绍兴县行政村规模调整工作总结

2003-11-24
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为更好地适应我县经济社会的快速发展，进一步优化农村资源配置，推进农业和农村现代化建设，根据县委、县政府的统一部署和要求，我县按照依法自愿、尊重民意、规范有序的原则，自2003年5月13日开始对全县的行政村规模进行了较大幅度的调整。经过一个多月的精心组织实施,至6月中旬，随着新村党组织和村务工作小组的建立、新村合署办公、新村干部经过培训到岗到位，全县行政村规模调整工作取得了阶段性成效。全县行政村数量由738个减少至359个,调减幅度为51.4%,村平均人口由856人增加到1761人,村域平均面积由1.5Km2扩大到3.1Km2。较好地实现了平稳过渡，达到了预期目标。现将全县行政村规模调整工作的情况总结如下：
一、基本情况及调整的动因
我县的行政区划自建国以来几经调整、几经变更，而行政村的区划却相对比较稳定。自人民公社化以来，我县的行政村个数经历了由少到多，相对稳定和局部调整，部分村划归越城区的过程。这次行政村规模调整前，全县19个镇和街道共有738个行政村，有农业人口63.2029万人，村均人口856人。其中平原行政村数为390个，村人口386510人，村平均人口为991人；山区行政村为348个，村人口为245519人，村平均人口为706人。平原1000人以下的村237个，涉及村人口150217人，1500人以下的村320个，涉及村人口251034人；山区500人以下的村133个，涉及村人口45186人，800人以下的村234个，涉及村人口110048人。调整前全县共有村干部3805人（含村党支部、村民委员会、村经济合作社三套班子成员）。
调整前全县行政村现状主要呈现五个特点：一是数量多。全县区域面积1233.76平方公里（含海涂114.03Km2），村平均密度为每百平方公里66个。二是规模小。全县最小的一个村（稽东镇高锋村）只有35户、102人，全县人口最多的村为华舍街道蜀阜村，全村总人口为3237人。三是区域小。全县村域平均面积仅为1.5KM2。四是分布散。村庄布点零星散乱。五是发展不平衡。从村级可支配收入的总量看，2002年可支配收入在5万元以下的村有136个。
由于村规模过小、数量偏多，布点分散，在一定程度上阻碍了我县农村各项事业的发展，增加了乡镇行政管理的成本和难度，加重了农民的负担，影响了农村基层组织建设，使农村不少地方出现了“四难”：一是干部难挑；二是负担难减；三是规划难搞；四是设施难配。随着我县农业农村现代化建设的推进，适度调整行政村的规模已是农村工作的必然趋势。
行政村规模调整后，全县行政村个数由738个减少到现有的359个，村平均人口为1761人。其中1500人以下的村146个，1500—3000人以下的村186个，3000人—4000人的村有25个，4000人以上的村2个。村平均密度为每百公里32个，其中村人口最多的是湖塘街道宾舍村，为4135人；最少的是马鞍镇平水村，为216人（将撤村建居）；全县村平均区域面积从1.5km2增至3.1 km2，最大的村是平水镇梅园村，区域面积为13.6 km2。全县共有村干部2324人（含村党支部、村民委员会、村经济合作社三套班子成员）。
除柯桥街道因城中村改造及今后撤村建居工作的需要暂不开展行政村规模调整工作外，这次调整共涉及18个镇(街道)和587个村，分别占全县镇（街道）总数的94.7%和村总数的79.5%，其中：二并一的有91个村，三并一的有75个村，四并一的有32个村，五并一的有8个村，六并一的有2个村。
二、主要做法
