大陆有关国家的统一问题，除了最棘手的台湾问题外，事实上尚存有藏独、疆独、内蒙古独立问题，甚至还有隐然的东北三省满州国、云南大理国、广西状族独立及延海富裕联邦诸多问题，当在中国国势强盛时有若『邦联制』的实施再过渡到『中华联邦共合国』﹝United States of China﹞，同时也一并解决其它少数民族独立的问题，何乐而不为也！否则一昧以大国自居永远仅一套菜单〈一国二制〉，不要说台湾连其它少数民族都了无兴趣，统一的日子就远啰！在有一个失觉查发生春秋五霸战国七雄，自顾不遐谈何统一！
“邦联制”违背“一个中国”原则
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(2001年04月09日)
1月4日，国民党主席连战发表新书《连战的主张：新蓝图、新动力》，在认同中华民族、肯定“统一”目标的前提下，公开倡议两岸实行“邦联制”。与陈水扁在回避、模糊一个中国原则基础上抛出的所谓“两岸政治统合”论调相比，“邦联制”主张确有其新意，但仍不符合一个中国原则，不适合两岸统一。
首先，“邦联”不是真正的统一国家，有违“一个中国”原则。
就国际法理论而言，邦联是两个以上主权国家、根据国际条约组成的国家联合，本身不具备构成一个国家所必需的基本要素，不具有国际法主体资格。它虽然设有共同机构处理有关共同事务，但没有统一的中央政权机关，也没有统一的立法和财政预算；各成员国公民只有其本国的国籍，而没有邦联的共同国籍；尤其是“邦联”对各成员国不具备强制性，各成员国的加入或退出相对自由。而各成员国则都是主权国家，是国际法主体，各自在外交、法律和军事上均具备完全独立的主权，彼此间的契约关系属国际条约。在这种情况下，一旦两岸实行“邦联制”，将直接导致中国的主权和领土被中国人自己签署的“国际条约”所分割，从而彻底改变台湾“作为中国一部分”的地位，这无异于是“两个中国”、“一中一台”。
其次，“邦联制”不符合中国的历史传统和基本国情。
中国是一个统一的多民族国家，属于单一国，是单一的国际法主体；其省、市、自治区都是中国有机组成部分的地方行政区域；回归祖国后的香港、澳门两个特别行政区，虽根据有关法律享有高度自治，但都不能成为国际法主体。台湾在中国历史上的最高行政建制是“省”，从来就没有以“国家”的面目出现过；且有关国际文件，尤其是国际社会，也公认台湾属于中国；包括台湾同胞在内的全体中国人，也都认同一个中国原则。因而，未来无论以什么方式实现中国的完全统一，台湾都不可能成为国际法主体。而如果以“邦联制”作为两岸统一模式，台湾就顺理成章地成为国际法主体，这显然不符合中国的历史和现实，也不符合国际政治现实。
再次，“邦联制”无法实现中国人渴求“繁荣、稳定、强大”的愿望。
中国人民渴求国家统一，更期盼在繁荣、稳定和强大的基础上确保国家统一，因而中国的统一模式不仅要考虑到领土、主权的完整，更要考虑到是否有利于中国持续、稳定、健康地发展、壮大。但从世界历史与国际现实来看，邦联的两种结局从未有过成功的前例。第一种，如1778年至1787年的美利坚合众国、1815年至1866年的德意志邦联和1815年至1848年的瑞士邦联，后来都发展成联邦，但联邦制仍不符合中国单一制的历史传统。第二种，前苏联勉强算是“邦联”，但以解体而告失败，而“加盟共和国”的模式正是前苏联解体的重要原因之一；采取“邦联制”的前南斯拉夫，也因国内民族矛盾突出，尤其是西方势力的干涉，最终难逃分崩离析的悲惨结局。对于利用台湾问题干涉中国内政、阻挠中国统一的反华势力而言，“邦联制”无异于引狼入室。如果西方反华势力乘机煽动“七块论”、“十一块论”，中国该如何对付呢？更为严重的是，如果“藏独”、“疆独”分子纷纷效法，祖国大陆又将如何因应呢？闹不准，“邦联制”还未搞成，中国不但没有朝统一方向发展，反而早就因此步上了前苏联和大南斯拉夫的后尘。很显然。“邦联制”无法满足全体中国人崇高的远景，祖国大陆是不会重蹈覆辙的。
第四，在台湾实行“一国两制”将比在香港、澳门更加宽松，能够最大限度地确保台湾同胞的福祉。
香港、澳门顺利回归及其繁荣稳定的实践，已经充分证明“一国两制”的科学性。而未来在台湾实行“一国两制”，则要比香港、澳门宽松得多。所以说“一国两制”既能保证国家统一，维护国家主权和领土完整，又充分尊重台湾同胞当家作主的愿望，照顾到台湾地区的政治现实以及台湾同胞的利益与福祉。所谓“一国两制”是“吞并”、“矮化”、“使台湾港澳化”等种种说词，都是台当局及“台独”分裂势力诋毁祖国大陆、欺骗岛内民众、破坏中国统一的伎俩。
很显然，“一国两制”是解决台湾问题的最佳模式，而“邦联制”则不适合于两岸统一。当然，无论是两岸关系要有所进展，还是实现国家的完全统一，两岸都必须坐下来谈，而其前提就是“一个中国”原则。离开了一个中国原则的轨道，不但两岸关系难以缓和、稳定、发展，两岸的和平统一也将因此失去基础。