中国政治发展战略选择论纲

  
 
王振耀：中国政治发展战略选择论纲中国政治发展战略选择论纲：在稳定状态下推进政治体制改革
作者：王振耀2010年06月22日　　来源：科学社会主义 2007.4　　浏览次数：199　　文字大小：【大】 【中】 【小】写给编辑
　　摘　要　改革、发展、稳定三者之间的关系，是任何国家都要经常面对的一个重大课题。以民主化为基本取向的政治体制改革，要与政治稳定有机地结合起来，通过建设稳定的制度运行机制，确保国家领导整体的继承性、连续性。在中国现有政治制度框架内，存在着广泛的改革空间，要注意克服极端性的思想倾向，巩固并不断地拓展改革，使国家的整体改革进入良性循环状态。　　关键词　中国　政治发展　战略选择　体制改革　政治稳定　　体制改革、经济发展、社会稳定三者之间的关系是任何国家都要经常面临并且需要处理的一个课题。在稳定的状态下推进政治体制改革， 是世界各国政治发展的一个重大课题。以民主化为基本取向的政治体制改革在许多国家往往因为改革和制度转型方案设计的不当而发生了社会的动荡， 从而使政治体制改革成了一个人们十分担心和畏惧的问题。如何能够在稳定的状态下推进政治体制改革， 既是一个理论问题， 也是一个现实问题。对于我国社会而言， 更具有着重要的实践意义。　　一、政治稳定与政治体制改革能够有机地结合起来　　世界上有没有能够在政治稳定状态下推进政治体制改革的成功案例呢？　　首先需要对政治稳定这一概念进行定义。这里所说的政治稳定， 主要包括两个方面的含义：其一， 政治集团没有发生根本性的变更， 政治领导的继承性得到了稳定的保持； 第二， 社会没有出现大的动荡， 没有大的群众街头运动特别是暴力行动， 政治秩序没有产生紊乱。　　用这个标准来分析一些国家的稳定性政治体制改革， 大体上可以分为三种类型：　　一类是英国、北欧和日本。实行君主立宪并最终导致议会制， 同时国王、天皇制度都保持了下来， 并逐步融入到了现代社会；　　第二类则以美国为代表。从建国开始，尽管美国政治斗争不断，政党轮流、届期明显，但政治集团具有很强的继承性，选举制度保证开国元勋们轮流执政，这之后还要让一个开国元勋的儿子又任一届总统，然后通过两个政党竞争的形式尤其是参议员任期的长期性和最高法院大法官的终身制，基本保持了核心政治集团对于政治的垄断；第三类则是加拿大、新加坡、印度等国。政治集团基本保持稳定， 同时不断地推进政治体制的调整和改革。　　还要看到， 在不稳定状态下推进政治体制改革的主要有两类国家： 一类为法国、德国、意大利， 都经过了激烈的革命或战争， 才确立了现行的体制。第二类是前苏联及东欧地区以及墨西哥等， 都是通过使长期执政者下台进行政治体制改革， 并发生了激烈的社会斗争， 甚至导致了国家的分裂以及经济的衰退过程。　　比较两类政治体制改革， 不难看出，稳定的政治体制改革是成本最小的改革。在这种状态下， 政治领导集团长期保持稳定， 甚至没有明显的改革标志性事件， 如北欧， 就是在不知不觉的发展过程中完成了改革。同时， 国际社会的成功案例也表明， 政治体制改革完全能够稳定进行。这样一种稳定性的改革， 既保持了社会发展的基本成果以及政治集团的继承性， 又使政治体制不断发展， 才是真正渐进性的改革， 也是一种成功的改革战略。　　渐进性改革有明显的三项特征：　　一是尊重传统， 尊重现行制度， 不是要绝对地否定过去， 也不要简单地否定现行制度； 但同时又善于创新。尊重连续性， 尊重经验， 尊重现行基本制度， 在现行制度的框架内进行改革， 就容易保持政治和社会的稳定性；　　二是善于进行细节和程序性的改革。