陈宁远：“土地财政”的公共性疑云密布-共识网-《领导者》杂志官方网站

11月30日的《第一财经日报》报道说，中国指数研究院的最新统计数据显示，今年截至11月23日，全国70个城市土地出让金收入全部“金灿灿”，同比增加超过100%。  共识网http://www.21ccom.net

　　但高度依赖土地财政的地方政府，取得了如此不凡的成绩，却只能自己窃喜，其余人等、甚至利益关联体的地产商，都在发脾气。当然发得有理，因为土地出让火爆，其直接和大部分利益都被地方政府拿走了。对此，别说市场其他主体要发脾气，即使中央政府似乎也高兴不起来——因为它要担心微妙的宏观经济会不会受到土地价格高涨的拖累，重新陷入低迷。 

　　生气之中意见乱纷纷，但有两条共识。  http://www.21ccom.net

　　第一，地方政府搞土地财政。但这个说法却有很大漏洞，比如土地财政到底是何种类型的公共财政，无人提及。我们先按下不表。因为这个观点有点专业，不在财政专业的角度上说这个事情，有时还容易为地方政府开脱——地方要支出，却没有钱，不卖地怎么行？ 
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　　我们先说第二个观点。此观点认为，地方各级政府垄断了土地出让市场（中央也许是共识之外？因为垄断出让的权利，就是中央层面的制度规定），是现在房价高企的主要原因之一，而且为祸不浅。这有些道理，但相当片面。  http://www.21ccom.net

　　因为这把垄断土地出让的地方政府的理财水平看高了，仿佛它们会以推动资产价格周期性（土地的市场交易，一般来说都被投资人看为周期行业）的上涨，来牟取暴利，显得和国际对冲基金一样有投机水平，很会卖地似的。  共识网http://www.21ccom.net

　　其实不然，地方政府不是很会卖地。中国的各级地方政府，连对付基本的价格周期波动的能力都十分可疑，说它有高超的领先价格趋势的能力，没有说服力。虽然政府在中国地产价格上涨的过程中有推手嫌疑，并且是最大的利益获得者。 
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　　但无论如何，这已成为人们生气的主要理由。其实，按照国际惯例，在高周期行业里，没有理财能力的政府一般不会参与这类波动性强的资产交易（除掉自设立到现在都没有好坏标准的各类平准基金）。 

　　当然有人会说，香港特区政府土地交易制度和国内类似，政府也参与土地交易。国内土地使用权出让就是模仿香港而来，并引发了国内地产市场的风起云涌。但这要另当别论。即使如此，至少也要知道香港特区政府参与土地交易，是殖民地的遗产，关键在于已经退出历史舞台的港英政府抢到了香港土地99年的租用期，是这个条件产生了香港殖民政府的土地出让制度：批租运作。 

　　为什么不会卖地的地方政府要卖地（要说不能参与还真不行，这是中国土地制度的结果，政府是唯一的可以出让土地使用权的经营者。集体用地也要过它一手，才能进入土地交易市场），并且成为最大的利益主体？理由很简单，就是它卖地赚钱轻松，而且支出较为随意。  共识网:http://www.21ccom.net

　　于是我们回到第一个问题：土地财政。  共识网:http://www.21ccom.net

　　众所周知，所有的公共财政都需要编制预算，然后做一个预算执行情况和决算，报各级人大审核通过。但各级政府从土地出让中获得的最大笔收入——土地出让金，却不是公共财政收支预算里的项目。理由现在只能归结为，土地出让金不是税，甚至都不能说是费（尽管交易过程中有税还有费），而是政府的某种投资收入。简单地说它是各级政府独资、在各地唯一拥有经营权的土地开发公司出让土地带来的“企业专项基金收入”，按中国相关规定，这是预算外的收支。 

　　当然，就是政府预算外的资金，也是要入各级国库、编制预算外的预算，甚至严格地说，要复式簿记地进入总预算而不能瞎花的。但既然是“预算外”，约束就相对少一些。在2007年之前，各地政府甚至都没有完全按照地方基金预算管理进行管理。 
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　　但鉴于这笔钱无论是占财政收入的比重还是总量都实在是太大了（比如，今年A市前11个月821亿元的土地出让金收入相当于该市2008年“本级财政收入”1221亿元的67%，但不在这个收入项目里），因此2006年底，国务院下达《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，其中第二条说：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。”  http://www.21ccom.net

　　不过这依然是公共财政预算外的收支管理。比如2008年A市财政局报本级人大财政预算执行情况说明中，就看不到土地出让金的收入是本级财政收入的构成之一，而只能看到财政收入来自税收的说明。A市本级各主要收入项目：1.增值税172.5亿元；2.营业税394.2亿元；3.企业所得税305.8亿元；4.个人所得税87.0亿元；5.城市维护建设税45.9亿元；6.其他收入63.6亿元。累计额1069亿元，显然未包括2008年的土地出让金（500多亿元），否则不是这个数字。 

　　A市还算好的，还理出了本级财政收入来自哪些税种。北京报人大的预算执行情况，只有一个总数，只说全市地方财政收入完成了1837.3亿元，连本级收入是多少都没有说。 

　　土地出让金未纳入预算外资金管理，也可以从一系列管理预算外资金的文件中看出。比如1996年的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中要求入库的、作为政府基金预算管理的13项数额较大的政府性基金（收费）中，没有土地出让金。六年后的2002年，财政部和中国人民银行联合下达《关于将部分政府性基金纳入预算管理的通知》，其中列出多达26项的政府性基金（收费），也没有土地出让金。 

　　讨论到此，其实也不用多说什么了。只是想告诉那些提倡预算公开的人们，不要把眼睛盯在什么市政府招待所花了多少钱、机关幼儿园补贴了多少钱之类事项上，那些都是小钱。 

　　土地财政的说法中，其实最值得人们警惕的是，各级本来不会卖地的政府，现在只想着卖地，而且不把土地出让金纳入公共财政预算，暗地里利用全社会对财政常识的缺乏，让人们觉得政府有财政渴求，有为解决公共事务缺钱问题而广开财源的动力。 

　　它们简单地把自己看成一个个独一无二的土地公司。在这个单向盈利的思路里，它们占有了“土地馅饼”随着中国经济增长而增值的利益中的绝大部分。至于中国土地是不是上天对人的赐予，是不是列祖列宗给我们的遗产，是不是子孙后代生存的基础，它们是一点也没有想过。 

　　（作者系独立财经观察人士） 

本文链接：陈宁远：“土地财政”的公共性疑云密布 文章来源：东方早报