这次行政村规模调整工作由于县委、县政府的正确领导和决策，由于县人大常委会和县政协的有力监督和指导，由于各镇（街道）、各专业组、指导组的精心组织，周密实施，确保了行政村规模调整依法、有序、平稳地进行。主要得益于：
一是牢牢遵循并坚持了五个原则。即：有利于农村经济和社会发展的原则；就近就便和整撤整并的原则；依法办事和尊重群众意愿的原则；规划先行、积极稳妥的原则；统一部署和镇、街道实施的原则。
二是科学合理地提出了行政村的设置规模。即：平原以2000—3000人左右为宜，山区以1000—2000人左右为宜。中心村、县城周边村和经济强村的规模可适当扩大。调整后，各镇、街道行政村数减少比例均达到50%左右。
三是积极稳妥地处理了村规模调整中的三个难题。即：尊重民意，依法实施问题；集体资产处置和财务管理问题；村干部分流和新村班子组建问题。从而保证了行政村规模调整平稳顺利的进行。
在开展行政村规模调整的具体过程中，全县较好地把握了 “县级指导、镇街为主，积极引导，依法办事”四个环节，主要做了以下工作：
1、加强组织领导，健全工作班子
县委县府专门成立了由县委书记徐纪平同志和县长冯建荣同志任组长，县委、县人大、县政府、县政协四套班子有关领导任副组长的领导小组，下设5个片督查组和5个职能工作组，按照县派督查组分片督查、部门派指导组分片指导、镇（街道）派工作组帮村工作的工作思路，全县75个部门派出了115名县级机关干部分赴18个镇（街道），帮助、指导各镇（街道）依法开展行政村规模调整工作。各镇（街道）也相应成立了领导小组和工作班子，并深入到村帮助指导工作，向村干部和群众讲明道理，分析利弊，取得了村干部和群众的支持，提供了组织保障。
2、加大宣传力度，提高思想认识
为提高全县上下对行政村规模调整工作的认识，通过利用各类宣传媒体、印发有关文件和宣传资料、召开县级有关部门负责人会议、镇（街道）主要负责人会议、村两委会班子会议、老干部座谈会议、党员及村民代表会议等方式，多层次、有针对性地进行宣传教育。大力宣传外地及本县开展村规模调整的有益做法和成功经验，深刻分析目前我县行政村分布散、规模小等现状所带来的不利因素和行政村规模调整所能带来的积极效应，使全县上下形成了共识，提高了对行政村规模调整工作的重要性和必要性的认识，为制订切实可行的调整方案和实施调整打下了坚实的群众基础。
3、依法规范操作，明确具体要求
行政村规模调整工作是一项复杂的系统工程，既要严格依法办事，又要使群众理解和满意，为此，县委、县人大、县政府特别强调，在行政村规模调整过程中必须依法办事，尊重民意，规范手续。该到的法律程序必须到位，该报的材料必须齐全完备，不能因图当时方便而给今后工作带来后遗症。特别是召开村民代表会议或村民会议形成调整决议及村民代表在决议上签字这些必备程序，徐纪平书记和李会鹏主任、冯建荣县长在有关会议上反复强调，要求各镇（街道）必须重视做好这一工作，避免出现反复而影响基层稳定。对镇和街道如何上报材料，上报哪些材料，材料内容有些什么具体要求等，由县委办、县府办、县民政局等部门召开专门会议布置，予以明确和规范。考虑到这次行政村规模调整工作牵涉面广、工作量大，县委还明确由县民政局牵头，组成由组织部、政研室、建设局等有关人员参与的会审小组，对各镇（街道）上报的调整方案实行联合会审，达成一致意见后，报县人民政府批准。对镇（街道）报送的方案，县民政局做到当天受理，当天审核，当天送县政府审批。既把好了方案审核关，又提高了办事效率。
4、把握关键环节，科学编制方案
各镇（街道）在拟定方案上，注重考虑以相近相邻、优势互补、历史沿革和群众自愿为调整的原则，在充分调查和掌握社情民意的基础上，制订出切实可行的初步方案。对各镇（街道）上报的初步方案，县委、县政府分管领导亲自把关，逐个审核。会审小组为选择合理的调整方案，赴镇访村，不辞辛苦，对新行政村的人口规模、村名、村驻地的确定、村民的认可度、上报材料的合法及完整性等方面进行严格的审核，提出会审意见，以使报批的方案更趋科学合理，更能促进新行政村平衡过渡和健康发展。