不过于宽泛地讨论问题，不去过分地强调原则和口号，将社会的注意力引导到关注具体问题，善于将具体问题化为细小的程序来解决，从而使社会处于经常改进的状态，以此推进政治体制的不断完善；三是注意利益的协调和妥协， 不搞你死我活的斗争。政治中不搞“满门抄斩， 诛杀九族”，不是依赖完全损害一方利益而保护另一方利益，而是以共赢的方式推进改革。这样一种利益谈判机制， 既是一种协调和妥协的机制， 同时又是稳定发展的机制。　　中国问题有相当大的特殊性。我国历史往往以发展的间断性来保持其整体的连续性，以激进改革的行为掩饰其基本停滞的发展状态。与绝大多数国家的政治结构和文化传统不同， 我国历史上早就出现了“士”的集团并成为了国家日常行政管理的主体， 我国很早就形成了常备军制度， 历朝历代， 如何处理最高领导人的继承问题、如何处理皇权与行政权、军权、监察权的关系， 构成了中国历史上最多的政治话题之一。中国政治文化传统的特殊性， 社会结构和政治结构的特殊性， 我们必须要特别关注。　　不过， 历史传统不能成为停滞不前的借口。1840 年以后， 中国被迫逐步向世界开放。中国共产党的执政， 则全面开始了中国的现代化进程。政治领导集团的智慧， 完全有能力在保持传统与政治和社会发展的两个方面找到基本的平衡。1978 年以来， 中国的政治体制客观上已经开始了渐进性的改革， 尽管有的时候改革呈现出过于激进的形态甚至出现了一定的社会紊乱， 但取得的成就巨大。　　改革开放30 年， 以渐进性形态所推进的政治体制改革成就， 可以简要罗列几项： 第一位的， 就是最高领导职务终身制的废除， 同时又实现了从代际交替制度到届际交替制度的转型；第二， 官员退休制度确立， 从整体上废除了行政管理人员的终身制； 第三， 农村村委会选举取得突破进展， 彻底打破了“农民素质低， 不能实行民主”的传统理念； 第四， 多项民主程序开始稳固并得到不断健全， 程序的价值逐步提高； 第五， 社会舆论开放， 社会监督取得重大进展等。　　政治体制改革的成就， 有力地说明，第一， 中国可以进行政治体制的渐进改革， 渐进改革的成就， 往往大于轰轰烈烈的运动， 延续几千年的终身制， 可以通过30 年的渐进改革而废止， 难道不能说明巨大的成效吗？ 第二， 改革的成就表明， 我国社会已经有了一定的政治体制渐进改革的经验， 中国共产党的领导核心， 远比许多执政时间相当长的外国共产党更有政治智慧，更有远见。　　但是， 必须看到， 中国政治体制成功的渐进改革， 并没有给后代留下一劳永逸的吃祖宗饭式的懒汉式的“萧规曹随”。渐进改革的战略， 恰恰是要求人们以永不停滞和创新的精神来面对丰富多彩发展的政治生活， 要求人们注意不断地运用智慧来善于发现问题并以丰富的想象力来应对现实的挑战。如果不善于发现问题， 就会处于麻木不仁状态， 丧失改革的主动权； 如果发现问题而缺乏想象力， 也难于应对挑战从而处于被动局面。现在， 当着市场经济高度发展， 国内国际事务逐步一体化发展的历史时刻， 政治生活中的挑战性课题更加频繁， 更为复杂， 特别需要主流社会更有意识地深化渐进改革战略以应对各类挑战。　　二、稳定的改革状态需要建设稳定的制度运行机制　　稳定状态下的政治体制改革， 一项基础的工程就是要特别注意建设政治制度的稳定运行机制。机制不稳定， 完全依赖于领导人的绝对稳定， 实际上是最大的不稳定。中国古代的秦始皇企图万世一系， 达到一个王朝的超级稳定， 结果则是二世而亡。中国最长的朝代也不过是几百年， 短的则只有几年、几十年。而日本天皇和英国、北欧国家的国王制度， 则延续上千年甚至几千年之久。为什么会出现这样的不同？ 关键在于， 追求超级稳定的中国历代王朝都没有建立政权的稳定运行机制， 外国的国王则注意政治制度的稳定运行， 并且善于以些小的不稳定特别是可以限制的不稳定来换取整体领导地位的稳定。