区划调整也出生产力

——换一个视角看上海的发展瓶颈
日期：2010-06-14 作者：施凯 来源：文汇报                      
    ■施凯
    
    区划调整不是简单的发展空间调整，而是解放生产力的重要手段。在当前上海土地空间和增量投入日趋有限的情况下，通过区划调整来优化要素分布，挖掘发展潜力，对上海走出困境、实现新发展更具有现实意义。
    
    当前上海正处在历史发展的拐点，各方面围绕上海的可持续发展特别是“十二五”规划的制定，出了不少好主意。但是有一个方面似乎被忽略了，那就是区划对一个地区生产力解放的重要作用。行政区划设置，是规划协调区际发展、平衡社会资源分配、实施科学有效管理的重要前提。由于历史的原因，因区划不合理从而影响区际公平、协调发展的问题在上海日益突出，在一定程度上制约了上海发展潜能的释放。
    
当前上海区划设置存在的问题
    
    1、区划定位不够清晰，总体效应难以发挥
    
    上海的区划改革开放以来虽几经调整，但大的格局一直未变，以至于不能充分反映上海发展的现实。上海发展基本是以黄浦江、苏州河、内外环线为主展开的，简称为东西关系、南北关系、内外关系。东西关系的实质是如何通过浦东增量与浦西存量的互动，实现市域功能的总体提升。南北关系的实质是要解决苏州河两岸地区发展衔接和社会负担均衡化的问题。内外关系的实质是要解决城乡一体化发展的问题。这些问题在现有区划条件下，解决得都不够理想。
    
    2、区域空间大小悬殊，社会负担很不合理
    
    上海现在区际之间地域、人口规模差距不小。市中心一个区小的只有几平方公里，还不如近郊一个街道大。但因为是常住人口导出区，社会负担却较小，而其中心商务区的定位，又在税收上占据绝对优势。在现行财税体制下，这种区划安排，导致了"锦上添花"和"雪中缺炭"的不合理现象。中心城区一个街道与城郊一个街道的可支配财力为三比一或四比一，不仅在一定程度上影响了广大群众共享改革开放的成果，也拖了人口导入区发展的后腿。
    
    3、要素配置不尽科学，影响地区均衡发展
    
    一个地区的发展格局是随着城市基础设施的推进及重大项目的布局而逐渐成型，如金山石化、宝山宝钢、南汇深水港等。而现在产业布局对区域平衡发展所起的杠杆作用体现还不够。比如，国际级大型娱乐项目如果放在崇明、金山、奉贤一带，则可以解决长期以来上海这些地区处在发展“死角”、缺少发展增长极的问题。况且这些地区交通条件并不亚于其他地区。如何从市域全局角度来考虑重大项目布局和分区功能定位，是"十二五"要解决的大问题。
    
    4、区划设置有悖常理，昔日辉煌难以再现
    
    上海历史上曾经有过不少繁华的商业中心，如曹家渡、八仙桥、老西门、提篮桥等，其知名度可与南京路、淮海路、四川路一拼。但是现在大多已辉煌不再、销声匿迹。这里固然有旧区改造后功能调整的因素，但与区划设置不合理也不无关系。区划设置有一条行规，即避免以河、路、功能区为界，以防止各自为政，肢解管理的整体性。上述区域大多分区而治，因此在大开发和功能布局调整中成了几家政府的“鸡肋”或“弃儿”。
    
新一轮区划调整应注意解决好的几个问题
    
    区划不是一个简单的空间布局和管理幅度大小的问题，对上海这样一个地域空间相对较小的特大型城市而言，向区划要发展动力就显得十分重要。总结上海以往区划调整的得失，新一轮区划调整应注意解决好以下几个问题。
    
    1、科学确定区划调整原则。区划设置应服从市域整体功能布局和发展的需要，体现功能优先的原则。基本的思路是以黄浦江和苏州河的交叉点为轴心，以内环线为界，形成核心CBD地区，第一步作为试点，也可将黄浦、卢湾、静安三区合并，加快要素的集聚和合理分布。上海与纽约、伦敦等现代化国际大都市中心区比较还存在很大差距。纽约曼哈顿地区面积仅占纽约市面积的7.23%，经济增长量却占纽约市总经济增长量的82%。黄浦、卢湾、静安三城区面积占九个中心城区面积的10%，GDP总量仅占九个中心城区GDP总量的34.7%。这一现状与分区而治、重复建设、政出多门、无序竞争很有关系。
    
    2、科学确定区划调整重点。现在区划调整从产业发展角度考虑较多，希望通过行政区合并，减少利益摩擦，加快发展的一体化进程。在目前体制下，这样做有一定作用，但从长远看，意义不大，搞不好还有负面作用。因为，区级政府在城市重大项目和基础设施建设中不具决定性作用，区级经济作用更多的是维持民生和社会管理，而且行政区合并，后续磨合、管理成本也不小。因此，中心商务区以外到外环线的区域，应以经济社会的协调发展为出发点，以人均资源拥有量为重点，来重新考虑区划大小和发展要素的配置，把这一区域定为核心商务区的配套区和连接郊区发展的过渡区。这也许更符合城市发展的整体利益。
    
    3、科学确定区划调整依据。区划调整应重在考虑城市各类发展要素的科学配置和管理的均衡化、可持续。在强调经济社会协调发展的今天，特别要把区划调整视作为调整社会发展要素配置的大好机会，贯彻以人为本的发展理念，把人口规模、结构和资源的均衡性分布作为重要参数，而不仅仅是生产要素的调整。区划调整前，有必要对有关区的人口结构、经济结构、税收结构、基础设施状况作全面比较，然后以全市的规划和功能布局思想为蓝本，综合考虑区域功能规划与行政区划的关系，科学确定区划调整方案，推动城市发展要素（政策、项目、资金）的合理配置，最终达到区际和谐发展。
    
    4、科学确定区划调整方法。区划调整是个敏感问题，说敏感是与我们调整的模式有关。目前通常的做法是成建制升级（县改区）或行政区合并，这样就涉及人财物的大调整，动静大。其实，更合理一些的是走局部调整的路子。比如将曹家渡划给一个区，而不是目前的三区分治，更有利于这一地区的整体规划和开发。如果再进一步设想，三区中划给普陀也许更合理，普陀区等于有了连接市中心的“桥头堡”，整体能级上了台阶。若按此思路作局部区划调整，那老西门、八仙桥等已近消亡的商业中心，就有可能重新热闹起来。同理，如果浦江镇划给奉贤，既卸闵行的“包袱”，又使奉贤向市区前进一步，多了一个增长极。
    
    综上所述，区划调整不是简单的发展空间调整，而是解放生产力的重要手段。在当前上海土地空间和增量投入日趋有限的情况下，通过区划调整来优化要素分布，挖掘发展潜力，对上海走出困境、实现新发展更具有现实意义。
    
    （作者为上海市人大常委会研究室主任）