5、择优选配好村干部
行政村规模调整后，新村规模的扩大，对村干部提出了更新、更高的要求，因此，配备好新村干部，特别是配备好新村的党组织书记是一项十分重要的工作。为此，在新村干部的配备上，县委组织部和各镇注重择优选配好村干部，扩大村干部的选配范围，加大镇机关干部下派到村任职的力度，同时明确限定村干部的职数，从而使新村干部的素质全面提高，干部职数明显下降，非生产性开支明显减少，群众的信任度和满意度不断上升。为了帮助各镇（街道）解决原村干部工资报酬的拖欠问题，顺利开展行政村规模调整工作，对经济薄弱村的拖欠问题，按照县、镇（街道）分级负担的原则，县财政还出资400万元帮助各镇（街道）兑现了拖欠原村干部的工资报酬问题。
6、充分发挥镇（街道）的积极性
各镇（街道）是行政村规模调整的实施主体，在这次行政村规模调整过程中，各镇（街道）在坚持全县统一部署和统一行动的原则下，充分发挥了各自的积极性和主观能动性，具体表现在以下四个字上：
（1）体现在一个“早”字上
一是调查摸底早，早在年初，各镇（街道）的主要领导就根据县委徐纪平书记在全县干部大会的报告精神，对本镇（街道）行政村的现状、历史渊源、生活习惯、人员流向、村民思想等方面开展了调查摸底，做到了情况明、底子清，为正式启动行政村规模调整工作打下了基础。二是思想工作做得早，各镇（街道）积极探索和创新各种办法做村民群众的思想工作，特别是孙端镇和南部山区的富盛、嵇东、王坛、平水等镇，思想上不等不靠，及早独立自主地开展工作。其中富盛镇是全县第一个召开村民代表大会，形成决议并上报方案的镇；孙端镇是全县第一个召开新村成立大会并实施合署办公的镇。
（2）体现在一个“细”字上
各镇（街道）严格按照地相邻、人相亲、史相袭、有利于经济发展、有利于群众利益的原则，制订了符合各镇（街道）实际的多套行政村规模调整方案。如齐贤、马鞍、杨汛桥等镇的调整方案，几经筛选，细致琢磨、反复比较，使得行政村调整方案更加科学周密、考虑周全、依法规范、齐全完备，符合广大人民群众的愿望，保证了行政村规模调整工作的平稳过渡。
（3）体现在一个“实”字上
一是领导重视，作风深入。镇（街道）党委书记不但挂帅，而且还亲自出征，多次召开书记办公会议来研究这项工作，安昌、钱清、陶堰、福全、夏履等镇的主要领导，对许多大村的书记和知名的厂长、经理多次谈话征求意见，对一些重点村、重点户、重点对象亲自上门做工作；镇长和办事处主任既当指挥员又当战斗员，进村入户做群众的工作；各指导组蹲点帮助各村开展工作。
二是因地制宜，工作扎实。在调整方案的选择和与群众见面上，采取了自上而下、由内到外、逐步扩展和自下而上、由外到内、逐步统一的方法，如湖塘街道的调整方案，就是在综合该街道副镇级以上新老领导和来该街道从事工作2年以上的大中专毕业生共17人分别提出自己个人的调整方案，取其共性，再征求广大群众意见的基础上形成的。再如兰亭镇的星火村、福全镇的上溇村、稽东镇的傅家岙村等一些重点村、难点村的调整工作，各镇（街道）主要领导都能集中精力，针对难点，因村制宜，借助方方面面的力量，来做通群众的思想工作。
三是统筹兼顾，创造性开展工作。如华舍街道和柯岩街道，能结合当地实际，积极配合城市化建设步伐开展并村工作。华舍街道提出了村居合一的新思路，将解放村与兴华社区合并，采取了“两块牌子、两套班子、支部联建、合署办公”的做法，创造性地开展工作，为下一步的撤村改居工作打下了坚实的基础。
（4）体现在一个“严”字上