这种历史经验， 需要引以注意。　　稳定的政治运行机制， 不是仅仅坚持纸面上规定的一种抽象原则， 而是将政治集团的稳定与日常的有效政治活动紧密地结合起来，以政治利益关系的基本稳定来确保政治运行体制的稳定。这样一种机制， 通过一系列的制度安排， 特别是经常性的政治活动， 来确保国家领导整体的继承性、连续性。　　这里有必要谈一谈美国的体制。一谈美国， 人们总要想到三权分立、多党制等， 似乎美国就是一个政治动荡的国家。其实， 美国的政治精英并不傻， 美国的经济发达决不是依靠政治动荡手段得到的。美国宪法主要是为了保持国家的稳定， 使美国真正成为一个统一国家， 权力制衡也是要保持稳定而不是制造分裂。　　美国保持政治稳定的机制包括： 第一， 司法权依赖于终身制保持稳定； 第二， 立法权设立两院， 任期分别不同， 参议员任期六年但没有任期限制， 每届选举只能更换三分之一， 三分之二保持不变； 众议员任期二年也没有任期限制； 第三， 履行行政权的总统任期四年， 但不直接选举产生， 而是通过各州的选举人团来决定， 全国的多数票不一定能够当选总统， 只是到了1945 年以后才产生了限制总统连续当选两届以上的规定。在这种体制下， 除了联邦大法官的终身制以外， 许多参议员实际上也是终身制， 甚至发展到了家族制， 因为任期六年的规定以及不设任期限制的规定导致绝大多数参议员能够连续当选三届以上， 出现了百岁参议员的现象。时间一长， 其他人的竞争力也降低， 往往是老参议员的儿子能够继承父业。这样的稳定性， 是全世界许多国家所不能比较的。　　美国政治的稳定性还表现为政治集团的稳定性。一方面， 每次选举， 议员的位置都是大部分的稳定， 小部分不稳定， 参众两院都是如此； 另一方面， 行政官员中也是划分出总统提名任命的范围， 使大部分公务员保持稳定， 不能实行彻底性的“一朝天子一朝臣”。　　各国经验证明， 稳定的制度运行机制， 需要对一定的职位特别是民意代表不能进行年龄限制。届期限制、再加上年龄限制， 双限制的结果客观上很容易导致政治的不稳定性。不能依赖绝对年青化来保持政治的继承性， 因为代际继承往往产生发展的中断， 不是一种稳定的机制。届期的限制也不能泛化， 行政领导职务的任期限制和年龄限制不能全面实施于民意机关。但这需要民意机关真正能够代表民意， 从体制上明确民意代表的工作职责， 改进民意代表的产生办法和工作方法， 提高民意代表的工作质量， 不能使民意代表泛行政化。　　为了维持政治的稳定性，要注意发展共和式的民主而不能发展大民主。所谓共和式的民主，就是不能实行简单的绝对多数决策制度，对于多数的决定，进行一定的制度限制和程序限制，以保证政治的基本稳定。注意到各个民族的代表以及一定界别的代表实质上就含有共和的精神，但需要进一步使这种共和式的民主制度化，程序化。多数较为一致地犯重大错误，是历史上经常发生的现象。因此，对少数服从多数的原则进行一定的程序性限制，是人类社会的一种政治智慧。要注意比例代表制、单一选区制等经验的比较，注意在多数人利益表达与地区利益表达以及不同群体的利益表达之间形成一定的平衡。　　政治的稳定还要注意划分民主的领域，防止泛民主化的倾向。比如，稍有政治经验的人都知道，不能在行政机关发展民主，不能通过少数服从多数的投票来决定科长、处长、司长的任命，主要原因在于这是危害国家的危险行为。行政技术官员的政治化会使国家丧失效率，政策的执行力严重减弱，因为人人都注意拉关系，衡量人们晋升如果主要依据公务员在行政机关内的人际关系如何，那么，谁还会对机关之外的社会和大众负责呢？ 行政机关民主化的最终结果将导致行政机关严重脱离社会，所以世界各国都严格禁止行政机关的民主化，而更多地强调行政首长负责制以及功绩制。更为危险的是，如果事务官员的政治化与政务类官员的事务化的进程同时进行，则国家的管理职能就会处于严重萎缩状态。　　政治稳定特别需要处理好中央与地方的关系。应当汲取苏联解体的教训， 维持我国单一制的国家结构， 保持中央政府的统一领导，并形成较为明确的规范的体制。法国政府就不回避对于省长实行公开委任， 英国为了维持中央权威还取消了伦敦市政府的建制。须知， 上级对于下级的公开委任， 不一定就不是国家民主制度的组成部分。　　在政治稳定状态下推进政治体制改革， 一定要注意从基层做起， 取得经验， 逐步推广。中央政府应该注意总结地方经验， 加强指导， 使地方的改革更具有规范性， 从而形成良性的中央与地方的互动改革。　　三、现有政治制度框架内存在着广泛的改革空间　　现行制度内有没有改革的空间？ 不少人对此持否定态度， 总希望政治体制改革就是要对于现行制度动大手术， 甚至引进多党制等。这样的态度， 不可能带来政治稳定。　　稳定性的政治体制改革， 就是要在现行的政治制度内进行改革。回顾最近30 年的政治发展，我们在1982 年宪法的框架内废除了国家领导职务的终身制， 国家主席、委员长和总理都能够实行届期的限制； 而在现有党章框架内， 党的总书记职务也进行了届期性的更换。这样一些带有根本意义的变革， 说明现行制度所提供的改革空间很大， 还远远没有开拓出来。　　现行制度所提供的改革空间包括哪些方面？ 首要的是制度化的空间。这种制度化，包括两个方面， 一是将规定的制度进行落实， 比如任期限制的落实， 就需要一定的时间， 制度得到落实才能形成制度的权威； 二是将原则的制度具体化， 包括将宪法的规定具体化为一些基本的法律等。在这些方面， 还有着较多的工作。　　现行制度所提供的改革空间， 更多的是程序建设的空间。程序和技术建设， 是我们的一大弱项， 因为传统文化就缺乏对于行政程序建设的重视， 而革命运动更是要打破传统程序，动员性体制也不需要规范的程序。不重视程序建设， 看不到程序建设的重要性， 就出现天天开会而不会开会， 大量文件得不到落实， 甚至发生了以增加会议的方式贯彻落实减少会议的要求、以增发文件的方式落实减少文件的要求恶作剧现象。而许多行政程序、政治程序过于笼统、宽泛， 就容易因人而异， 无法具体操作， 因而使政治口号和政治原则流于形式。仅以民主选举的投票为例， 人们长期习惯于向投票者发放选票而不是由投票者自己去领取选票， 更不要求填写选票必须进入秘密划票间， 结果， 许多投票人认为自己的投票受到了别人的监视， 从而对于民主选举给予了负面的评价。一个如此良好的民主制度因为缺乏规范的具体程序而丧失信誉， 更不要说其他方面的制度效果。因此， 程序建设的任务相当繁重， 如果在这个方面没有根本性的突破， 社会管理的危机事件就会不断发生。　　现行制度所提供的改革空间， 也包括体制调整的空间。许多现行的制度， 多与传统习惯密切联系从而形成一种习惯性的体制， 当着社会生活发生重大变化的时候， 传统体制就需要进行调整。这种调整， 并不是一种制度性的调整， 实际上是为了适应新的情况而健全既定的制度。以县乡人大代表的选举制度和工作制度为例， 本来， 实行这一制度的目的是要县乡代表能够及时地反映所在选区选民的意见， 从而通过人民代表大会制度来解决基层的社会矛盾。但是，由于县乡人大代表的选举体制和工作体制存在着诸多缺陷， 使得基层人民的意见更多地通过信访的渠道来解决， 许多问题， 本来在基层能够较为容易得到解决， 但是却一直上访到更高层甚至中央， 造成多种矛盾。如果改进基层人大代表的选举体制和工作体制， 使其能够真正密切联系选民， 反映选民意见， 努力把矛盾解决在基层， 那么， 现行的县乡人大代表直接选举制度就会得到极大完善。