一是组织严密，各镇（街道）都能按县里的总体部署和要求，认真组织召开了不下10个的各种形式的座谈会，严格工作程序。二是要求严格，各镇（街道）主要领导亲自把关程序，审核上报材料。平水镇是这次行政村规模调整中，报送材料最齐全、最规范的镇。对全县近30个重名的村名问题上，平水、稽东、马鞍、湖塘、陶堰等镇都能顾全大局，做好村民的思想工作，服从县里的统一协调和命名。三是措施严格，各镇（街道）都对应县里的各项规定，制定出台了有关文件，严肃在本次行政村规模调整中的政治、组织、财经等纪律，用严格的措施确保了行政村规模调整工作的顺利进行。
三、几点体会
我县的行政村规模调整工作之所以能够平稳有序推进，取得比预期要好的成效，主要是县委、县政府的决策正确、认识统一，全县上下行动一致。还在于：
1、行政村规模调整的方向正确
行政村规模调整是我县农村一次带有革命性意义的体制变革，是我县继家庭联产承包责任制建立，土地使用权流转后又一次农村基层体制的重大改革。行政村规模调整是加快全面建设小康社会的需要。在经济上，有利于各种资源的优化配置和整合利用，有利于形成区域经济规模和集镇建设，有利于在更大的空间内统筹安排村庄规划，农民建房能减少建和拆的折腾与浪费，提高建设的有效性；在政治上，有利于配强配好村级领导班子，有利于密切党群、干群关系，有利于降低村级管理成本和减轻农民负担，有利于冲破血缘、宗族等传统观念的束缚，进一步解放思想，加强农村基层政权建设；在文化建设上，有利于城乡一体，推进农村公益事业建设，满足群众日益增长的科学文化的需要，加快农村发展。
随着我县农业农村现代化建设的推进，适度调整行政村规模已是农村工作的必然趋势和必然方向。正是因为行政村规模调整方向正确，合乎民心，顺乎民意，才能得到人民群众的广泛拥护和支持。
2、行政村规模调整的方案合理
从2002年3月份起，县委、县政府领导就组织民政局、组织部、政研室等部门的负责同志，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》及浙江省民政厅、农业厅、建设厅《关于村规模调整工作的指导意见》，对我县的行政村规模调整问题进行了专题调研，到平湖、宜兴、常熟、桐乡等地就行政村规模调整事宜进行学习考察。去年下半年开始，县委、县政府分管领导又多次带领民政局等有关部门，分别与19个镇和街道的党委书记、镇长进行了座谈探讨，广泛听取各方面的意见和建议，县人大常委会还组织到余姚、慈溪等周边市县进行学习考察。
为了使行政村规模调整工作有利稳定、促进发展，使调整方案符合民心，切合实际，我们对调整方案慎之又慎，反复修改，用一年多时间作了多次专题调研，前后拟订了10多个调整方案，先后向县委书记办公会议、县委常委会、县政府常务会议、县人大常委会、县政协常委会作了专题汇报，其中许多意见建议被采纳并付诸实施，为领导科学决策提供了依据。
今年上半年以来，县委、县人大、县政府、县政协的主要领导又亲自听取了县民政局关于行政村规模调整建议方案的汇报，审时度势，及时作出了在全县范围内实施行政村规模调整的决策，并提出了把更多的决策空间放给镇（街）的思路。各镇（街道）按照县委、县政府的统一部署，充分考虑了本辖区内行政村的经济联系、地理条件、历史传统、风俗习惯、人口密度、人流物流、区位优势及村落差异等诸多因素，联系本地的实际，因地制宜地提出了具体的行政村规模调整方案，经村民代表会议讨论同意后，报县人民政府批准。
事实证明，县委、县政府对行政村调整的决策是十分正确和及时的，各镇（街道）经多方征求意见后形成的调整方案也是从实际出发和切实可行的，从而得到了广大干部和群众的充分理解和支持。
3、行政村规模调整的方法得当