类似的体制调整， 还有不少。　　在现行制度内推进政治体制改革的成功案例之一即是村民委员会的选举。这一选举过程并没有任何法律突破， 只是从农村的实际矛盾出发， 不断地改进选举程序和技术，“海选”产生候选人， 选民必须进入秘密划票间填写选票， 结果即产生广泛的社会影响， 农民群众认为是真正的民主选举， 从而使村的选举形成了制度的权威。事实证明， 在现行制度的框架内积极地推进政治体制改革， 还有着相当繁重的任务， 存在着广泛的改革空间。　　现行制度框架内的改革， 特别包括对于已成改革成果的巩固和拓展。置身于改革进程中的人们往往对于自身改革已经取得的成就来不及总结， 而一些体制化建设的经验往往由于比较具体细微还不容易被人们觉察， 因此， 需要增强积累成就的意识。比如， 代际交替演变成为任期制度， 实质是一场政治体制的根本性大变革， 客观需要一系列的配套性体制变革， 如果对此缺乏清醒的意识， 就有可能使这样的政治改革成就得不到巩固和发展。　　四、稳定状态下的政治体制改革需要特别注意克服极端性的思想倾向　　在稳定状态下推进政治体制改革， 特别要注意极端化的问题。既要反对极端保守， 又要反对极端激进。中国的传统文化中存在着极端化的倾向， 人们不愿意、特别是不善于推进具体的程序性改革， 往往存在着“毕其功于一役”而“彻底解决”的情绪。　　稳定状态下的政治体制改革特别要注意弱化极端激进的社会情绪。当前， 一种极端的社会情绪就是对于政府极不信任， 认为“洪洞县里无好人”， 社会主要问题就在于腐败， 似乎腐败乃万恶之源， 什么问题都归因于腐败。这样一种情绪， 曾经伴随着“文化大革命”的发生， 也曾经在“六四风波”中反应强烈。如果这种激愤的情绪占据主导地位， 轻则障碍社会对于体制改革的冷静探索， 重则导致社会的激烈动荡。　　稳定状态下的政治体制改革也要特别注意极端保守的社会情绪。这种情绪往往认为普通人民的素质太低， 低于非洲与各发展中国家， 是世界上的劣等民族， 没有能力实行民主。这样的情绪对于邓小平1987 年提出的关于中国大陆五十年后实行直选的战略规划置若罔闻， 甚至讥讽为政治无知、别有用心。这种极端的情绪认为各类改革都不要进行， 社会已经进入“盛世”， 歌舞升平即可。如果这种极端的情绪占据主导地位， 轻则社会对于各类矛盾的处置麻木不仁， 反应迟钝， 重则导致掩饰社会矛盾， 假话空话流行， 社会道德沦丧， 最终陷于动荡。　　弱化社会认知的这两类极端情绪，实施稳定状态下的政治体制改革， 还是要把政治体制改革的目标确定为解决国家机构和公务人员脱离群众的危险问题。　　保持与人民群众的血肉联系， 是大家都认同的一种普遍价值。但是， 如果国家的GDP 与外汇储备等高速增长甚至位于世界各国的相当靠前的位置， 而绝大多数的普通百姓则享受不到周边发展中国家包括印度、巴基斯坦、蒙古等国在内的社会保障水平并且也落后于改革开放前的社会保障水平， 社会分配严重不公， 血汗工资制在不少地方盛行， 甚至出现“童奴”现象以及太湖污染、巢湖污染、滇池污染等事件， 诸如此类， 说明政府体制在某些基本环节上确实出现了严重脱离群众、脱离社会的问题， 这决不是仅仅依靠处理几个当事人就能够解决的问题。如果政治体制的改革与类似社会问题的解决能够较为密切地联系起来， 使大家通过改革， 得到实惠， 从而巩固并不断地拓展改革， 社会的极端情绪就能够以“不争论”、“软着陆”的方式逐步弱化， 也能够使国家的整体改革进入到良性循环的状态。    （作者系原社会福利和慈善事业促进司司长，写作此文时任民政部救灾救济司司长，现为北京师范大学壹基金公益研究院院长）