为了从全县面上把握好这项工作，县委、县人民政府印发了《关于调整行政村规模的实施意见》（县委[2003]61号），对行政村规模调整的指导思想、基本原则、具体做法、领导责任等提出了一系列的意见和要求，对各镇（街道）开展这项工作起到了很好的指导作用。在我县的行政村规模调整工作中，各级党组织高度重视，镇（街道）干部全力以赴，县机关各部门积极支持，抽调人员，落实任务，责任到人。各镇（街道）在调研酝酿和实际操作中都遵循了思想先行、科学规划、尊重民意、依靠群众、积极稳妥、协调发展的原则，从而较好地处理了区划调整、人心稳定、有利发展这样三者的关系，有力促进了我县行政村规模调整工作的顺利进行。
四、初步成效
我县这次行政村规模调整工作涉及面广，力度大，对全县农村经济的发展必将产生深远影响，其效果也将随着时间的推移而逐步显现。从目前看，初步效果有以下几个方面：
1、有利于增强村级经济实力和经济薄弱村的脱贫致富
通过行政村规模调整，土地、资金、技术、劳动力等生产要素的流动空间扩大，整合了资源，优化了配置，实现了优势的互补，拓宽了发展的空间。
在行政村规模调整前我县南部山区共有经济贫困村128个。近几年来，尽管县里年年出资150万元，采取各种有效的政策措施对128个经济薄弱村给予帮扶，但由于经济基础差，仅靠这点扶贫款难免杯水车薪，使这些村难以在短时间内脱贫致富，并且在一定程度上产生了等、靠、要思想。行政村规模调整后，通过以强带弱、优势互补的村村合并，使得村级资源得到优化配置，那些经济比较落后的薄弱村在强村的帮助下，尽快摘掉经济贫困村帽子的可能性变得更大，同时也有利于强村扩大发展空间。
2、有利于新村编制科学的经济社会发展规划和村庄建设规划
随着新村规模的扩大，新村经济实力的增强，新村布局将更趋合理。有利于新村高起点制订好中长期的经济和社会发展规划及村庄建设规划，加快中心村的建设步伐。打破农村分散、自然、低层次建设和发展的格局，从而有望能较好地改变过去由于村规模小、规划难订，建设难搞，设施难配套及使用效益不高和低层次重复建设等现象，使新村产生良好的规模效应，推进农村城市化进程。
3、有利于减少村干部职数和减轻农民负担，节省行政成本
行政村规模调整后，全县行政村数量减少了一半多。据初步统计，目前村两委会班子成员从原有的738个村、3805名干部减少为现有的359个村、2324名干部，减幅为38%；村脱产干部从原有的2777人减少为现有的1816人，减幅为34.6%，村干部年工资报酬可减少1000万元以上。
4、有利于优化村级干部队伍，提高工作效率
随着新村班子的优化重组，使村干部素质得到明显提高，出现了村级干部队伍整体素质高和年轻化、知识化程度得到明显提升的可喜局面。对镇而言，由于扩大了村域范围，又减少了村干部职数，为镇级机关机构改革和调整打下了基础。同时，随着村级规模的扩大，对村干部的组织领导和管理能力提出了更高的要求，村干部的工作分工也得到了细化、强化，从而促进了村级事务管理规范化和制度化，巩固了党在农村的执政地位。
5、有利于新村经济和社会全面进步
行政村规模调整后，有利于各新村集中资金统筹安排和合理布局道路、电力、教育文化、医疗卫生等生活设施，提高设施的共享率。同时通过河道整治、卫生保洁、美化了环境，切实提高了农民群众的生活质量。如马鞍镇西闸街村是一个经济薄弱村，拖欠了村干部4万多元工资报酬，村级自来水、河道砌坎等实事工程也无法实施。大源、亭峰、西闸街三村调整为亭山桥村后，新村班子立即决定投资10万元，实施原西闸街村的自来水和河道砌坎工程。富盛镇凤旺村一条1500米长的水泥路，在并村后即投资30万元予以建造，村民们深有感触地说，“如果没有村规模调整，再过20年，这条路也造不起来。”
五、对下一步工作的建议
刚刚结束的县委十一届二次全会通过了《关于推进农村综合改革，统筹城乡经济社会发展的决定》。根据《决定》的要求，行政村规模调整工作结束后，还有大量的后续工作需要县级有关部门、镇（街道）、村共同去完成。主要应着力围绕建好村级领导班子，增强新村凝聚力；制订新村经济社会发展规划，编制和完善城乡一体化的规划体系；强化以“四个民主”为核心的村民自治，建立规范运作的新制度，依法治村，对新村社会事务实行有效管理等三个方面的问题，着重做好以下五个“新”的文章：
1、加强新班子
各镇（街道）要在把政治素质好、群众公认度高、懂经济、会管理，工作作风实的村干部充实到新村班子中的基础上，加强对他们的再教育和再培训。新村干部自身，要努力实现“三个到位”，树立“三种形象”。即做到角色到位，努力树立团结协作、互相配合的形象；做到精力到位，努力树立真抓实干、求真务实的形象；做到工作到位，努力树立开拓进取、勇于创新的形象。要注意处理好新老干部之间的关系，坚持实事求是的原则，正确看待前任干部的成绩；要通过村班子的团结协调、互相配合、勇于创新、多办实事，使新村工作在短时间内有大的起色。
2、理清新思路
加快农村经济发展，是村级组织的中心任务，也是农民对撤并行政村的最大期望。如果村规模调整后经济得不到发展，贫穷落后的村容村貌得不到改观，行政村撤并就没有达到预期效果。新村建立后要把发展经济放在首位，包括发展村集体经济和为农户发展经济提供条件和方便。善谋划，早打算，重实干，理清思路，定好计划，以务实的态度，踏实的作风取信于民，回报于民。
新的行政村要坚持因地制宜谋发展，强化集聚求发展，坚持强村与富民同步推进。理清一个目标明确、重点突出的经济社会发展思路，积极谋划增强村级经济实力和增加农民收入的新思路。当前，要着重办好有利于促进合村合心合力的“实事工程”、“连心工程”，如修道路、清河道、筑水渠、治理环境等。各镇（街道）要着眼于固本强基，切实改进领导方法，改变领导作风，扶持新村干部积极开展工作，帮助解决难题，增强新村的凝聚力，加快新村经济的发展，真正让群众满意。县级机关各部门要结合自身工作职责，针对行政村区划调整后出现的新情况、新问题，加强调查研究，切实为镇（街道）搞好指导与服务工作。
3、建立新制度
要结合行政村规模调整的实际，以《绍兴县新村工作规范》为依据，重点在民主决策、民主管理、民主监督上下功夫，切实加强以村党支部为核心的村级组织建设，健全制度，依法治村。在村党支部的领导下，明确村“两委会”及其成员的职责分工、议事规则和重大事项决策及公示程序。健全村民代表会议制度，完善村规民约，落实民主评议村干部和村务财务公开制度，提高村民自治和村务管理的水平。从而使各项工作从决策到实施，走上制度化、规范化的轨道。
4、编制新规划
实施行政村规模调整是我县进行全面小康新农村建设的基础和前提。通过村规模调整使行政村有了一个合理的规模，从而为小康新农村建设创造了有利的条件。各镇（街）要花大力气来研究新农村的规划，既要因地制宜，突出功能布局，加快中心村要素集聚和经济社会的发展，又要与县域城镇体系规划有机衔接，切实维护规划的严肃性，防止随意性。充分发挥规划在全面小康新农村建设中的龙头作用，按照小康住宅、小康设施、小康环境的目标，进一步完善土地整体利用规划，编制和完善城乡一体化的规划体系，实现规划理念、体制和方法的创新。
5、健全新财务
新村的财务管理总原则必须继续坚持不搞平调、不简单分现。在这个总原则的指导下区别情况，因村制宜，积极探索，明确目标，做好村级财务合理融合的文章。争取用较短的时间全面融合资产，确保合村合账，统一核算，一体运作。改革村级集体资产的经营模式。同时还要按照县委、县政府的要求，及时妥善处理好村干部的拖欠报酬问题。
行政村规模调整工作的结束，还仅仅只是为建设小康新农村做了一项基础工作。我们将在县委、县政府的领导下，认真总结经验，不断探索和汲取各地的有益做法，为努力实现县委、县政府提出的规模并大、班子并优、实力并强的目标，为依法选举产生新一届的村委会打下扎实的基础，为绍兴县经济社会的跨越式发展做出新的努力。